10 As 59/2015 - 42
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobců: a) Calla – Sdružení pro záchranu prostředí, o. s., se sídlem Fráni Šrámka 1168/35, České Budějovice, b) Jihočeské matky, o. s., se sídlem Kubatova 1240/6, České Budějovice, c) OIŽP ‑ Občanská iniciativa pro ochranu životního prostředí, o. s., se sídlem Kubatova 1240/6, České Budějovice, všichni zast. Mgr. Pavlem Douchou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Státní úřad pro jadernou bezpečnost, se sídlem Senovážné náměstí 9, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 10. 2014, čj. SÚJB/OLNZ/22296/2014, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 3. 2015, čj. 11 A 200/2014 – 55,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 3. 2015, čj. 11 A 200/2014-55, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal dne 22. 10. 2014 rozhodnutí, kterým podle § 9 odst. 1 písm. a) zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (dále jen „atomový zákon“), povolil záměr společnosti ČEZ, a. s., umístit dvě jaderná zařízení – 3. a 4. blok v lokalitě Temelín. Žalobci a), b) a c) se dle svého tvrzení v předchozích fázích správního řízení písemně vyjadřovali k dokumentaci a k posudku k uvedenému záměru, jejich vyjádření byla zahrnuta do stanoviska Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů provedení uvedeného záměru na životní prostředí ze dne 18. 1. 2013, čj. 2561/ENV/13 2562/NV/13, které bylo následně podkladem zmíněného rozhodnutí žalovaného.
[2] Žalobci s povolením záměru nesouhlasili a žalobou podanou s odkazem na § 66 odst. 4 s. ř. s. se domáhali zrušení uvedeného rozhodnutí žalovaného. Městský soud jejich žalobu odmítl usnesením dle § 68 písm. a) s. ř. s., tj. pro nepřípustnost z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem.
II. Stručné shrnutí námitek v kasační stížnosti
[3] Proti usnesení městského soudu podali všichni žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včasnou kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. z důvodu nesprávného posouzení právní otázky jejich aktivní žalobní legitimace městským soudem. Stěžovatelé zastávají názor, že výklad přípustnosti žaloby provedený městským soudem v napadeném usnesení je v rozporu se zákonem a právem EU. Tvrdí, že postupem městského soudu bylo nepřípustně zasaženo do jejich práva na přístup k soudu.
[4] Předně namítají, že podmínky § 68 písm. a) s. ř. s. je potřeba vnímat ve světle judikatury NSS, konkrétně rozsudku ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS. Podle tohoto rozsudku musí být vyčerpány zásadně všechny prostředky k ochraně práv žalobce, avšak pouze takové, které má účastník řízení ve své procesní dispozici. Stěžovatelé nemohli být účastníky správního řízení o povolení záměru, proto nebyli povinni před podáním žaloby využít žádných opravných prostředků.
[5] Za mnohem zásadnější ovšem stěžovatelé považují tu skutečnost, že svou aktivní žalobní legitimaci opřeli, a to již v žalobě, o § 66 odst. 4 s. ř. s. Povinnost předchozího vyčerpání řádných opravných prostředků se dle doktríny vztahuje pouze na žalobce ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Pokud § 66 odst. 4 s. ř. s. přiznává žalobní právo tomu, komu takové oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva, je dle názoru stěžovatelů takovým zákonem též zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, konkrétně § 23 odst. 10. Tento jejich názor taktéž potvrzuje doktrína, na kterou výslovně odkázali.
[6] Dle stěžovatelů dnes již rozhodně nelze ani argumentačně stavět na předchozí judikatuře k této otázce, konkrétně na rozsudku NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-111, který konstatoval, že žalobní legitimace (v té době upravená v § 66 odst. 3 s. ř. s.) ve spojení s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy dána není. Je tomu tak proto, že od 11. 12. 2009 nabyl účinnosti zmíněný § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, který občanským sdružením (spolkům) za určitých podmínek výslovně přiznává právo domáhat se zrušení rozhodnutí navazujících na řízení EIA žalobou a který jsou soudy dle pokynu Soudního dvora EU povinny vykládat způsobem, jenž umožní v co největším rozsahu naplnění čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy; je-li možné vnitrostátní normy interpretovat vícero způsoby, má přednost ten, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy (rozsudek velkého senátu Soudního dvora EU C‑240/09, nález ÚS sp. zn. I. ÚS 59/14).
[7] Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného a další podání účastníků řízení
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 15. 4. 2015. Nejdříve zpochybnil, zda se v případě řízení dle atomového zákona jedná o tzv. řízení navazující ve smyslu § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Vychází přitom ze znění § 13 a § 14 odst. 1 atomového zákona, která vylučují použití obecných ustanovení o účastenství dle správního řádu a stanoví, že jediným účastníkem řízení je žadatel o povolení, což prý ostatně potvrdil i zdejší soud v rozsudku ve věci sp. zn. 2 As 12/2006 (týkající se prvního bloku elektrárny Temelín – pozn. NSS). Žalovaný tvrdí, že ne všechna řízení, která se týkají posuzovaného záměru, jsou navazujícími řízeními dle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Jsou jimi pouze taková řízení, která navazují na řízení dle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, svým předmětem se s ním kryjí a konečným rozhodnutím umožňují oznamovateli uskutečnit záměr. „Dílčí“ charakter povolení (rozhodnutí) dle atomového zákona žalovaný dovozuje též ze znění § 14 odst. 4 cit. zákona, a dále svou argumentaci staví na srovnání konstrukce této otázky v právní úpravě Slovenské republiky.
[9] Pokud jde o námitky, že stěžovatelé podávají žalobu dle § 66 odst. 4 s. ř. s., nikoliv dle § 65 s. ř. s., žalovaný tvrdí, že novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, která zavedla § 23 odst. 10, sledovala zcela jiný účel vyjádřený v důvodové zprávě, z níž žalovaný cituje. Z ní vyplývá, že nevládní organizace a obce měly napříště získat možnost podávat žaloby dle § 65 s. ř. s., a to výhradně z důvodu porušení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, nikoliv z důvodů jiných. Postup městského soudu proto žalovaný považuje za zcela v souladu s právním řádem ČR. Závěrem se žalovaný vyjádřil také k věcné argumentaci uvedené v žalobě.
[10] Žalovaný z těchto důvodů navrhuje, aby zdejší soud kasační stížnost zamítl.
[11] Stěžovatelé zaslali dne 6. 5. 2015 zdejšímu soudu obsáhlou repliku. V ní polemizují s vyjádřením žalovaného. Žalovaný vůbec nerozlišuje mezi specialitou zákona a specialitou zákonného ustanovení. Zatímco § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny upravuje právo určitých občanských sdružení (spolků) být účastníkem správních řízení, pokud jde o zájmy chráněné tímto zákonem, § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se týká práva spolků, jakož ale i jiných subjektů (obcí) na soudní přezkum, nikoliv práva být účastníkem správního řízení. O specialitě ustanovení atomového zákona ve vztahu k § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí by bylo možno uvažovat pouze tehdy, pokud by prvně uvedený zákon výslovně vylučoval aplikaci § 23 odst. 10, ten však nic takového nestanoví.
[12] Dále stěžovatelé nesouhlasí ani s názorem žalovaného, že jím předložený výklad aktivní legitimace je v souladu s Aarhuskou úmluvou a ustálenou judikaturou, neboť stěžovatelé mají dle žalovaného široké možnosti účastenství v rámci jiných navazujících řízení.
IV. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti, a to v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů; neshledal přitom vady, jimiž se musí zabývat i bez návrhu (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[14] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v dalším textu pracuje jen se zněním zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, účinným do 31. 3. 2015, tedy se zákonem ve znění rozhodném pro nyní projednávanou věc.
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] Stěžovatelé napadli usnesení městského soudu z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V případě, kdy je kasační stížností napadeno usnesení soudu o odmítnutí žaloby, je však dán toliko důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky NSS ze dne 22. 9. 2004, čj. 1 Azs 24/2004-49, ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud tedy nemůže přezkoumat zákonnost či věcnou správnost rozhodnutí správního orgánu, nýbrž pouze zákonnost odmítnutí žaloby dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) s. ř. s.
[17] Městský soud žalobu stěžovatelů odmítl proto, že nevyčerpali řádné opravné prostředky. Stěžovatelé tvrdí opak. Neměli totiž právo podat řádné opravné prostředky. Žalobu podali dle § 66 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
[18] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující.
[19] Ve správním soudnictví se lze proti rozhodnutí správního orgánu primárně bránit dle § 65 s. ř. s. Vedle toho soudní řád správní obsahuje též zvláštní legitimaci k ochraně veřejného zájmu v § 66 s. ř. s. Podle § 66 odst. 4 s. ř. s. je žalobu oprávněn podat také ten, komu toto oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon.
[22] Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu je nicméně dle § 68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon.
[23] Městský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že stěžovatelé měli před podáním žaloby nejdříve podat rozklad ve správním řízení podle správního řádu. Stěžovatelé naopak v první části svých námitek tvrdí, že tuto podmínku nebyli povinni splnit. Vůbec nebyli účastníky řízení podle atomového zákona, proto ani neměli žádné opravné prostředky k dispozici.
[24] Z předloženého správního spisu, stejně jako z atomového zákona, vyplývá, že stěžovatelé v rozhodné době nebyli účastníky řízení o povolení záměru. Atomový zákon totiž v § 14 odst. 1 druhé větě výslovně stanoví, že v povolovacím řízení dle § 9 odst. 1 písm. a) je žadatel jediným účastníkem řízení. Žadatelem o povolení byla v tomto případě společnost ČEZ. Nikdo jiný, tedy ani žádný ze stěžovatelů, řádný opravný prostředek proti rozhodnutí žalovaného nemohl podat.
[25] Na právě uvedený závěr nemá vliv ani § 47 odst. 1 atomového zákona, na který odkazuje městský soud v napadeném usnesení. Ten stanoví, že se v řízení podle atomového zákona postupuje podle obecných právních předpisů, pokud tento zákon nestanoví jinak. Tímto obecným právním předpisem je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Právní úprava účastenství v atomovém zákoně byla ve vztahu k obecné úpravě účastenství ve správním řádu (§ 27) speciální, stejně jako byla speciální ve vztahu k zákonu č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-110, obecně k otázce konkurence norem o účastenství rozsudek ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS). Nic jiného v roce 2014 nestanovil ani zákon o posuzování vlivů na životní prostředí.
[26] Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem stěžovatelů, že za daných okolností neměli žádný opravný prostředek, který by mohli účinně využít. Odmítnutí žaloby městským soudem podle § 68 písm. a) s. ř. s., tj. pro nepřípustnost z důvodu nevyčerpání opravných prostředků, je nezákonné. Usnesení městského soudu bylo třeba z tohoto důvodu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. V případě žaloby k ochraně veřejného zájmu se může stát, že žaloba bude podávána proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu, vydanému v I. stupni (srov. v bodě [21] cit. věc obec Dobřejovice a další, body 27 a 30).
[27] Tato námitka je důvodná.
[28] Žalovaný se ve svém vyjádření bránil, že jeho rozhodnutí vydané podle § 9 odst. 1 písm. a) atomového zákona není navazujícím rozhodnutím ve smyslu § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (viz jeho znění cit. v bodě [20] shora).
[29] Nejvyšší správní soud k tomu zvážil následující. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí výslovně nedefinoval, co je nutno rozumět „navazujícím rozhodnutím vydaným v řízení podle zvláštních právních předpisů1a)“, jehož zrušení se mohli stěžovatelé žalobou domáhat. Poznámka pod čarou č. 1a) podávala příklady takovýchto řízení, ve kterých se navazující rozhodnutí vydávala [zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon); zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon); zákon č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon); zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích; zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách; zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví]. Z tohoto demonstrativního výčtu lze usuzovat na záměr zákonodárce, který evidentně vázal sporný pojem na správní řízení, jemuž předchází nebo jehož podmínkou je hodnocení vlivů na životní prostředí (obecně k interpretačnímu významu poznámek pod čarou srov. např. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS, věc OSMPB, bod 15).
[30] Navazující rozhodnutí vydaná v řízení podle zvláštních předpisů „navazovala“ na stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (stanovisko EIA). Podle § 10 odst. 3 a 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí bylo stanovisko EIA odborným podkladem pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů.
[31] Právě cit. § 10 odst. 3 a 4 je též relevantním vodítkem pro výklad navazujícího rozhodnutí vydaného v řízení podle zvláštních právních předpisů ve smyslu § 23 odst. 10. Jak již judikatura NSS uvedla, stanovisko EIA je podkladem v každém navazujícím správním řízení probíhajícím podle zvláštních (tzv. složkových) zákonů. Klíčové je, že půjde o rozhodnutí konečné „ve vztahu ke svému předmětu řízení, současně také jedním z rozhodnutí v řetězu, které je nutné pro realizaci zamýšleného zásahu“ (rozsudek NSS ze dne 1. 8. 2012, čj. 1 As 47/2012-38, věc Děti země - Klub za udržitelnou dopravu, bod 32; v této kauze dospěl NSS k závěru, že řízení o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny musí být chápáno jako řízení navazující na proces EIA ve smyslu § 10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí).
[32] V nynější věci jde o řízení podle § 9 odst. 1 písm. a) atomového zákona, tedy povolení žalovaného k umístění jaderného zařízení. Podle § 13 odst. 4 atomového zákona podmínkou vydání povolení podle § 9 odst. 1 písm. a) je hodnocení vlivu na životní prostředí. Povolení o umístění jaderného zařízení je, slovy rozsudku čj. 1 As 47/2012-38, „konečné ve vztahu ke svému předmětu řízení, současně také jedním z rozhodnutí v řetězu, které je nutné pro realizaci zamýšleného zásahu“.
[33] Rozhodnutí v řízení podle § 9 odst. 1 písm. a) atomového zákona je tedy navazujícím rozhodnutím ve smyslu dikce § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
[34] Stěžovatelé dále tvrdí, že ve smyslu § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí podali ve lhůtách stanovených tímto zákonem písemné vyjádření. Pokud tomu tak skutečně bylo, stěžovatelé splnili i druhou podmínku pro podání žaloby podle § 66 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Tuto skutečnost nicméně městský soud v dalším řízení musí ověřit.
V. Závěr a náklady řízení
[35] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Proto usnesení městského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). Pokud dospěje městský soud k závěru, že stěžovatelé podali žalobu včas a splnili všechny podmínky vyžadované § 66 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (srov. např. bod [34] shora), přezkoumá v souladu s právě citovanými normami rozhodnutí žalovaného.
[36] V novém řízení městský soud současně rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. října 2015
Zdeněk Kühn
předseda senátu