- Úřad práce České republiky – krajská pobočka v Plzni přiznal žalobkyni nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením označený symbolem „TP“ ode dne 1. 1. 2019. Na základě posudku lékaře Okresní správy sociálního zabezpečení Domažlice totiž dospěl k závěru, že žalobkyně je osobou se středně těžkým funkčním postižením pohyblivosti nebo orientace ve smyslu § 34 odst. 2 zákona č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů (dále též „zákon o poskytování dávek“). Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně odvolala, protože měla za to, že její zdravotní stav odpovídá kritériím pro přiznání nejméně průkazu ZTP.
- Žalovaný naříkaným rozhodnutím odvolání žalobkyně zamítl a rozhodnutí úřadu práce potvrdil. Podle posudku jeho posudkové komise je žalobkyně osobou se středně těžkým funkčním postižením pohyblivosti ve smyslu § 34 odst. 2 zákona o poskytování dávek, a není osobou s těžkým či zvlášť těžkým funkčním postižením ve smyslu § 34 odst. 3 a 4 téhož zákona. Zdravotní stav žalobkyně odpovídá bodu 1 písm. c) přílohy 4 k vyhlášce č. 388/2011 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, tedy podstatnému omezení funkce dolní končetiny. U žalobkyně se projevuje jako porucha dynamiky a statiky celé páteře, chůze je s oporou jedné francouzské hole, levá dolní končetina je zkrácená o 2 cm. Jde o omezení funkce jedné dolní končetiny mimo jiné se zachovanou opěrnou funkcí a pohybem proti gravitaci. Nelze jej hodnotit jako těžkou funkční ztrátu dolní končetiny mimo jiné se ztrátou opěrné funkce. V minulosti byl žalobkyni sice uznán vyšší stupeň průkazu, to ale odpovídalo tehdejším jiným posudkovým kritériím.
- Proti rozhodnutí žalovaného žalobkyně brojila žalobou. V ní namítla, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné a nepřesvědčivě odůvodněné. Tyto vady spatřovala v tom, že již dříve jí byl přiznání průkaz ZTP od roku 1986 a průkaz ZTP/P v období let 2013 až 2018. Žalobkyně ve své žádosti nežádala o přiznání průkazu nižší kategorie a její stav se od roku 2012 nijak nezlepšil, je naopak horší. Žadatel vždy žádá o průkaz srovnatelné nebo vyšší kategorie, správní orgány tedy rozhodovaly o jiném předmětu řízení. Správně měly žádost zamítnout a z moci úřední zahájit řízení o změně nároku na průkaz. Lékařský posudek jako podklad pro rozhodnutí je neobjektivní, neúplný a nepřesvědčivý. Zdravotní stav žalobkyně popisuje v rozporu s objektivními nálezy ve zdravotní dokumentaci i nálezy opatřenými žalovaným. Žalovaný nijak nekonkretizoval, jak dospěl k závěru, že posudková komise byla usnášeníschopná a úplná. Chybí i závěr o účasti jednotlivých lékařů a jejich odbornosti. Nepřezkoumatelně neurčité je tvrzení o změně posudkových kritérií. Konkrétně je posudek v rozporu například s lékařskými zprávami z roku 2013 o zkrácení levé dolní končetiny žalobkyně o 4–5 cm. To je podstatný rozdíl oproti závěru o zkrácení pouze o 2 cm, což zpochybňuje úplnost, správnost a přesvědčivost posudku. Z aktuálních lékařských zpráv pak plyne spíše zhoršení zdravotního stavu oproti roku 2013.
- Žalovaný k žalobě uvedl, že vycházel z posudku posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí. Podle jeho obsahu je žalobkyně osobou se středně těžkým funkčním postižením ve smyslu § 34 odst. 2 zákona o poskytování dávek. S námitkami žalobkyně v posudku řádně vypořádala. Komise přitom zasedla v řádném složení, za účasti posudkového lékaře a dalšího lékaře – ortopeda. Žalobkyně proti složení komise ve správním řízení nic nenamítla a informace o složení komise není nezbytnou součástí rozhodnutí. Svůj nárok žalobkyně uplatnila žádostí na tiskopisu, o které úřad práce také rozhodl: žalobkyně měla nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením po dobu platnosti posouzení schopnosti pohyblivosti a orientace. Platnost původního posouzení končila 31. 12. 2018, pro účely řízení o přiznání nového průkazu bylo posouzení vypracováno k 1. 1. 2019. Ve věci pak nejsou dány žádné zásadní rozpory. Podle odborných lékařských zpráv se u žalobkyně v roce 2018 podařilo snížit zkrácení končetiny na 2 cm z předchozích 4,5 cm. Oproti předchozím rozhodnutím také došlo ke změně právní úpravy, protože současné znění § 34 zákona o poskytování dávek se neváže na výsledek zjištění pro účely příspěvku na mobilitu.
Posouzení věci - Žaloba je důvodná. Procesní námitky žalobkyně nebyly důvodné, soud však shledal, že zdravotní stav žalobkyně je doložen s takovými rozpory, že nelze jako úplné a přesvědčivé přijmout posudkové závěry, které se opírají o tyto závěry o zdravotním stavu.
Procesní námitky žalobkyně - Soud nepřisvědčil námitce, že úřad práce rozhodl o jiné žádosti, než kterou žalobkyně podala. Řízení o přiznání průkazu osoby se zdravotním postižením se zahajuje na základě písemné žádosti podané na tiskopisu předepsaném ministerstvem. Řízení o změně nároku na průkaz osoby se zdravotním postižením se zahajuje též z moci úřední (§ 35 odst. 1 zákona o poskytování dávek). Ze správního spisu plyne, že žalobkyně dne 31. 10. 2018 požádala o přiznání průkazu osoby se zdravotním postižením. Podle obsahu žádosti nežádala o konkrétní průkaz, natož že by o něj žádala výlučně. Z právní úpravy řízení o přiznání průkazu osoby se zdravotním postižením pak neplyne, že žadatel vždy žádá o srovnatelný průkaz či průkaz lepší. Naopak je zřejmé, že žadatel žádá o přiznání průkazu nového, pokud žádný nemá, pokud končí platnost výsledku posouzení schopnosti pohyblivosti a orientace, nebo pokud se tato schopnost změnila (§ 35 odst. 1, 5 zákona o poskytování dávek).
- Žalovaný v tomto ohledu správně uvedl, že v případě žalobkyně končila 31. 12. 2018 platnost výsledku posouzení schopnosti pohyblivosti a orientace (podkladem předchozího rozhodnutí byl posudek o zdravotním stavu z 19. 2. 2013 s platností od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2018). Toho dne tedy žalobkyni ze zákona končil nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením a žalobkyně musela pro období od 1. 1. 2019 požádat o průkaz nový. Žalobkyně tedy požádala o průkaz osoby se zdravotním postižením na dobu, na kterou neměla pravomocně přiznaný nárok, a na tuto dobu jí byl průkaz také přiznán, byť s jiným symbolem. Úřad práce tedy rozhodl o žádosti žalobkyně, tj. rozhodl o přiznání průkazu (§ 35 odst. 1 věta první zákona o poskytování dávek), nerozhodoval o změně nároku na průkaz osoby se zdravotním postižením (§ 35 odst. 1 věta druhá zákona o poskytování dávek).
- Nedůvodná je námitka žalobkyně, že napadené rozhodnutí nekonkretizuje postup, jakým žalovaný dospěl k závěru o řádném složení posudkové komise. Ve správním spisu je obsažen protokol o jednání posudkové komise i samotný posudek, z nichž jednoznačně plyne, že posudková komise zasedala za účasti předsedkyně komise – posudkové lékařky, dalšího lékaře – ortopeda a tajemnice komise. To odpovídá § 16 odst. 1 a 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, jak z hlediska složení komise, tak její usnášeníschopnosti. Žalovaný tedy ke svému závěru došel prostou právní kvalifikací skutkového stavu, který jasně plyne ze spisu (žalobkyně ostatně v odvolacím řízení neuplatnila vůči posudku žádné námitky, takže žalovaný neměl důvod své úvahy podrobněji rozvádět).
Změna posudkových kritérií - Podle § 34b odst. 1 a 2 zákona o poskytování dávek se při posuzování schopnosti pohyblivosti a orientace pro účely přiznání průkazu osoby se zdravotním postižením hodnotí (a) zdravotní stav a funkční schopnosti fyzické osoby, (b) zda jde o dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav, (c) zda jde o podstatné omezení schopnosti pohyblivosti nebo orientace a závažnost funkčního postižení. Prováděcí právní předpis stanoví, které zdravotní stavy lze považovat za podstatné omezení schopnosti pohyblivosti a orientace. Tímto právním předpisem je vyhláška č. 388/2011 Sb.
- Z uvedeného pak plyne, že správný je i závěr, že rozdíl v posouzení v letech 2013 a 2018 může být dán nejen jiným zdravotním stavem žalobkyně, ale též změnou posudkových kritérií. V roce 2013 jí byl přiznán průkaz podle právní úpravy, která nárok na něj odvíjela od závěrů pro účely příspěvku na péči či mobilitu. Teprve později zákonem č. 313/2013 Sb. byl do zákona o poskytování dávek vložen nový text § 34 a § 34b odst. 2, který odkazuje na prováděcí předpis k vymezení zdravotních stavů, které lze považovat za podstatné omezení schopnosti pohyblivosti a orientace. Posouzení, které bylo podkladem pro vydání rozhodnutí v nynější věci, se tedy odvíjelo od srovnání s katalogem zdravotních stavů. V minulosti tomu tak nebylo, takže rozdílný výsledek nelze považovat za nijak svévolný (žalobkyně nepředložila bližší argumentaci, proč by výsledek posouzení měl být stejný i když se kritéria změnila).
Zdravotní stav žalobkyně - Ve zbytku žalobkyně brojila proti rozhodnutí žalovaného pro údajné nedostatky v posudku posudkové komise. V tom soud žalobkyni přisvědčil.
- Nárok na průkaz osoby se zdravotním postižením se podle § 34 zákona o poskytování dávek odvíjí od závažnosti funkčního postižení pohyblivosti nebo orientace. Posouzení míry pohyblivosti a orientace je otázkou odbornou, medicínskou. Rozhodnutí soudu tak závisí především na odborném lékařském posouzení, protože soud není o těchto otázkách oprávněn (a schopen) si učinit vlastní odborný úsudek.
- K odborným lékařským otázkám je vypracováván posudek, který soud hodnotí jako každý jiný důkaz v rámci volného hodnocení důkazů [§ 77 odst. 2 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)]. Nejsou-li namítány jiné vady řízení, soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí orgánů sociálního zabezpečení ověřuje pouze to, zda je posudek posudkové komise úplný a přesvědčivý (např. rozsudek NSS č. j. 4 Ads 13/2003-54 ze dne 25. 9. 2003, č. 511/2005 Sb. NSS), případně – namítá-li to žalobkyně – zda byla příslušná posudková komise řádně obsazena (např. rozsudek NSS č. j. 6 Ads 11/2013-20 ze dne 15. 5. 2013). Posudek, který splňuje požadavek úplnosti a přesvědčivosti a který se vypořádává se všemi rozhodujícími skutečnostmi, bývá zpravidla rozhodujícím důkazem pro posouzení správnosti a zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí (např. rozsudek NSS č. j. 4 Ads 61/2010-63 ze dne 11. 11. 2010, č. 2240/2011 Sb. NSS).
- Podstata námitek žalobkyně spočívala v tom, že v roce 2013 byl její zdravotní stav hodnocen jako horší a od té doby se nezlepšil. Toto tvrzení nemá jasnou oporu v objektivizovaných zjištěních o jejím zdravotním stavu. Oporu ovšem nemá ani skutkový závěr žalované, že se stav žalobkyně fakticky zlepšil:
- Z jednotlivých posudků o stavu žalobkyně i lékařských nálezů plyne, že stav žalobkyně do roku 2013 byl hodnocen tak, že zkrat její končetiny odpovídá 4 cm s výrazně sníženou nosností (zpráva ortopeda prof. MUDr. D. z 13. 9. 2010, posudky lékařky OSSZ Klatovy z 19. 2. 2013 a Posudkové komise MPSV z 31. 10. 2013), s výjimkou konstatování v roce 2012, že jde o zkrat do 2 cm (nález praktického lékaře MUDr. S. z 25. 7. 2012) a 3 cm (zpráva prof. MUDr. D. z 3. 9. 2012), ovšem opět s konstatováním, že je třeba minimální zátěž šetření po reoperaci z důvodu selhání endoprotézy. V roce 2016 byl zkrat hodnocen na 4,5 cm (nález praktického lékaře MUDr. S. z 23. 8. 2016). V roce 2018 byl zkrat hodnocen do 2 cm, opět s minimální zátěží k oddálení reimplantace (zpráva prof. MUDr. D. z 5. 11. 2018). V roce 2019 byl zkrat hodnocen jako 2 cm (PK MPSV) a do 5 cm (D. z 26. 6. 2019 č. l. 18).
- V rámci aktuálního posudku, o nějž se napadené rozhodnutí opírá, byl tedy zkrat končetiny žalobkyně hodnocen do 2 cm oproti původním 4,5 cm. Mělo by tomu být údajně proto, že od roku 2013 byla žalobkyně operována a příznivým výsledkem. K tomuto závěru dochází jak posudek posudkové komise při hodnocení lékařských zpráv, výslovně posudek lékaře OSSZ i nález praktického lékaře žalobkyně (srov. nález pro posouzení zdravotního stavu ve věcech sociálního zabezpečení z 21. 11. 2018 v posudkovém spisu Okresní správy sociálního zabezpečení Domažlice). Ortoped pak zkrácení do 2 cm konstatuje bez vysvětlení (srov. zprávu prof. MUDr. D. z 5. 11. 2018 v posudkovém spisu).
- Operace s příznivým výsledkem by mohla odůvodnit změnu hodnocení zdravotního stavu žalobkyně, jak žalovaná uvádí. Provedené takové operace ovšem ze spisu nijak nevyplývá. K tomu přistupuje ta skutečnost, že informace o zkratu končetiny byly alespoň v některých případech mezi jednotlivými lékaři vzájemně přebírány bez jejich kritického hodnocení či ověření (tak např. praktický lékař MUDr. S. v roce 2012 uvádí zkrat 2 cm, v roce 2016 pak 4,5 cm). Z jednotlivých zpráv jako podkladů posudku tak není zřejmé, který lékař tedy žalobkyni skutečně vyšetřil a s jakým výsledkem. Žalobkyně přitom operaci v roce 2013 (a později) při ústním jednání před soudem věrohodně popřela a operace není uvedena v žádném diagnostickém souhrnu jednotlivých posudků. Nelze přehlédnout ani to, že závěr o větším zkratu končetiny se často objevuje tam, kde došlo k vyšetření žalobkyně (např. při jednání posudkové komise 31. 10. 2013), závěr o menším zkratu tam, kde posudková komise pouze přebírala závěry jednotlivých odborných lékařů.
- Ve výsledku to tedy znamená, že zdravotní stav žalobkyně není jednotlivými nálezy jednoznačně objektivizován, protože z jednotlivých pokladů není zřejmé, o jak velký zkrat končetiny ve skutečnosti jde (zda skutečně „do 2 cm“ nebo „do 5 cm“) a na základě čeho dochází v průběhu času k jeho odlišnému hodnocení. Je přitom zřejmé, že žalobkyně se v průběhu života podrobila řadě operací (nejméně v letech 1981, 1986, 1996, 2008, 2009) směřujících k nápravě těžkého postižení chůze již od dětství (srov. zprávu ortopeda z 26. 6. 2019 na č. l. 18 soudního spisu). Pakliže posudek posudkové komise, který byl zásadním pokladem pro vydání napadeného rozhodnutí, tyto rozporu nijak nevysvětlil a neodstranil, nelze na jeho závěry hledět jako na úplně a přesvědčivé.
- Za toho stavu je při nejmenším předčasné hodnocení posudkové komise, že jde pouze o podstatné omezení schopnosti pohyblivosti a orientace na úrovni středně těžkého funkčního postižení pohyblivosti. Tento závěr by posudková komise měla učinit až poté, co jasně zjistí, jaký je skutečný zdravotní stav žalobkyně. K tomu přistupuje i ta skutečnosti, že operativní řešení potíží žalobkyně zjevně neposkytlo jejich trvalé vyřešení. To plyne nejen z vyjádření ortopeda D. z 26. 6. 2019 (vyjadřuje se ke skutkovému stavu – zdravotnímu stavu žalobkyně – v době rozhodnutí, je tudíž podle § 75 odst. 1 s. ř. s. relevantním důkazem o skutkovém stavu; srov. rozsudek NSS č. j. 4 As 141/2013-28 ze dne 27. 11. 2013), ale prakticky z celého popisu opakovaných operativních výkonů v oblasti levé kyčle žalobkyně. Za toho stavu by se žalovaná při hodnocení, zda jde pouze o podstatné omezení funkce dolní končetiny, nebo již o funkční ztrátu dolní končetiny se ztrátou opěrné funkce, měla vypořádat i s tím, že ortoped žalobkyně opakovaně klade důraz na velmi přísný šetřící režim, neboť další reoperace by byla pro žalobkyni „obrovské riziko“. To vše s přihlédnutím k § 34b odst. 3 zákona o poskytování dávek.
- Soud při tomto hodnocení nepominul, že o zdravotním stavu zároveň vypovídá i informace o tom, že žalobkyně s oporou francouzské hole ujde vzdálenost do 300 metrů. Nepominul ani to, že podstata sporu (zatím) spočívá v tom, zda stav žalobkyně hodnotit pouze jako podstatné omezení funkce dolní končetiny, tedy podstatné omezení schopnosti pohyblivosti na úrovni středně těžkého funkčního postižení pohyblivosti [bod 1 písm. c) přílohy 4 vyhlášky. č. 388/2011 Sb.], nebo jako vážnější funkční ztrátu dolní končetiny se ztrátou opěrné funkce, tedy podstatné omezení schopnosti pohyblivosti na úrovni těžkého funkčního postižení pohyblivosti [bod 2 písm. c) přílohy 4 vyhlášky. č. 388/2011 Sb.].
- Již samotný závěr o schopnosti chůze do 300 metrů přitom funkční ztrátě dolní končetiny žalobkyně příliš nesvědčí (k funkcím končetiny srov. rozsudek NSS č. j. 2 Ads 48/2018-37 ze dne 28. 8. 2018). Přesto soud dospěl k závěru, že nejasnost o délce zkratu končetiny žalobkyně, je pochybením při zjišťování skutkového stavu natolik významným, že nelze vyloučit jeho vliv na zákonnost výroku rozhodnutí žalované. Je tomu tak proto, že hodnocení zkratu končetiny jsou diametrálně odlišná, existuje pochybnost o tom, že v roce 2013 proběhla operace, která měl stav žalobkyně zlepšit, a zároveň nebyl nijak zohledněn opakovaný důraz ortopeda MUDr. D. na minimální zátěž opakovaně operované končetiny z důvodu nebezpečí obtížné reoperace. Za toho stavu tedy vyloučit, že stav žalobkyně bude – po řádném objasnění délky zkratu – hodnocen jako funkční ztráta končetiny nebo stav s tím funkčními důsledky srovnatelný podle § 34b odst. 3 zákona o poskytování dávek.
Závěr - Je nepřesvědčivý a předčasný posudkový závěr, že stav žalobkyně lze hodnotit jen jako podstatné omezení funkce dolní končetiny, tedy podstatné omezení schopnosti pohyblivosti a orientace na úrovni středně těžkého funkčního postižení pohyblivosti [bod 1 písm. c) přílohy 4 vyhlášky. č. 388/2011 Sb.]. Právní závěr žalovaného, že žalobkyně má jako osoba se středně těžkým funkčním postižením pohyblivosti nárok na průkaz TP podle § 34 odst. 2 zákona o poskytování dávek, nikoliv průkaz vyšší úrovně, tak dosud nemá oporu ve zjištěném skutkovém stavu.
- Skutkový stav, který žalovaný vzal za základ napadeného rozhodnutí, tak vyžaduje zásadní doplnění v tom, o kolik je tedy skutečně zkrácena dolní končetina žalobkyně a zda její řádně zjištěný zdravotní stav lze hodnotit jako některý ze zdravotních stavů uvedených v bod 2 přílohy 4 vyhlášky. č. 388/2011 Sb. nebo stav jim funkčními důsledky srovnatelný.
- Z toho důvodu soud rozhodnutí zrušil podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Učinil tak přesto, že ve věci proběhlo první ústní jednání, které bylo odročeno právě za účelem doplnění odborných zjištění o zdravotním stavu žalobkyně, o jejichž skutkovém základu právě na jednání vznikla pochybnost. Ve věci totiž není možné zadat doplnění posudku či podání srovnávacího posudku, neboť jej nemůže vyhotovit žádná z posudkových komisí žalovaného. Za toho právního stavu tak soud od původně avizovaného postupu v řízení ustoupil a rozhodl přímo na základě výsledků prvního ústního jednání.
- Procesně úspěšná žalobkyně má právo na náhradu nákladů řízení, jež důvodně vynaložila (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). Žalovaný je proto povinen do jednoho měsíce ode dne právní moci tohoto rozsudku zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení za tři úkony právní služby po 1 000 Kč [§ 9 odst. 2 a § 11 odst. 1 písm. a), d), g) advokátního tarifu]. Na náhradě hotových výdajů náleží žalobkyni 900 Kč za tři režijní paušály a 648 Kč cestovních výdajů (116 km s průměrnou spotřebou nafty 4,4 l/100 km, cenou nafty 31,8 Kč/l, amortizací 4,20 Kč/km, tj. celkovými náklady na 1 km ve výši 5,60 Kč/km). Na náhradě za promeškaný čas jí náleží 400 Kč za čtyři promeškané půlhodiny na cestě z Domažlic do Plzně a zpět [§ 13 odst. 4, 5 a § 14 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu]. To vše zvýšeno o 1 039 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty. Celkem je tedy žalovaný povinen zaplatit žalobkyni 5 987 Kč k rukám advokáta Mgr. Bc. Vladimíra Volného, který žalobkyni ve věci zastupoval.
- Soud nemohl žalobkyni přiznat požadované 3 100 Kč za úkon, neboť ve věcech sociálního zabezpečení je stanovena zvláštní, nižší tarifní hodnota a ve věci nebyly dány žádné mimořádné okolnosti, pro které by byl důvod výslednou sazbu mimosmluvní odměny považovat za protiústavní (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 6 Ads 209/2019-62 ze dne 10. 11. 2020).
|