31 A 39/2010 – 52
Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců JUDr. Ing. Viery Horčicové a JUDr. Jany Jedličkové, v právní věci žalobce Občanského sdružení Vulpes Polar, se sídlem Malá Skála č.p. 382, Malá Skála, proti žalovanému Krajské hygienické stanici Jihomoravského kraje, se sídlem Jeřábkova 4, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20.10.2009, čj. 6598/2009BM/HOK,
takto:
I. Žaloba s e o d m í t á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalobce se žalobou ze dne 20. 5. 2010, doručenou Krajskému soudu v Brně 25. 5. 2010, domáhal přezkumu rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 10. 2009, č.j. 6598/2009/BM/HOK, kterým žalovaný vydal závazné stanovisko, jímž souhlasil s předloženou dokumentací pro územní řízení na akci – Novostavba „Obchodního centra Šlapanice“ na pozemcích parc. č. 2812/20, 2806, 2807, 2808, 2809/1, 2810/1, 2812/168, 2812/165 v k. ú. Šlapanice.
Přípustnost žaloby žalobce dovozoval z judikatury Nejvyššího správního soudu, z usnesení ze dne 21. 10. 2008, č.j. 8 As 47/2005 - 86 – „Závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví.“
Dále poukazuje na další závěr obsažený ve stejném rozhodnutí – „…žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře (nejnověji viz např. též rozsudek ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, www.nssoud.cz).“
Napadené rozhodnutí dle názoru žalobce naplňuje definici správního rozhodnutí z materiálního hlediska tím, že se jedná o úkon správního orgánu, kterým se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti určené osoby.
Klíčovými aspekty pro materiální vymezení správního rozhodnutí je a) definice věci (předmětu řízení), kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné správy, a dále pak v rámci takto vymezeného předmětu; b) vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena (tedy „založena, měněna či rušena“). Dle názoru žalobce jsou tyto aspekty v posuzovaném případě splněny.
Zdejší soud se nejprve zabýval pro danou věc zásadní otázkou, zda-li je závazné stanovisko vydané dle s ust. § 149 a podle části čtvrté zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), na základě ust. § 77 zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“) a ust. § 4 odst. 2 zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) rozhodnutím ve smyslu ust. § 65 zák. č. 140/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s“).
Podle ust. § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
Podle ust. § 68 písm. e) s. ř. s. žaloba je nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno.
Podle ust. § 70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.
Soud poukazuje na skutečnost, že „rozhodnutí“ dle ust. § 65 s. ř. s. je pouze legislativní zkratkou použitelnou pro tento procesní předpis, který označuje druh individuálního správního aktu vydaného orgánem veřejné správy, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Dle teorie správního práva do rozsahu pojmu individuální správní akt patří rozhodnutí dle ust. § 67 a násl. správního řádu, tak i vyjádření, osvědčení a souhlasy vydávané dle části čtvrté správního řádu.
V posuzované věcí není sporné, že napadené „rozhodnutí“ – závazné stanovisko – je dle teorie správního práva tzv. vyjádření, osvědčení a souhlas vydávané dle části čtvrté správního řádu a nejedná se tak o správní rozhodnutí dle ust. § 67 a násl. správního řádu. Charakter správního rozhodnutí, které bude vydáno ve správním řízení, bude mít územní rozhodnutí vydané podle stavebního zákona.
Podle názoru zdejšího soudu napadené „rozhodnutí“ – závazné stanovisko – není přezkoumatelné v režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle ust. § 65 s. ř. s. Správní žalobu podle ust. § 65 s. ř. s. je možné podat proti individuálním aktům správních orgánů. Z převážné části se jedná o správní rozhodnutí (tj. individuální správní akty vydané ve správním řízení) ve smyslu ust. § 67 a násl. správního řádu. Dále sem spadají individuální správní akty, které splňují náležitosti správního rozhodnutí dle teorie správního práva, ale jež nejsou v důsledku zákonné dikce (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. srpna 2009, č.j. 7 As 43/2009 – 52; „…Tato ustanovení je ovšem třeba vykládat obzvláště restriktivně, zejména s ohledem na čl. 36 odst. 2 větu druhou Listiny základních práv a svobod, který zákonodárci zakazuje vyloučit ze soudního přezkumu takové akty, které se týkají základních správ a svobod. Míra ingerence do nich, která již zakazuje vyloučení soudního přezkumu, je velmi malá, neboť vyloučit nelze nejen akty, které „zasahují“ do základních práv a svobod, či akty, které se jich „dotýkají“, nýbrž ani akty, které se jich toliko „týkají“.“) nebo nezákonného postupu správního orgánu za správní rozhodnutí označena (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č.j. 8 As 47/2005-86, bod 31). Třetí typem jsou „rozhodnutí dle ust. § 65 s. ř. s.“ budou naplňovat jiné individuální správní akty, jež jsou vydávány podle části čtvrté správního řádu, na které však nebude navazovat správní rozhodnutí dle ust. § 67 a násl. s. ř. – srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. července 2004, č.j. 5 A 125/2001 – 44; „Jestliže tedy udržovací práce byly podle ustanovení § 57 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), prováděny toliko na základě ohlášení stavebnímu (vodohospodářskému) úřadu, a nebylo tedy vydáváno rozhodnutí o stavebním povolení, nemohla mít napadená rozhodnutí charakter toliko podkladových rozhodnutí, která by byla ze soudního přezkumu vyloučena.“
V posuzovaném případě však napadené rozhodnutí nespadá do kategorie „rozhodnutí“ dle ust. § 65 s. ř. s., jelikož tu bude existovat správní rozhodnutí vydané ve správním řízení, které bude napadnutelné samostatnou správní žalobou dle ust. § 65 s. ř.
Zdejší soud konstatuje, že neodnímá účastníku řízení právo na soudní ochranu a na přístup k soudu (shodně – usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. října 2008, č.j. 8 As 47/2005 – 86) ale bude moci podat účastník žalobu až proti budoucímu správnímu rozhodnutí, jestliže podle jeho názoru jej bude zkracovat na jeho hmotných veřejných subjektivních právech.
Dále je nutné poznamenat podstatné právní odlišnosti mezi případem, který posuzoval Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č.j. 8 As 47/2005 – 86, a nyní posuzovanou věcí, neboť Nejvyšší správní soud se vyjadřoval k závazným stanoviskům vydaným podle zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, když uvedl, že „Poměřováno tímto pohledem není sporu o tom, že zájem na ochraně přírody a krajiny je samostatným, objektivně vymezeným předmětem v rámci územního či následně stavebního řízení povolovacího. Závazná stanoviska podle zákona č. 114/1992 Sb. jsou vydávána na žádost účastníka (typicky stavitele).“ V nyní posuzovaném případě však bylo závazné stanovisko vydáno podle zákona o ochraně veřejného zdraví, kde nelze hovořit o samostatném, objektivně vymezeném předmětu, jak uzavírá Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č.j. 8 As 47/2005 – 86.
Názoru zdejšího soudu ohledně nutnosti posuzování konkrétních okolností případu, možností soudního přezkumu odpovídá i další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu – rozsudek ze dne 28. 7. 2009, č.j. 2 As 34/2009 – 65: „Nejvyšší správní soud připomíná, že rozšířený senát se v tomto usnesení vyjádřil ke konkrétním případům, které se týkaly řízení před správním orgánem probíhajícím podle starého správního řádu (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 104 a ze dne 22. 1. 2009, č. j. 6 As 7/2005 - 117, vše na www.nssoud.cz); při aplikaci judikatury je samozřejmě nutné brát v úvahu také okolnosti jednotlivých případů…“
Zdejší soud je proto toho názoru, že závazné stanovisko hygienické stanice, jakožto stanovisko dotčeného orgánu státní správy ve stavebním řízení – vydané podle zákona o ochraně veřejného zdraví, pokud na něj navazuje správní řízení a vydání správního rozhodnutí – nepředstavuje rozhodnutí dle ust. § 65 s. ř. s. a žaloba žalobce je proto podle ust. § 70 písm. a) s. ř. s. ve spojení s ust. § 68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná a je nutné ji odmítnout podle ust. § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Správní žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle ust. § 65 s. ř. s. tak bude možné podat v dané věci, jak bylůo výše uvedeno, až po vydání správního rozhodnutí (územní rozhodnutí o umístění stavby či stavební povolení) a současně po vyčerpání řádných opravných prostředků.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst. 3 s. ř. s., dle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto usnesení, které nabývá právní moci dnem doručení, lze podat kasační stížnost do dvou týdnů od jeho doručení, a to k Nejvyššímu správnímu soudu v Brně prostřednictvím Krajského soudu v Brně. Podmínkou řízení o kasační stížnosti je povinné zastoupení stěžovatele advokátem, to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 a § 106 odst. 2 a 4 s. ř. s.)
V Brně dne 11. 8. 2010
JUDr. Jaroslava Skoumalová, v. r.
předsedkyně senátu