10 Ca 159/2008-
[OBRÁZEK]
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové a soudců Mgr. Jana Kašpara a JUDr. Pavla Horňáka v právní věci žalobce: S. P. proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, Na Františku 32, Praha 1, v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra průmyslu a obchodu ze dne 30. 4. 2008 čj. 13898/08/01110
t a k t o :
Odůvodnění
Žalobce se podanou žalobou domáhá přezkoumání rozhodnutí ministra průmyslu a obchodu, kterým bylo rozhodnuto o rozkladu žalobce proti rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 27. 3. 2008 čj. 13898/08/01110, kterým byla podle § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, částečně odmítnuta žádost žalobce o informace související s projektem PARK II č. PK2-001-Třeboňské inovační centrum, podaná v lednu 2007, a to v části, v níž se žalobce domáhal poskytnutí: Zápisu o kontrole řešení projektu v roce 2002, MPO 30. 9. 2002; protokolu č. 02/Li o kontrole použití dotace na řešení projektu v roce 2003, MPO 14. 11. 2003; a protokolu č. 358/05/01210 o výsledku kontroly čerpání prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu na dotaci pro projekt „Třeboňské inovační centrum“, MPO 21. 10. 2005. Na základě rozkladu žalobce bylo toto rozhodnutí změněno žalobou napadeným rozhodnutím tak, že
Žalobce v žalobě uvádí, že rozhodnutí ministra změnilo předchozí rozhodnutí ministerstva tak, že část předmětných dokumentů poskytlo a ve zbytku potvrdilo rozhodnutí ministerstva o jejich odmítnutí. Uvedl přitom, že „potvrzení však není explicitně uvedeno ve výrokové části rozhodnutí (ministra), ale je uvedeno v odůvodnění rozhodnutí, zejména pak na str. 4 ve druhém, třetím a čtvrtém odstavci“. Proti tomuto výroku pak směřuje podaná žaloba.
Žalobce uvádí, že v rozhodnutí o rozkladu je odepření informací odůvodněno povinností mlčenlivosti stanovenou v zákoně o státní kontrole. Tuto povinnost pak „blíže upravuje“ ust. § 11 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z něj vyplývá, že zákon rozlišuje mezi informací, kterou povinný subjekt získal od třetí osoby a informací, která vznikla jeho vlastní činností. Pokud povinný subjekt získal informaci od třetí osoby, pak nemá povinnost ji poskytnout. Pokud však informace vznikla jeho vlastní činností, pak je povinen ji poskytnout.
V daném případě vznikly oba požadované dokumenty, které nebyly žalobci poskytnuty, činností ministerstva. Nejedná se tedy o dokumenty, které by vzniky činností třetí osoby, ale jedná se o dokumenty, které vznikly jeho vlastní činností. Na ministerstvo se tedy nevztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost dle zákona o státní kontrole, ale povinnost dokumenty poskytnout dle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě uvedl, že v daném případě se jedná o informace získané v rámci kontroly plnění projektu provedené ministerstvem na základě zákona o státní kontrole. Zákon o státní kontrole zakotvuje povinnost mlčenlivosti kontrolních pracovníků. Podle § 11 odst. 3 zákon a o svobodném přístupu k informacím pak informace, které získal povinný subjekt od třetí osoby při plnění úkolů v rámci kontrolní dozorové, dohledové nebo obdobné činnosti prováděné na základě zvláštního právního předpis, podle kterého se na ně vztahuje povinnost mlčenlivosti anebo jiný postup chránící j před zveřejněním nebo zneužitím, se neposkytují. Povinný subjekt poskytne přitom pouze ty informace, které vznikly jeho činností. Žalobci byly v daném případě poskytnuty pouze závěry z obou provedených kontrol, včetně doprovodných informací k nim, neboť v tomto případě se jednalo o informace vzniklé činností ministerstva jako povinného subjektu, při plnění jeho úkolů v rámci výkonu státní kontrolní činnosti. Zbývající informace obsažené v žalobcem požadovaných dokumentech jsou informace, které ministerstvo získalo při výkonu kontrolní činnosti prováděné podle zákona o státní kontrole od třetích osob. Jde o informace prokazující pouze skutečný stav věci, které nevznikly činností ministerstva jako povinného subjektu.
Žalobce podal k tomuto vyjádření repliku, v níž uvedl, že má důvodné pochybnosti o tvrzení ministerstva spočívajícím v tom, že kromě závěrů kontroly všechny ostatní části protokolů nevznikly činností ministerstva. Takovému tvrzení totiž odporuje ust. § 15 zákona o státní kontrole, z nějž vyplývá, že protokol vyhotovuje kontrolní pracovník ministerstva, a to, že obsah protokolu sepisuje kontrolní pracovník ministerstva, když popisuje, jaké skutečnosti během kontroly zjistil. Není přípustné, aby kontrolovaný subjekt sepsal obsah protokolu a pracovník ministerstva takový obsah převzal a v protokolu použil. K protokolu nejsou přikládány žádné listiny, které by vytvořil kontrolovaný subjekt, a to ani formou příloh. Pokud pracovník ministerstva opírá svá zjištění o určité listiny, tyto listiny nepřipojuje k protokolu, ale pouze je v protokole označí.
Ze zákona o státní kontrole tak podle názoru žalobce vyplývá, že protokol je výsledkem činnosti kontrolního pracovníka. Předmětem žádosti o informace bylo poskytnutí toho, co pracovník ministerstva do protokolu naspal, tj. těch slov a vět, v jejich písemné podobě, které vytvořil a do protokolu napsal pracovník ministerstva. Požadovaná informace tak měla být žalobci poskytnuta.
Městský soud v Praze žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, přezkoumal v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán, a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. O věci přitom rozhodl bez jednání, neboť mu tento postup umožňuje ust. § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Ze správního spisu vyplývají následující skutečnosti:
Žalobce podal prostřednictvím internetového formuláře u žalovaného žádost o informaci, jíž se domáhal toho, aby mu byla poskytnuta
- rozhodnutí o poskytnutí dotace na řešení projektu v roce 2002 ze dne 17. 2. 2002, včetně Podmínek ze dne 25. 6. 2002
- zápis o kontrole řešení projektu v roce 2002
- rozhodnutí o poskytnutí dotace na řešení projektu v roce 2003 ze dne 19. 6. 2003, včetně Podmínek ze dne 11. 6. 2003
- Protokol č. 02/Li o kontrole použití dotace na řešení projektu v roce 2003
- žádost o doplnění zprávy za rok 2003 a celou dobu řešení k 30. 9. 2004
- Protokol č. 358/05/01210 o výsledku kontroly čerpání prostředků poskytnutích ze státního rozpočtu na dotaci pro projekt „Třeboňské inovační centrum“
O žádosti bylo rozhodnuto tak, jak bylo již uvedeno shora, když poskytnutí informací bylo žalobci částečně odepřeno. V odůvodnění rozhodnutí ministerstva je uveden odkaz na § 12 odst. 2 písm. f) zákona o státní kontrole upravující povinnost mlčenlivosti při státní kontrole a na ust. § 11 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí rozklad. Uvedl v něm, že zákon ukládá povinnost mlčenlivosti zaměstnancům povinného subjektu jako fyzickým osobám, nikoli povinnému subjektu jako úřadu. K tomu odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2002 čj. 33 Ca 100-103/2001. Dále pak poukázal na ust. § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož umožnění přístupu k informacím nebo poskytnutí informací za podmínek a způsobem stanoveným tímto zákonem není porušením povinnosti zachovávat mlčenlivost uložené zvláštními zákony.
Pokud jde o odkaz na ust. § 11 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, argumentuje žalobce obdobně jako v žalobě tím, že v daném případě se jedná o dokumenty, které vznikly činností ministerstva.
O rozkladu rozhodl ministr průmyslu a obchodu žalobou napadeným rozhodnutím tak, jak již bylo uvedeno shora. Rozklad shledal částečně důvodným, a proto byla žalobci poskytnuta další část dokumentů, jejichž poskytnutí žádal. Ve vztahu k dokumentům, které žalobci nebyly poskytnuty ani na základě rozhodnutí o rozkladu, pak uvedl, že s poukazem na ust. § 12 odst. 2 zákona o státní kontrole nelze poskytnout protokoly o kontrole jako celek. Ministr však zároveň vzal v úvahu, že je třeba respektovat cíle zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. zveřejněním informací o hospodaření s veřejným prostředky umožnit veřejnosti provádět kontrolu povinných subjektů, a proto rozhodl, aby byly poskytnuty závěry provedených kontrol, protože ty vznikly činností kontrolního orgánu a lze je tedy podle § 11 odst. 3 poslední věta zákona o svobodném přístup k informacím poskytnout. Dále jsou v rozhodnutí o rozkladu doslova uvedeny závěry z předmětných protokolů a doprovodné informace k těmto protokolům.
Městský soud v Praze věc posoudil takto:
Soud shledal, že výrok žalobou napadeného rozhodnutí je nesrozumitelný a rozhodnutí samo v důsledku toho nepřezkoumatelné.
Podle § 90 odst. 1 správního řádu jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné,
a) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví,
b) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán; proti novému rozhodnutí lze podat odvolání, anebo
c) napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle § 36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.
Podle § 90 odst. 5 neshledá-li odvolací správní orgán důvod pro postup podle odstavců 1 až 4, odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí. Jestliže odvolací správní orgán změní nebo zruší napadené rozhodnutí jen zčásti, ve zbytku je potvrdí.
Z citovaných ustanovení jednoznačně vyplývá, že změní-li odvolací správní orgán část napadaného rozhodnutí prvostupňového správního orgánu podle § 90 odst. 1 písm. c), musí zároveň postupovat podle věty druhé § 90 odst. 5 a ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdit. Způsob rozhodnutí, kdy odvolací správní orgán část prvostupňového rozhodnutí změní a o zbývající části napadeného rozhodnutí nijak nerozhodne, správní řád nepřipouští. Právě tímto způsobem však žalovaný v daném případě postupoval.
V důsledku toho je žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, protože z něj není zřejmé, jak rozhodl odvolací správní orgán o té části prvostupňového správního rozhodnutí, kterou nezměnil. Na tom nic nemůže změnit ani to, že v daném případě lze z odůvodnění rozhodnutí implicitně dovodit, že ministr se s rozhodnutím ministerstva v té části, kterou nemění, ztotožňuje. Závaznou částí rozhodnutí je totiž pouze jeho výrok a nikoli odůvodnění, způsob rozhodnutí o podaném odvolání (rozkladu) tedy musí být bez dalšího zřejmý již z výroku rozhodnutí a nelze jej dovozovat z odůvodnění rozhodnutí.
K této vadě tak musel soud přihlédnout z úřední povinnosti, bez ohledu na to, že žalobce nic takového v žalobě nenamítal, neboť nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí je pojmově spjata se soudním přezkumem takového rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 6. 2004, sp. zn. 5 A 157/2002 publ. pod č. 359/2004 Sb. NSS).
S ohledem na to, že soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí jako nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, nemohl se meritorně zabývat vznesenými žalobními námitkami, neboť přezkoumat lze z povahy věci toliko rozhodnutí srozumitelné (přezkoumatelné).
Vzhledem ke shora uvedenému soud žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Právním názorem, který soud vyslovil v tomto rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).
Žalobce měl se svojí žalobou úspěch a náleží mu proto náhrada důvodně vynaložených a prokázaných nákladů řízení podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Tyto náklady spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši 2.000,- Kč. Jiné náklady nejsou ze soudního spisu zřejmé a žalobce je ani nepožadoval.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost za podmínek uvedených v ustanovení § 102 a násl. s.ř.s., a to ve lhůtě dvou týdnů po doručení tohoto rozsudku. Kasační stížnost se podává u Městského soudu v Praze, rozhodovat o ní přísluší Nejvyššímu správnímu soudu.
Stěžovatel musí být zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 s.ř.s.).
V Praze dne 1. září 2010
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu