31A 33/2011 – 148
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců JUDr. Jany Jedličkové a JUDr. Radimy Gregorové, Ph.D., v právní věci žalobce Občané za ochranu kvality bydlení v Brně – Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, se sídlem Brno – Kníničky, U Luhu 23, zast. Mgr. Martinem Šípem, advokátem se sídlem Převrátilská 330, Tábor, proti žalovanému Nejvyššímu státnímu zastupitelství, se sídlem Jezuitská 4, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20.4.2009, č.j. 1 SIN 1/2009,
t a k t o :
I. Žaloba s e z a m í t á .
II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.
O d ů v o d n ě n í :
Žalobou včas podanou u Krajského soudu v Brně se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Nejvyšší státní zástupkyně ze dne 20.4.2009, č.j. 1 SIN 1/2009 a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
V žalobě uvedl, že podal žádost o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1996 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen zákon o svobodném přístupu k informacím), kdy žádal o zaslání kopie úplného spisu Městského státního zastupitelství v Brně sp.zn. 2 ZN 12/2009, včetně strany se soupisem obsahu spisu a kopií všech vyjádření státního zástupce a podkladů předaných Policií ČR, kopii veškeré korespondence v dané věci se všemi subjekty za období od 3.12.2008, dále kopii dokumentu dokládající informaci publikovanou na internetovém portálu justice. Jeho žádost byla vyřízena odložením věci sdělením ze dne 9.3.2009 s tím, že pouze v posledním bodě žádosti poskytl povinný subjekt v kopii § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím § 178 odst. 1 správního řádu. Proti tomuto postupu podal žalobce stížnost, o níž rozhodla Nejvyšší státní zástupkyně napadeným rozhodnutím. Podle přesvědčení žalobce byl postup žalovaného nesprávný, neboť ve svém důsledku bylo porušeno jeho právo na svobodný přístup k informacím. Dále žalobce argumentoval tím, že povinným subjektem bylo Nejvyšší státní zastupitelství a rozhodování o žádosti o poskytnutí informací spadá do funkční příslušnosti Nejvyšší státní zástupkyně nikoli jejího náměstka. Ústředním orgánem je pak Ministerstvo spravedlnosti, které mělo o stížnosti rozhodnout. Žalobce také nesouhlasí s obsahem sdělení, pokud mu byla informace odepřena s tím, že se nejedná o spis Nejvyššího státního zastupitelství.
Žalovaný ve svém vyjádření navrhl zamítnutí žaloby. Ve svém vyjádření žalovaný shrnul skutkový stav a podrobně se zabýval žalobními námitkami, když zejména uvedl, že pokud spočívala žádost o informace v poskytnutí kopie spisu Městského státního zastupitelství v Brně, nevztahovala se působnosti žalovaného. Toto bylo žalobci při vyřízení žádosti o informaci uvedeno. Ani případné zrušení rozhodnutí žalovaného by k poskytnutí zmíněné informace vést nemohlo, neboť žalovaný není ve vztahu k této informaci povinnou osobou.
O žalobě rozhodl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 21.4.2010, č.j. 31Ca 103/2009-82, kterým žalobou napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Tento rozsudek nabyl právní moci 4.5.2010. Pravomocný rozsudek napadl kasační stížností žalovaný. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26.4.2011, č.j. 8 As 51/2010-125, byl napadený rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21.4.2010, č.j. 31Ca 103/2009-82, zrušen a věc vrácena zdejšímu soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud se neztotožnil se závěry zdejšího soudu ohledně procesních vad žalovaného v předcházejícím řízení a dovodil, že přestože právní předpisy nedávají jednoznačnou odpověď, tedy orgán je funkčně příslušný k rozhodnutí, pokud je povinným subjektem Nejvyšší státní zastupitelství, je zapotřebí vycházet z § 20 odst. 5 zákona o informacích, podle kterého nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. Proto také nejvyšší státní zástupce v organizačním řádu ze dne 25.6.2007 stanovil, že rozhodnutí ve věcech podání informace podepisuje v prvním stupni náměstek nejvyššího státního zástupce pro legislativu a mezinárodní pomoc a nejvyšší státní zástupce rozhoduje o opravném prostředku proti rozhodnutí Nejvyššího státního zastupitelství jako povinného subjektu ve věcech podání informace podle zákona o informacích. V podrobnostech soud odkazuje účastníky na odůvodnění tohoto rozsudku, který jim byl doručen, a kteří jsou s jeho obsahem seznámeni. Tento rozsudek nabyl právní moci 12.5.2011. V dalším řízení byl zdejší soud zavázán vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Z podání žalovaného ze dne 28.6.2011 pak vyplynulo, že o žádosti žalobce o poskytnutí kopie spisu Městského státního zastupitelství v Brně sp.zn. 2 ZN 12/2009, tedy o žádosti o poskytnutí stejných písemností, jichž se týkala i žádost žalobce v této věci, bylo rozhodnuto již v roce 2009 příslušným Městským státním zastupitelstvím v Brně, jemuž v této věci příslušelo postavení povinného subjektu podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zákonná úprava vztahů uvnitř soustavy státního zastupitelství neumožňuje žalovanému uvedená rozhodnutí nižšího státního zastupitelství měnit nebo rušit nebo rozhodovat znovu v téže věci.
Poté Krajský soud v Brně na základě včas podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2, věta první, s.ř.s.), jakož i řízení předcházející jeho vydání a dospěl k závěru, že žaloba je z části důvodná. O žalobě soud rozhodl, aniž nařizoval jednání, za podmínek vyplývajících z ustanovení § 51 odst. 1 s.ř.s., poté, kdy účastníci řízení s tímto postupem vyslovili souhlas.
Žalobou je napadeno rozhodnutí Nejvyšší státní zástupkyně ze dne 20. 4. 2009, č.j. 1 SIN 1/2009, kterým byl potvrzen postup povinného orgánu při vyřizování žádosti žalobce dopisem ze dne 9.3.2009, podepsaným náměstkem Nejvyšší státní zástupkyně, a to s odkazem na ustanovení § 16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím.
Při přezkoumání věci s ohledem na žalobní námitku ohledně funkční příslušnosti k vyřízení žádosti žalobce o poskytnutí informací soud vycházel ze zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, který v ustanovení § 1 odst. 1 vymezuje předmět činnosti státního zastupitelství, které tvoří soustavu úřadů státu, určených k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených do působnosti státního zastupitelství. Hlavní činností státního zastupitelství je tedy zastupování veřejné žaloby jako ochrana veřejného zájmu ve věcech svěřených zákonem do působnosti státního zastupitelství.
Státní zastupitelství je orgánem moci výkonné, který podléhá vnitřnímu organizačnímu členění zajištujícímu jeho funkčnost, včetně vymezení nadřízenosti a podřízenosti, přičemž subordinační vztahy týkající se vedoucích státních zástupců upravuje ustanovení § 11a odst. 1, 2 zákona o státním zastupitelství, podle něhož v rozsahu stanoveném zákonem je nejvyšší státní zástupce nadřízen vrchním státním zástupcům, vrchní státní zástupce je nadřízen krajským státním zástupcům v obvodu vrchního státního zastupitelství a krajský státní zástupce je nadřízen okresním státním zástupcům v obvodu krajského státního zastupitelství.
Ustanovení § 12c zákona o státním zastupitelství definuje pojem dohled, kterým se rozumí výkon oprávnění stanovených tímto zákonem k zajištění řídících a kontrolních vztahů mezi různými stupni státních zastupitelství a uvnitř jednotlivých státních zastupitelství při výkonu působnosti státního zastupitelství. Zákon o státním zastupitelství definuje pojem dohled vymezením jeho účelu, kterým je zajištění řídících a kontrolních vztahů mezi různými stupni státního zastupitelství a také mezi vedoucím státním zástupcem a státními zástupci příslušného státního zastupitelství. Dohled je prováděn pouze uvnitř soustavy státního zastupitelství (§ 12c - § 12f zákona o státním zastupitelství).
Podle § 12g zákona o státním zastupitelství si státní zastupitelství vzájemně poskytují informace, které potřebují k plnění svých úkolů. Pro tyto účely se informací rozumí údaje o postupu státního zastupitelství při výkonu jeho působnosti v určité věci a údaje, které v této souvislosti státní zastupitelství zjistilo. S právem vyžadovat informace přitom není spojeno právo jakkoliv zasahovat do postupu ve věci, v níž se informace vyžadují, nejde-li současně o výkon dohledu.
Ustanovení § 12g tohoto zákona opravňuje Nejvyšší státní zastupitelství při výkonu jeho působnosti vyžádat od kteréhokoli státního zastupitelství zvláštní zprávu o postupu státních zástupců při výkonu působnosti státního zastupitelství anebo uložit tomuto státnímu zastupitelství, aby tak postupovalo ve vztahu k nejblíže nižším státním zastupitelstvím ve svém obvodu.
Podle § 12h odst. 1 tohoto zákona Nejvyšší státní zastupitelství při zajišťování výkonu oprávnění a povinností nejvyššího státního zástupce může kdykoli provádět potřebná zjištění u kteréhokoli nižšího státního zastupitelství, které je povinno mu na jeho žádost poskytnout požadovanou součinnost. Přitom může zejména požadovat předložení spisů vedených u nižších státních zastupitelství, nahlížet do nich, pořizovat z nich opisy a výpisy a vyžadovat informace a nezbytná vysvětlení. Jde-li o jiné než vrchní státní zastupitelství, není Nejvyšší státní zastupitelství oprávněno zasahovat do způsobu vyřizování věci, která nebyla pravomocně skončena.
Působnost ministerstva spravedlnosti i správu státního zastupitelství upravuje čtvrtá část zákona o státním zastupitelství, která je systematicky oddělena od vztahů uvnitř soustavy státního zastupitelství. Podle § 13b zákona o státním zastupitelství je ústředním orgánem správy státního zastupitelství ministerstvo.
Při přezkoumání věci soud vyšel z toho, že poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, je v případě, že je žádost adresována povinnému subjektu státnímu zastupitelství, výkonem státní správy, podle zvláštního právního předpisu, jímž se rozumí zákon o svobodném přístupu k informacím.
Základní právní otázkou pro posouzení důvodnosti žalobních námitek bylo určení funkční příslušnosti rozhodujícího orgánu a následně odvolacího orgánu při vyřizování stížnosti žalobce vůči neposkytnutí požadované informace, neboť v dané věci je podstatné, zda tímto orgánem měla být Nejvyšší státní zástupkyně (její náměstek) a jako odvolací orgán ministerstvo spravedlnosti, kterému ostatně byla stížnost adresována, jemu byla určena, k němu byla podána a žalobce se dožadoval rozhodnutí o stížnosti u tohoto ústředního orgánu, byť prostřednictvím Nejvyššího státního zastupitelství. Na tuto otázku bylo v plném rozsahu zodpovězeno ve shora citovaném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, přičemž právními závěry v něm uvedenými je soud v tomto řízení vázán. Správnost procesního postupu žalovaného v této věci Nejvyšší správní soud citovaným rozsudek stvrdil.
Ze znění zákona o svobodném přístupu k informacím lze seznat dvě základní možnosti chování povinného subjektu při odmítnutí poskytnutí informací. Jednak se jedná o situace, kdy je povinný subjekt informace povinen odmítnout poskytnout (např. § 9 zákona), a jednak situace, kdy zákon povinnému subjektu poskytuje možnost odmítnout poskytnutí informace (např. § 11 odst. 1 zákona). Citované ustanovení zákona nezakládá žalovanému povinnost, ale pouze možnost na základě tohoto ustanovení poskytnutí informace odepřít. Oproti případům, kdy je dána povinnost požadovanou informaci odepřít, a kdy je tedy na místě zkoumat pouze naplnění podmínek příslušného ustanovení zákona (např. případy kdy se jedná o obchodní tajemství nebo též informace o probíhajícím trestním řízení či jiné důvody), musí povinný subjekt v případech fakultativního odepření zdůvodnit, proč takový postup zvolil a musí tak učinit také s ohledem na čl. 4 odst. 4 a čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, protože právě ona stanoví meze uvážení povinného subjektu při aplikaci předmětného ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím.
Dle čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Dle čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Výklad ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, jakožto omezení práva na přístup k informacím, nemůže odporovat čl. 4 odst. 4 a čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, neboť omezení práva na přístup k informacím není vymezeno toliko citovaným ustanovením zákona o svobodném přístupu k informacím, ale taktéž uvedenými ustanoveními Listiny základních práv a svobod. Uvedená ustanovení Listiny z pozice předpisu vyšší právní síly stanoví kategoricky požadavek na takový výklad a aplikace zákonných ustanovení omezujících právo na přístup k informacím, který co nejvíce šetří jeho smyslu a podstaty a respektuje Listinnou připuštěné důvody pro omezení práva na přístup k informacím. Listinou připuštěné důvody pro omezení práva na přístup k informacím jsou jen opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnost (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 44/2008-116 – www.nssoud.cz).
Postup povinného orgánu, potažmo žalovaného při posuzování zákonnosti prvostupňového rozhodnutí se tak nutně musí rozpadat do dvou částí. Na prvním místě je třeba zhodnotit naplnění formálních znaků ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím a na druhém místě, nedílně však v jediném rozhodnutí, je třeba zkoumat naplnění věcných podmínek omezení práva na informace tak, jak jsou dány ústavním pořádkem České republiky.
Námitka věcné nepříslušnosti, kterou žalobce uvedl v žalobě, není proto s ohledem na právní závěr Nejvyššího správního soudu důvodná.
Dále soud vyšel z toho, že žalobce adresoval svou žádost o poskytnutí informací Nejvyššímu státnímu zastupitelství, byť požadoval informace, jimiž disponovalo Městské státní zastupitelství v Brně. Povinným subjektem ve smyslu ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím mělo být Městské státní zastupitelství v Brně, kterému žalobce svou žádost rovněž adresoval, jak vyplývá z pravomocně skončené věci vedené u zdejšího soudu pod sp.zn. 31Ca 136/2009 ve věci téhož žalobce proti rozhodnutí Krajského státního zastupitelství v Brně ve skutkově i právně totožné věci, kdy žalobce obsahově totožnou žádost o poskytnutí informací adresoval současně Městskému státnímu zastupitelství v Brně a v této věci žalovanému Nejvyššímu státnímu zastupitelství, přičemž v obou případech požadoval informace ze spisu Městského státního zastupitelství v Brně sp.zn. 2 ZN 12/2009, včetně soupisu obsahu spisu, kopii všech vyjádření státního zástupce a podkladů předaných policii České republiky, kopii veškeré korespondence v dané věci se všemi subjekty, včetně Nejvyššího státního zastupitelství za období od 3.12.2008. Žádost žalobce povinný subjekt odmítl, o odvolání žalobce rozhodl nadřízený státní zástupce a o žalobě proti jeho rozhodnutí pak rozhodl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 5.5.2010, č.j. 31Ca 136/2009-34, který nabyl právní moci 14.5.2010.
V nyní přezkoumávané věci nemá soud žádného důvodu odchýlit se od právních závěrů vyslovených v citovaném pravomocném rozsudku ve věci vedené pod sp.zn. 31Ca 136/2009, kdy dovodil, že prvostupňový orgán, tak žalovaný orgán v rozhodnutí srozumitelně a vyčerpávajícím způsobem uvádí důvody vedoucí k neposkytnutí informace, z odůvodnění je zřetelná překážka vyplývající z ustanovení § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím, odůvodněna tím, že požadované informace se vztahují výlučně k vnitřním pokynům povinného subjektu, navíc se jednalo o vnitřní pokyny související s vedeným trestním řízením. Podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, je povinný subjekt oprávněn poskytnutí informace omezit, pokud se má informace vztahovat výlučně k vnitřním pokynům nebo personálním předpisům povinného subjektu. Podle § 11 odst. 3 citovaného zákona informace, které získal povinný subjekt od třetí osoby při plnění úkolů v rámci kontrolní, dozorové, dohledové nebo obdobné činnosti prováděné na základě zvláštního právního předpisu, podle kterého se na ně vztahuje povinnost mlčenlivosti a nebo jiný postup chránící je před zveřejněním nebo zneužitím, se neposkytují. Povinný subjekt poskytne pouze ty informace, které při plnění těchto úkolů vznikly jeho činností. Ustanovení § 11 odst. 4 tohoto zákona výslovně zapovídá poskytovat informace, pokud takové informace mají souvislost s probíhajícím trestním řízením (§ 11 odst. 4 písm. a) citovaného zákona). Výslovně pak zakotvuje ustanovení § 11 odst. 6 citovaného zákona poskytování informací o činnosti orgánů činných trestních řízení, včetně informací ze spisu. A to i spisů, v nichž nebylo zahájeno trestní řízení, dokumentů, materiálů a zpráv o postupu při prověřování oznámení, které vznikly činností těchto orgánů při ochraně bezpečnosti osob, majetku a veřejného pořádku, předcházení trestné činnosti a při plnění úkolů podle trestního řádu, pokud by se tím ohrozila práva třetích osob anebo schopnost orgánů činných v trestním řízení předcházet trestné činnosti, vyhledávat nebo odhalovat trestnou činnost nebo stíhat trestné činy nebo zajišťovat bezpečnost České republiky. Na všechny tyto skutečnosti odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí odkazuje a se závěrem, že povinný subjekt Městské státní zastupitelství nepochybil, pokud žádost o poskytnutí informací rozhodnutím odmítl, se soud plně ztotožňuje. Pod výluku uvedenou v ustanovení § 11 omezující práva na informace lze v přezkoumávané věci vztáhnout i informace vzniklé i mimo oblast trestního řízení, které však v určitém časovém okamžiku s probíhajícím trestním řízením souvisejí a mají k němu vztah (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.9.2009, č.j. 6 As 18/2009-63, ev. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.4.2008, č.j. 4 As 20/2007-64 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci 5 As 28/2007 - vše dostupné na www.nssoud.cz).
Žalobce nebyl v řízení nikterak zkrácen na svých právech, jak v žalobě tvrdí, o jeho žádosti bylo zákonem předepsaným postupem rozhodnuto a nebyly-li poskytnuty informace s odkazem na výluku uvedenou v ustanovení § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím omezující práva na poskytování informací, pak žalobce nemohl důvodně očekávat, že mu budou povinným subjektem odepřené informace poskytnuty prostřednictvím obsahově totožné žádosti adresované žalovanému Nejvyššímu státnímu zastupitelství.
Nutno zdůraznit, že soud ve svém dříve vydaném rozhodnutí v přezkoumávané věci přisvědčil žalobci pouze potud, pokud šlo o tvrzený vadný procesní postup žalovaného při vyřizování žádosti o poskytnutí informace, což Nejvyšší správní soud svým právním názorem překlenul a procesní postup žalovaného potvrdil jako souladný se zákonem. V této situaci a s ohledem na shora uvedené závěry nemohl soud jinak, než žalobu shledat jako nedůvodnou a proto ji v souladu s ustanovením § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl.
Výrok o nákladech řízení má oporu v ust. § 60 odst. 1 s.ř.s. větě první, podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Podle § 110 odst. 2 s.ř.s. v tomto rozhodnutí je krajský soud povinen rozhodnout rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti. Vzhledem k tomu, že žalobce neměl z procesního hlediska ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení, přičemž úspěšnému žalovanému žádné náklady v tomto řízení nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí, které nabývá právní moci dnem doručení, je přípustná kasační stížnost za podmínek § 102 a násl. s.ř.s., kterou lze podat do dvou týdnů po jeho doručení k Nejvyššímu správnímu soudu v Brně prostřednictvím Krajského soudu v Brně, a to ve dvou vyhotoveních. Podmínkou řízení o kasační stížnosti je povinné zastoupení stěžovatele advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání (§ 105 odst. 2 a § 106 odst. 2 a 4 s.ř.s.). Podle § 104 odst. 3, písm. a) s.ř.s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
V Brně dne 21. 9. 2011
Za správnost vyhotovení: JUDr. Jaroslava Skoumalová, v. r. Kristýna Pejčochová předsedkyně senátu