30A 10/2011-52
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Kuchynky a soudců Mgr. Miroslavy Kašpírkové a Mgr. Jaroslava Škopka v právní věci žalobkyně: B.K., proti žalovanému: Městský úřad Klatovy, se sídlem náměstí Míru 62, 339 01 Klatovy, v řízení o žalobě ze dne 9.2.2011 téhož dne osobně doručené Krajskému soudu v Plzni, na ochranu proti nečinnosti správního orgánu,
t a k t o:
O d ů v o d n ě n í
Žalobou osobně doručenou soudu dne 9.2.2011 se žalobkyně domáhala ochrany proti nečinnosti správního orgánu - Městského úřadu Klatovy (dále též jen „žalovaný“ nebo „stavební úřad“ nebo „prvoinstanční správní orgán“).
Správní řízení bylo upraveno zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „správní řád“).
Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „soudní řád správní“ nebo „s.ř.s.“).
Žalobou byla napadána nečinnost žalovaného ve věci řízení o dodatečném povolení stavby terénní úpravy spočívající v rozdělení stávající vodní plochy Švihov na pozemcích parc. č. 714/5 a 714/6 v k. ú. Švihov u Klatov vedeného Městským úřadem Klatovy, odborem výstavby a územního plánování, pod č.j. OVUP/9692/09/Ma. Řízení o dodatečné povolení stavby bylo zahájeno dne 9.12.2009 a do dne podání žaloby (tj. do 9.2.2011) nebylo ve věci rozhodnuto. Žalobkyně podrobně konstatovala dosavadní průběh řízení a namítala, že žalovaný působí v řízení zbytečné průtahy, jimiž neúměrně prodlužuje dobu právní nejistoty žalobkyně. Obě žádosti žalobkyně o opatření proti nečinnosti byly neúspěšné. Průtahy v řízení zůstává nevyřešena otázka, zda projednávaná stavba změnila vodní poměry a odtokové poměry v území, zda návozem nové zeminy na vytvoření hráze a zhutněním břehů došlo k takovému zatížení terénu, aby se snížila nasákavost půdy v okolí retenční nádrže, zda nižší prostupnost svrchních terénních vrstev snížila přirozené odtokové cesty svrchní vrstvy spodní vody z retenční nádrže, čímž se spolu se zmenšením jejího objemu snížila její retenční kapacita a v důsledku toho stoupla přirozená hladina svrchní vrstvy spodních vod, která nyní vystupuje až k suterénním částem rodinného domu žalobkyně a může mít negativní vliv na jeho základy a následně na stavební konstrukce. Žalobkyni (= sousedce stavebníka) tak může vzniknout škoda značného rozsahu, pokud by v důsledku nečinnosti správních orgánů vyšlo teprve s velkým odstupem času najevo, že projednávaná stavba má na majetek žalobkyně skutečně takový vliv, avšak v té době by již nebylo možné učinit žádná vhodná opatření k odvrácení hrozící škody.
Stran podstaty žaloby se podává, že rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 12.12.2008 ve věci sp.zn. 57Ca 128/2006 bylo zrušeno rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 14.8.2006 č.j. RR/2488/06, a to ve výroku VI. a VIII., kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28.4.2006 č.j. výst./3333/05-Bo a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Uvedeným rozhodnutím Městského úřadu Klatovy byla povolena stavba – terénní úpravy spočívající v oddělení stávající vodní plochy od rybníka na specifikovaných pozemcích v katastrálním území Švihov.
Krajský úřad Plzeňského kraje (dále též jen „krajský úřad“) následně rozhodnutím ze dne 4.3.2009 č.j. RR/1003/09 zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 28.4.2006 č.j. výst./3333/05-Bo. Stavební úřad rozhodnutím ze dne 15.9.2009 č.j. OVÚP/6990/09 řízení ve věci zastavil, aby následně zahájil řízení o odstranění stavby.
Ze správního spisu se k věci podávají následující skutečnosti.
Dne 9.12.2009 bylo do podatelny žalovaného doručeno podání M.K. ze dne 1.12.2009 o dodatečné povolení stavby, tedy terénních úprav spočívajících v oddělení stávající vodní plochy od rybníka na specifikovaných pozemcích v katastrálním území Švihov.
Dne 28.12.2009 obdržel krajský úřad žádost žalobkyně o opatření proti nečinnosti prvoinstančního správního orgánu. Krajský úřad rozhodnutím ze dne 21.1.2010 č.j. RR/19/10 rozhodl, že této žádosti se nevyhovuje, protože prvoinstanční správní orgán není ve věci nečinný.
Stavební úřad vydal dne 7.1.2010 pod č.j. OVÚP/216/10/Ma usnesení, kterým přerušil řízení o dodatečné povolení stavby (do 30.4.2010) s tím, že žádost neposkytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované terénní úpravy. Výzvou ze dne 7.1.2010 č.j. OVÚP/213/10/Ma pak vyzval M.K. k doplnění žádosti, a to v termínu do 30.4.2010.
Dne 20.1.2010 bylo do podatelny prvoinstančního správního orgánu doručeno podání žalobkyně ze dne 19.1.2010 – žádost o informace – v níž žalobkyně žádala o informaci o tom, k doplnění které z předepsaných obecných náležitostí podle § 37 odst. 2 a § 45 odst. 1 správního řádu bylo řízení přerušeno, a na základě jakých skutečností byla stanovena přiměřenost lhůty do 30.4.2010.
Prvoinstanční správní orgán přípisem ze dne 28.1.2010 č.j. OVÚP/632/10/Ma sdělil žalobkyni, že žádost musí obsahovat i odpovídající přílohy, které však nebyly předloženy. Proto si stavební úřad učinil úsudek o podané žádosti a stanovil přiměřený termín k jejímu doplnění.
Žalobkyně znovu žádala o poskytnutí informace podáním ze dne 10.2.2010, v němž se domáhala informace o tom, které přílohy nebyly k žádosti o dodatečné povolení přiloženy. Přípisem ze dne 1.3.2010 č.j. OVÚP/1196/10/Ma jí bylo sděleno, že odpovídajícími přílohami jsou hlavně dokumentace záměru a stanoviska dotčených orgánů.
Usnesením ze dne 23.4.2010 č.j. OVÚP/2944/10 stavební úřad prodloužil (na žádost) lhůtu k doplnění žádosti o dodatečné povolení stavby do 30.5.2010.
Dne 2.6.2010 vydal stavební úřad pod č.j. OVÚP/4023/10/Ma usnesení, kterým oznámil zahájení řízení a nařídil ve věci stavby ústní jednání spojené s ohledáním na místě na 1. července 2010.
Výzvou a usnesením ze dne 3.8.2010 č.j. OVÚP/5584/10/Ma stavební úřad vyzval stavebníka k doplnění žádosti, a to do 30.9.2010, a řízení ve věci dodatečného povolení stavby přerušil.
Usnesením o ustanovení znalce ze dne 1.10.2010 č.j. OVÚP/7055/10/Ma prvoinstanční správní orgán ustanovil znalce v oboru vodního hospodářství, odvětví čistota vod, specializace ochrana před povodněmi. Stavební úřad v odůvodnění usnesení konstatoval, že nemá potřebné odborné znalosti týkající se posouzení retenční schopnosti chování hladiny spodní vody provedením terénní úpravy a tím i ohrožení nosných konstrukcí stávajících rodinných domů v území. Termín k předložení znaleckého posudku byl stanoven do 31.12.2010.
Krajský úřad usnesením ze dne 13.10.2010 č.j. RR/3683/10 konstatoval, že stavební úřad nebyl v dané věci nečinný a nedopustil se nedůvodných průtahů v řízení. Lhůta pro vydání rozhodnutí byla prodloužena do 31.1.2011. Stejné pak krajský úřad uvedl v usnesení ze dne 2.2.2011 č.j. RR/860/11 a prodloužil lhůtu pro vydání rozhodnutí do 30.6.2011.
Usnesením ze dne 3.2.2011 č.j. OVÚP/1311/11/Ma žalovaný prodloužil lhůtu pro zpracování posudku do 31.5.2011 s tím, že během šetření znalec oznámil správnímu orgánu mj. to, že pro zjištění skutečných odtokových poměrů v území je třeba vyčkat nejméně jednoho povodňového jevu. Při jednání soudu uskutečněném dne 20.3.2012 žalovaný předložil soudu usnesení krajského úřadu ze dne 16.1.2012 č.j. RR/187/12, kterým bylo opětovně konstatováno, že žalovaný nebyl ve věci nečinný a kterým byla prodloužena lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci do 31.1.2013.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 31.5.2011 navrhoval zamítnutí žaloby jako nedůvodné.
Žalobkyně v replice datované dne 24.6.2011 a téhož dne doručené zdejšímu soudu setrvala na žalobním návrhu.
Při jednání soudu uskutečněném dne 20.3.2012 obě strany zopakovaly svá stanoviska. Stavební úřad zdůraznil, že dle názoru soudu i krajského úřadu neměl dostatek podkladů pro posouzení předmětné záležitosti, a proto bylo doporučeno získat posudek soudního znalce, který by se zabýval jednak tím, zda rozdělením vodní plochy došlo k významnému snížení schopnosti vodní plochy absorbovat dešťové vody v období každoročních přívalových srážek a jarních tání (zda se významně snížila retenční kapacita nádrže), dále tím, zda provedenou terénní úpravou významně stoupla hladina spodní vody v území, a konečně tím, zda rozdělení vodní plochy má vliv na základy a nosné konstrukce okolních stávajících rodinných domů a zda je ohrožuje. Vzhledem k tomu, že stavební úřad v této oblasti neměl odborné znalosti, obrátil se usnesením na Ing. Jana Papeže, znalce v oboru vodního hospodářství, odvětví čistota vod, specializace ochrana před povodněmi. Dle zjištění žalovaného se jedná o jediného znalce v České republice na posouzení přívalových srážek a ostatních povodňových stavů. Znalec přislíbil vypracování znaleckého posudku. Při účasti na povodňové prohlídce zjistil skutečnosti, na základě kterých stavebnímu úřadu sdělil, že pro vypracování znaleckého posudku bude potřeba vyčkat nejméně jednoho povodňového jevu, předpokládá se, že to bude po tání sněhu nebo prudké srážce, ze kterého vyplynou další skutečné odtokové poměry v prostoru Švihova - Na Hrobárně. Vzhledem k tomu, že doposud uvedený povodňový jev nenastal, znalec pravidelně žádal o prodloužení termínu k předložení znaleckého posudku. Vzhledem k tomu, že stavební úřad tyto skutečnosti chápal, žádal pravidelně krajský úřad o souhlas s prodloužením termínu na vydání rozhodnutí. Poslední usnesení krajského úřadu bylo vydáno v lednu roku 2012 (viz výše).
Podle § 79 odst. 1 věty prvé s.ř.s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podle § 79 odst. 2 s.ř.s. je žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení.
Podle § 80 odst. 1 s.ř.s. lze žalobu lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon.
Podle § 81 odst. 1 s.ř.s. soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Podle § 81 odst. 2 s.ř.s. je-li návrh důvodný, soud uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon. Podle § 81 odst. 3 s.ř.s. soud zamítne žalobu, není-li důvodná.
Soud po provedeném jednání dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
Podle § 71 odst. 1 správního řádu je správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu.
Podle § 71 odst. 3 správního řádu pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba a) až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ; b) nutná k provedení dožádání podle § 13 odst. 3, ke zpracování znaleckého posudku nebo k doručení písemnosti do ciziny.
Soud v dané věci nejprve posuzoval, zda je v případě, kdy dochází k přerušení vedeného řízení, možné domáhat se žalobou ochrany proti nečinnosti správního orgánu. Oporou pro konstatování, že tomu tak možné je, byly závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4.1.2011 č.j. 8 Ans 5/2010-43 (tento i další zde zmíněné a citované rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou k dispozici na www.nssoud.cz), v němž bylo mj. uvedeno: „(…) Judikatura tedy připouští, že i za situace, kdy je správní řízení přerušeno, se může správní orgán dopustit nečinnosti a účastníku řízení je třeba takovém případě poskytnout ochranu. Tato situace však neznamená, že by účastník řízení neměl v takovém případě povinnost vyčerpat prostředky k nápravě, které mu poskytuje správní řád. (…)“. A protože žalobkyně prostředky k nápravě, které jí poskytoval správní řád, vyčerpala (viz výše konstatování obsahu správního spisu), soud dospěl k závěru, že prostor pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu zde je.
Přerušení řízení je určeno k tomu, aby byly odstraněny překážky, které brání jeho řádnému pokračování. Důsledky tohoto institutu se projevují mj. ve vlivu na běh procesních lhůt. Procesními lhůtami je třeba rozumět veškeré procesní lhůty, které se na přerušené řízení vztahují (k tomu srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20.1.2005 č.j. 2 Ans 6/2004-113). Pro stavební řízení, včetně řízení o dodatečném povolení stavby, platí (z hlediska procesního) správní řád s tam stanovenými lhůtami pro vydání rozhodnutí. A pokud správní řád spojuje s přerušením řízení stavění lhůt podle tohoto zákona, jedná se zejména o lhůty k vydání rozhodnutí (§ 71 odst. 3 správního řádu). Je-li řízení přerušeno, tyto lhůty neběží. Účinek přerušení řízení co do běhu lhůt je třeba vztahovat k jakékoliv lhůtě pro vydání rozhodnutí, neboť důsledkem přerušení řízení podle správního řádu je stavění lhůty pro vydání rozhodnutí.
V dané věci však nebylo řízení přerušeno kontinuálně, ale bylo přerušováno opakovaně. Maximální třicetidenní lhůta stanovená správním řádem pro vydání rozhodnutí (§ 71 odst. 3) proto v časových intervalech, kdy řízení přerušeno nebylo, uplynula. Nelze ale pominout fakt, že důvodem k přerušování řízení byla potřeba vypracování znaleckého posudku. A ve smyslu § 71 odst. 3 písm. b) správního řádu se k třicetidenní lhůtě pro vydání rozhodnutí připočítává právě doba nutná ke zpracování znaleckého posudku.
V posuzované věci bylo správní řízení zahájeno dne 9.12.2009, kdy bylo do podatelny žalovaného doručeno podání M.K. ze dne 1.12.2009 o dodatečné povolení stavby. Nejen do dne podání žaloby (9.2.2011), ale ani do dne rozhodnutí soudu (20.3.2012) nebylo (správní) rozhodnutí ve věci vydáno, a od zahájení řízení tak uplynulo více než dva a čtvrt roku. Žalovaný vyčkává s vydáním rozhodnutí za souhlasného přihlížení ze strany nadřízeného správního orgánu, tedy Krajského úřadu Plzeňského kraje.
Zdejší soud shledává takový postup, při respektování režimu daného § 71 správního řádu, jako nepřípustný, když jako stěžejní problém spatřuje neúměrně dlouhé vyčkávání na znalecký posudek. Nejde o to, jestli pro rozhodnutí ve věci je takový posudek nutný, ale o laxní a alibistický přístup správních orgánů k věci. A použitím množného čísla chce soud zdůraznit, že toto pochybení nevytýká pouze žalovanému, ale spatřuje ho rovněž na straně Krajského úřadu Plzeňského kraje.
V daném případě byl znalec ustanoven usnesením ze dne 1.10.2010, avšak posudek ve stanovené lhůtě předložen nebyl. Lhůta pro jeho vypracování byla prodlužována, přičemž tento postup je argumentován tím, že znalec bude schopen vypracovat posudek, až proběhne nejméně jeden povodňový jev (s předpokladem, že tomu tak bude po tání sněhu nebo prudké srážce), ze kterého vyplynou další skutečné odtokové poměry v prostoru Švihova – Na Hrobárně. Takový jev však doposud nenastal.
Jedna ze základních zásad správního řízení (§ 4 odst. 1 správního řádu) předpokládá veřejnou správu jako službu veřejnosti, přičemž každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc.
Respektování této zásady se z postupu žalovaného vytratilo.
„Čekání na povodeň“ a z tohoto důvodu oddalování vydání rozhodnutí je obstrukční a ve vztahu k žalobkyni neslušné. Řečeno kategoricky – není patrné, na co vlastně se čeká. Soud je přesvědčen, že od roku 2010, kdy byl znalec ustanoven, již došlo (a to i v prostoru Švihova - Na Hrobárně) alespoň k jednomu tání sněhu. Evidentně to bylo málo, a tak se (marně) čeká dál. To, jak velká „voda“ by to měla být, se však žalobkyně dosud nedozvěděla. A lépe na tom není ani soud.
Žalovaný za rozhodující podklad pro vydání rozhodnutí považuje právě znalecký posudek. Proti tomu nelze nic namítat. Ovšem pokud týž žalovaný dopustil, že takový podklad rozhodnutí je získáván déle než rok, je to on, kdo svojí nečinností nepřípustně prodlužuje délku příslušného správního řízení. Tato nečinnost při vydání rozhodnutí trvá stále.
Názor soudu nemohlo změnit ani tvrzení žalovaného, že jím oslovený znalec je jediným v daném oboru v ČR. Krom soudních znalců (fyzických osob) totiž existují i znalecké ústavy, které bezpochyby poskytují vysoce odborné služby a na které je možno se pro potřeby vyhotovení znaleckých posudků rovněž obrátit. Přístup žalovaného k řešení věci není možné akceptovat, nadto předmětem správního řízení je dodatečné povolení stavby realizované bez potřebných povolení.
Za daného stavu věci proto nebylo lze dospět k jinému závěru, než že žalovaný nedůvodně absentuje s vydáním rozhodnutí ve věci řízení o dodatečném povolení stavby terénní úpravy spočívající v rozdělení stávající vodní plochy Švihov na pozemcích parc. č. 714/5 a 714/6 v k. ú. Švihov u Klatov. Soud proto uložil rozsudkem žalovanému správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí. Lhůta pro vydání tohoto rozhodnutí byla, vzhledem ke komplikovanosti věci, stanovena ve lhůtě 90 dnů od právní moci rozsudku.
Stran výroku III. tohoto rozsudku soud odkazuje na znění § 10 odst. 1 věty druhé zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „zákon o soudních poplatcích“), podle něhož bylo-li na poplatku zaplaceno více, než činila poplatková povinnost, vrátí soud přeplatek. Žalobkyně zaplatila soudní poplatek ve výši 2.000,- Kč (vylepením kolkových známek v této hodnotě na originál žaloby), ačkoliv podle položky 14a bod 2 písm. d) Sazebníku poplatků, který je přílohou zákona o soudních poplatcích, byla výše soudního poplatku za žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v době podání žaloby pouze 1.000,- Kč. Soud proto rozhodl tak, že se žalobkyni z účtu Krajského soudu v Plzni vrací zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 1.000,- Kč, který jí bude vyplacen ve lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Žalobkyně, která měla ve věci plný úspěch, má podle § 60 odst. 1 věty prvé soudního řádu správního právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti žalovanému, který ve věci úspěch neměl. Žalobkyni byla proto přiznána náhrada nákladů řízení v žalobkyní požadované výši 1.000,- Kč (výrok II. tohoto rozsudku), kterážto částka odpovídá zaplacenému soudnímu poplatku (po odečtení hodnoty 1.000,- Kč, která bude žalobkyni jako přeplatek na soudním poplatku vrácena). Ke splnění povinnosti nahradit náklady řízení byla žalovanému určena pariční lhůta podle § 160 odst. 1 část věty za středníkem o.s.ř. ve spojení s § 64 s.ř.s.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě do dvou týdnů po jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Plzni dne 20. března 2012
JUDr. PhDr. Petr Kuchynka, Ph.D.,v.r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení:
Lenka Kovandová