[OBRÁZEK]
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové a soudců JUDr. Ing. Viery Horčicové a Mgr. Jana Kašpara v právní věci žalobce: H.Q.Q., st. příslušnost Vietnam, zast. Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení o žalobě proti rozhodnutí Ředitelství služby cizinecké policie Praha, Služby cizinecké policie, ze dne 10.3.2009, čj. CPR-392-1/ČJ-2009-9CPR-C261,
t a k t o :
I. Rozhodnutí Ředitelství služby cizinecké policie Praha, Služby cizinecké policie, ze dne 10.3.2009, čj. CPR-392-1/ČJ-2009-9CPR-C261, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je p o v i n e n zaplatit žalobci náklady řízení v částce 6.800,- Kč do 30-ti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobce Mgr. Marka Sedláka, advokáta.
O d ů v o d n ě n í
Žalobou podanou Městskému soudu v Praze dne 20.4.2009 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného označeného v záhlaví, kterým bylo k jeho odvolání změněno rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení přechodného pobytu na území ČR vydané Policii České republiky, Oblastním ředitelstvím služby cizinecké policie Brno, Inspektorátem cizinecké policie Brno, ze dne 1.12.2008, čj. CPBR-22491-7/ČJ-2008-61PB-Cl. Změna spočívala v změně výroku I.stupňového rozhodnutí, jehož text se změnil tak, že se původně žádost „dle ust. § 87d odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území české republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zamítá.“, a po změně odvolacím orgánem žádost „se zamítá dle ustanovení § 87e odst.1 zákona č. 326/1999 Sb. s odkazem na ustanovení § 87d odst.1, písm. d) citovaného zákona, neboť žadatel je veden v evidenci nežádoucích osob.
V odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí žalovaný poukázal na to, že dne 01.12.2008 bylo výše zmíněným správním orgánem vydáno pod č. j. CPBR- 22491-7/ČJ-2008-61 PB-CI rozhodnutí o zamítnutí žádosti, které bylo zmocněnému zástupci panu Mgr. Marku Sedlákovi oznámeno dne 03.12.2008. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo dne 18.12.2008 podáno zmocněným zástupcem žalobce odvolání, ve kterém je uvedeno, že toto odvolání bude odůvodněno v přiměřené lhůtě. Do dne vydání druhoinstančního rozhodnutí, nebylo odvolacímu orgánu doručeno odůvodnění odvolání podaného dne 18.12.2008. Podle § 82 odst. 2 správního řádu, není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí. Správní orgán I. stupně odvolání posoudil a vzhledem k tomu, že neshledal důvody pro postup v souladu s ustanovením § 87 zákona č. 500/2004 Sb., postoupil spisový materiál účastníků řízení dle § 88 odst. 1 správního řádu ke konečnému rozhodnutí odvolacímu orgánu.
K věci uvedl žalovaný, že žádost, v níž účel pobytu byl označen „rodinný příslušník občana CZE“, zamítl, neboť je žadatel veden v evidenci nežádoucích osob dle § 154 odst. 3 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., na základě pravomocného rozhodnutí o správním vyhoštění. Správní orgán postupoval dle § 51 odst. 3 správního řádu, jelikož byla zjištěna skutečnost znemožňující žádosti vyhovět, a proto neprováděl dokazování. V závěru pro úplnost poznamenal, že zamítl žádost z důvodu evidence žadatele v evidenci nežádoucích osob, což neumožňuje správnímu orgánu posuzovat přiměřenost rozhodnutí z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života.
V žalobě podané proti rozhodnutí žalovaného uvedl žalobce tyto skutkové a právní důvody nezákonnosti:
Žalovaný zamítl odvolání, které nebylo odůvodněno, aniž by byly splněny procesní
podmínky k takovému postupu. S ohledem na tuto primární procesní vadu rozhodnutí je tak
žalobce nucen opřít své námitky nezákonnosti rozhodnutí jen do otázky přípustnosti zamítnutí odvolání, které nebylo odůvodněno za situace, kdy žalovaný nevyzval žalovaného k jeho doplnění. Odvolací správní orgán byl povinen zkoumat náležitosti odvolání ve smyslu ust. § 82 odst. 2 zák. č. 500/2004 Sb. Žalovaný sám konstatoval, že odvolání žalobce nebylo doloženo žádnými skutečnostmi. Tato skutečnost ovšem způsobuje vznik povinnosti správního orgánu uvedené v ust. § 37 odst. 3 zák. č. 500/2004 Sb., kterou je vyzvání k odstranění nedostatků podání. Podle ust. § 82 odst. 2 zák. č. 500/2004 Sb., odvolání
musí mít náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení napadeného rozhodnutí. Tato fikce platí pouze za podmínky, že odvolání má
náležitosti ust. § 37 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb. Tedy minimální náležitosti odvolání jsou
uvedeny v ust. § 37 odst. 2 správního řádu. „Tyto náležitosti musí odvolání splňovat
bezvýhradně. Z odvolání tedy musí být zřejmé, kdo je činí, které věci se týká a co se
navrhuje. Z odvolání žalobce však není zřejmé, co se navrhuje. Uvedená absence obligatorní
náležitosti podání pak způsobuje povinnost správního orgánu vyzvat k odstranění nedostatků
podání. Tuto svoji povinnost žalovaný nesplnil, čímž významně krátil žalobce na jeho
právech, což způsobilo nezákonnost žalovaného rozhodnutí. Žalobce pro potřeby odůvodnění odvolání musel zajistit příslušný správní spis a na jeho základě posoudit možnosti věcných a procesních námitek odvolání. Odvolací správní orgán si nemůže svévolně určovat, do jaké doby se musí odvolání doplnit a odůvodňovat, aniž by dal účastníkům správního řízení možnost v přiměřené lhůtě takové podání doplnit a o tom i účastníka vyrozumět, zvláště za situace, kdy ve věci žalobce probíhá několik správních řízení“.
S ohledem na procesní vadu uvedenou v předchozím bodě, která má za následek
nezákonnost rozhodnutí žalovaného tak žalobce namítal právní vady rozhodnutí jen okrajově. Správní orgán I. stupně a žalovaný rozhodli s odkazem na ust. § 87d odst. 1 písmo d) zákona o pobytu cizinců, přestože rozhodnutí o správním vyhoštění, na jehož základě měl být žalobce zařazen do evidence nežádoucích osob (Rozhodnutí PČR, ICP Brno, ze dne 10.4.2008, č.j. CPBR-2886- 28/ČJ-2008-61PB-SV, ve znění rozhodnutí PČR, ŘSCP Praha ze dne 14.8.2008, č.j. CPR- 7660/ČJ-2008-9CPR-V255) nebylo v době podání žaloby vykonatelné, neboť proti němu byla dne 3.9.2008 podána žaloba ke Městskému soudu v Praze. Ve smyslu ust. § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců má, dle názoru žalobce podání žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění odkladný účinek na pravomocné rozhodnutí. Nemělo-li rozhodnutí žádné účinky ze zákona bez ohledu na jeho právní moc, nelze bez dalšího vyvodit z takového rozhodnutí nutnost evidence cizince v evidenci nežádoucích osob. Byť zákon o pobytu cizinců v ust. § 154 odst. 3 písmo b) ukládá na základě pravomocného rozhodnutí o vyhoštění zavést cizince do zmíněné evidence, nelze toto ustanovení zákona vykládat bez vztahu k dalším jako je především ust. § 154 odst. 2 a § 155 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Ze znění ustanovení § 154 odst. 2 vyplývá ve vztahu k § 154 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, že označit cizince za nežádoucí osobu lze na podkladě pravomocného rozhodnutí. Nevyplývá z něj však bezpodmínečný příkaz takový záznam do evidence provést, zvláště když § 154 odst. 2 zákona hovoří o "rozhodování" o zařazení do evidence, tedy lze předpokládat nějaký volní proces rozhodujícího orgánu a nikoli jen automatické zařazování do evidence. V případě vztahu k ust. 155 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je zjevné, že je třeba v takovém případě respektovat zásadu přiměřenosti zařazení cizince do tzv. ENO. Pro případ, že je cizinec označen za nežádoucí osobu ve smyslu § 87e odst. 1 zákona o pobytu cizinců , přitom toto rozhodnutí není s ohledem na § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců vykonatelné, nelze jinak než dojít k závěru, že se jedná o zjevně nepřiměřený důvod pro zařazení cizince do evidence nežádoucích osob.
Ve vyjádření k žalobě žalovaný k jednotlivým námitkám uvedl:
K námitce žalobce, že ho odvolací správní orgán nevyzval k odstranění vad podání, tj. k doplnění odůvodnění podaného odvolání, a neposkytl mu k tomu přiměřenou lhůtu,
odvolací správní orgán uvedl, že pokud podané odvolání neobsahuje ani jednu
námitku, může být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn, do doby uplynutí lhůty pro
podání či případně do doby vydání rozhodnutí, jak vyplývá z ustanovení § 169 odst. 6
zákona č. 326/1999 Sb., resp. ve lhůtě, kterou si sám účastník řízení ve svém podaném
odvolání stanovil prostřednictvím svého zmocněného zástupce. Žalovaný má za to, že není vymezena zákonná povinnost odvolacího správního orgánu v tomto konkrétním případě vyzývat účastníka řízení k odstranění těchto vad ve smyslu ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu, neboť takto široce pojímaná povinnost správního orgánu by tak zjevně odporovala zásadě rychlosti a hospodárnosti řízení dle správního řádu, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován. Odvolací správní orgán je vzhledem k výše uvedenému toho názoru, že se
nezákonného postupu ve smyslu ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu nedopustil, když
potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně a předtím nevyzval žalobce k odstranění
nedostatku podání odvolání, neboť dospěl k názoru, že po marném uplynutí lhůty
k doplnění absentujícího odůvodnění (námitek), absentující námitky (odůvodnění) pro
konkrétní případ neexistují.
K druhému žalobnímu bodu uvedl, že správní orgán I. stupně zjistil stav věci tak, že o něm nejsou důvodné pochybnosti. V napadeném rozhodnutí jsou konkrétně popsány veškeré relevantní skutečnosti obsažené ve spisovém materiálu žadatele, úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení podkladů. Napadeným rozhodnutím je prokázáno, že důkazy byly hodnoceny v celé šíři. Důvody, které vedly správní orgán k zamítnutí předmětné žádosti jsou tak zcela jasné a přesvědčivé. Dle názoru odvolacího orgánu je dostatečně prokázáno, že správní orgán I. stupně rozhodlo žádosti v souladu s příslušným ustanovením zákona č. 326/1999 Sb.
Městský soud v Praze žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, přezkoumal v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán, a vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. O věci přitom rozhodl ve smyslu ust. § 76 odst.1 s.ř.s. bez jednání, neboť rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení.
Městský soud v Praze věc posoudil takto:
První žalobní bod je pro posouzení žalobou napadeného rozhodnutí věci také bodem prvotním, neboť až po vyřešení této otázky soud může zkoumat oprávněnost závěrů žalovaného v meritu věci. Podstatou této námitky je otázka náležitostí odvolání a případné povinnosti správního orgánu vyzvat odvolatele k odstranění jejich nedostatků, konkrétně k doplnění odvolacích důvodů, tedy důvodů, pro které považuje odvolatel napadené rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo, v rozporu s právními předpisy nebo nesprávné.
Mezi účastníky je pak nesporné, že odvolání bylo podáno blanketně, odvolatel v odvolání uvedl, že toto podání bude odůvodněno v přiměřené lhůtě. Do dne vydání druhoinstančního rozhodnutí, odvolacímu orgánu doručeno odůvodnění odvolání nebylo.
Odvolání je podáním podle § 37 správního řádu a na základě § 93 odst. 1 správního řádu se i pro odvolací řízení použijí obdobně ustanovení hlav I až IV, VI a VII druhé části správního řádu. Pokud odvolání nemá některou z náležitostí vyplývajících z § 37 správního řádu nebo z § 82 odst. 3 správního řádu, postupuje se podle § 37 odst. 3 správního řádu a správní orgán pomůže žadateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve. Odvolací lhůta je účastníkovi řízení pochopitelně zachována již tím, že odvolání podá, byť podané odvolání nesplňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Odvolateli je možné stanovit lhůtu k odstranění vad podání usnesením podle § 39 odst. 1 správního řádu (s tím je však spojena možnost odvolání proti tomuto rozhodnutí).
Tento názor potvrzuje i soudní judikatura, např. Krajský soud v Hradci Králové v rozhodnuti č.j. 54 Ca 1/2008 - 30 ze 14. 2. 2008 Sb. NSS sv. 6, ročník 2008, s. 525, č. 1578/2008 uvedl, že, neobsahuje-li odvolání odvolací námitky a odvolatel v odvolání požádá o stanovení lhůty k doplnění odvolání, je správní orgán povinen takovou lhůtu stanovit postupem podle § 37 odst. 3 za použití § 93 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Na nezákonnost postupu odvolacího orgánu, který bez znalosti odvolacích námitek rozhodne meritorně o odvolání, nemá vliv délka časového úseku od podání odvolání do vydání rozhodnutí o odvolání". Stejné stanovisko zastává i Nejvyšší správní soud např. v rozhodnutí č. j. 1 As 4/2009 - 53 ze dne 6. 3. 2009, rozhodnutí čj. 9 As 61/2009 - 63 ze dne 11. 3. 2010 nebo v rozhodnutí č.j. 2 As 99/2010 - 67 ze dne 4. ledna 2011.
Podle § 82 odst. 2 správního řádu musí mít odvolání náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 správního řádu a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí. Z citovaného ustanovení je zřejmé, že náležitosti odvolání jsou ve správním řádu explicitně vyjádřeny. Tedy každé podání, které má být posouzeno jako odvolání (přičemž správní orgán je dle § 37 odst. 1 správního řádu povinen posuzovat podání podle skutečného obsahu), musí vedle základních náležitostí každého podání stanovených v § 37 odst. 2 správního řádu obsahovat i specifikaci rozhodnutí, proti kterému směřuje, dále rozsah, v němž jej napadá, tj. uvedení výroků, které jsou napadány, a dále konkrétní skutečnosti, z nichž se dovozuje nesprávnost právního či skutkového posouzení věci nebo vady řízení (odvolací důvody). Správní řád (č. 500/2004 Sb.) přijal jinou konstrukci odvolacího přezkumu, než kterou znal předchozí správní řád (č. 71/1967 Sb.). Zvýšil totiž odpovědnost účastníka řízení za rozsah odvolacího přezkumu, neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek má být rozhodnutí správního orgánu I. stupně přezkoumáváno - s výjimkou skutečností, které je povinen zkoumat bez ohledu na obsah odvolání (srov. č. 1580/2008 Sb. NSS).
Podle § 89 odst. 2 správního řádu totiž odvolací orgán přezkoumá soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, správnost napadeného rozhodnutí však přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, nevyžaduje-li veřejný zájem jinak. Vzhledem k tomu, že odvolání je podáním ve smyslu § 37 správního řádu, a s ohledem na § 93 odst. 1 správního řádu, podle nějž se pro řízení o odvolání použijí obdobně ustanovení hlav I až IV, VI a VII druhé části správního řádu, je nutno uzavřít, že nemá-li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z § 37 odst. 2 a z § 82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle § 37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.
Žalovaný se tedy mýlí, pokud ve vyjádření konstatoval, že odvolání musí obsahovat pouze náležitosti stanovené v § 37 odst. 2 správního řádu, a že není dána povinnost odvolatele k odstranění vad blanketně podaného odvolání vyzývat.
Z uvedeného vyplývá, že soudu nezbylo než žalobou napadené rozhodnutí zrušit pro podstatné vady řízení způsobující nezákonnost napadeného rozhodnutí; řízení se vrací k žalovanému, který vyzve žalobce k doplnění odvolání podaného dne 18.12.2008, a určí mu k doplnění přiměřenou lhůtu.
Druhou žalobní námitkou se soud nezabýval, neboť nelze předjímat, v jakém rozsahu budou odvolací námitky žalobcem doplněny nebo-li, jak se vyvine skutková situace a následné právní posouzení žalovaného.
Vzhledem ke shora uvedenému soud žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Právním názorem, který soud vyslovil v tomto rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).
Žalobce měl se svojí žalobou úspěch a náleží mu proto náhrada důvodně vynaložených a prokázaných nákladů řízení podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Tyto náklady spočívají v nákladech souvisejících se zastoupením advokátem podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů za 2 úkony právní služby po 2100 Kč (za převzetí věci, sepis žaloby a podání repliky), a 2 režijní paušály po 300 Kč. Celkem tedy činí náklady na právní zastoupení 4.800.- Kč. Další náklady představuje zaplacený soudní poplatek ve výši 2.000 Kč. Proto soud přiznal žalobci právo na náhradu nákladů řízení ve výši 6.800,- Kč.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 18.dubna 2012
Mgr. Jana Brothánková, v.r.
předsedkyně senátu