ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK JMÉNEM REP UBL IKY
Krajský so ud v Ostravě - pobočka v Olomouci ro zhod l samosoudkyní
JUDr. Marti no u Radkovou v právní věci žalobkyně Mgr. M. H., b ytem U r. 10, P., proti
žalo va nému Ministerstvu práce a sociálních věcí, se síd lem v Pra ze, Na Poříč ním
právu 1, o žalobě proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne
3. 5. 2011, č. j. KUOK 42026/2011, sp. zn. KÚOK/38305/2011/OSV-SP/481, ve věci
rodičovského příspěvku,
t a k t o :
I. Rozhodnutí Krajského úřadu Olo moucké ho kraje ze dne 3. 5. 2011,
č. j. K UOK 42026/2011, s e r u š í a věc s e v r a c í žalo va nému k dalšímu
říze ní.
II. Žalobk yni se ná hrada nákladů řízení n e p ř i z n á v á.
III. Žalo va ný n e m á prá vo na ná hrad u nákladů říze ní.
O d ů v o d n ě n í :
[1] Podanou žalobou se ža lobk yně do máha la pře zko umá ní rozhodnutí
označeného s hora , jímž p rá vní předchůdce žalo va né ho zamítl námitky proti
rozhodnutí Úřadu práce v Přerově ze dne 28. 2. 2011, č. j. 627/11/PRA/1, k terým
bylo to to rozhodnutí po tvrze no a námitky proti němu za m ítnuty. Ro zhod nutím Úřadu
práce Přerov byla žalobkyni zamítnuta žádost o volbu nároku na dávku státní sociální
podpory rodičovský p říspě vek v základní výměře od měsíce února 2011.
[2] Žalobkyně v žalobě uvedla, že žádost o rozhodnutí o vo lbě nároku na
rodičovský příspě vek v základní výměře (do tří let věku dítěte) podala 21. 2. 2011.
Dne 28. 2. 2011 byla žalobkyni tato žádost zamítnuta a té hož dne jí byl přiznán
rodičovský příspě vek ve výši 7.600 Kč od listopadu 2010. Podle od ůvod ně ní
zamíta vé ho rozhodnutí žalobkyně nepodala žádost v záko nné lhůtě, tj. do
31. 12. 2010, protože volb u je nutné provést do ko nce kalendářního měsíce, v němž
dítě dosáhlo věk u 9 měs íc ů. Dcera žalobkyně se narodila 25. 3. 2010 a devíti měs íc ů
dosáhla v prosinci 2010. Zákonem č. 117/1995 Sb. však tako vá lhůta podle záko na
účinné ho do 31. 12. 2010 stano vena neb yla. V od volá ní žalobkyně nam ítla , že
neb yla vůbec informo vá na , že od 1. 1. 2011 nebude m ít vůbec mo žnos t volb u
rodičovského příspě vk u v základní výměře p ro vést. Ža lobk yně b yla přechodnými
usta no ve ními čl. V III bodu 3 záko na č. 347/2010 Sb. znevýhod ně na proti rodičům
dětí, které byly k 1. 1. 2011 starší 10 měs íc ů a mladší 23 měs íc ů, a niž by k tomu
existovaly objektivní a ro zumné důvody, sled ujíc í legitimní cíl a dosahují ho
přiměřenými prostředky. No vela zruši la možnost pro vés t volb u nároku na příspě vek
v zák lad ní výměře do 21 měsíců věk u d ítě te a tuto hra nici posunula na 9 měs íc ů
věk u d ítěte . Podle no ve ly v souvislosti s úspornými opatřeními mohli provést rodiče
dětí, které k 1. 1. 2011 byly starší 10 měsíců ži vota , ale mladší 23 měsíců volbu do
konce února 2011. To však nelze na žalobkyni aplikovat, protože její dcera neb yla
k 1. 1. 2011 starší 10 měs íc ů. Podle doslovného výkladu zákona rodiče dětí
naro ze nýc h v březnu 2011 fakticky nemohli vo lbu provést. Sb írka záko nů, ve které
byl změnový záko n uveřejněn, b yla ro zeslá na 8. 12. 2010. Podle výkladu sprá vníc h
orgánů by muse li rodiče provést volbu me zi nab ytím p latnos ti a účinnosti záko na. To
by však mo hlo nastat po uze te hd y, pok ud by o tom byli pouče ni anebo by sami
iniciativně vyhledali v příslušné Sbírce zákonů no ve lu a doká za li na svůj př ípad
aplikovat přechodná usta no ve ní. To je však v příkrém ro zporu s účelem rodičovského
příspěvk u a s myslem přechodnýc h us tano ve ní. Sprá vními orgány provedený výklad
je i protiústavní, protože upření možnosti volb y rodičům, kteří jako právní laici
nestudují pravidelně Sb írku záko nů a v důsledku překotného přijímání no vé právní
úpravy a jejího uvádění do praxe neobdrží od správního orgánu informaci, která by
jim volb u umožnila, porušuje p rincip y materiálního právního státu a je výra zem
přepjatého formalismu. Podle us tále né judikatury Ústavního soudu jso u orgány
veře jné moci povinny usta no ve ní jed nod uché ho prá va i nterp reto vat a aplikovat
primárně z po hled u účelu a smys lu ochrany ústa vně garantovaných základních práv
a svobod. Ja zyko vý výk lad se s tím m ůže dostat do ro zpo ru. Úm ys lem zákonodárce
v so uze né věci jistě neb ylo upřít rodičům tzv. bře zno výc h dětí volb u nároku na
rodičovský příspěvek v základní výměře v důsledku jejich neinformování správními
orgány a neposkytnutí dostatečné doby pro informování adresátů veře jné správy,
když pro ni ji nak splňují podmínky. Beneficium dostatečné volb y, které mělo zm ír nit
důsledky nepra vé retroaktivity vytvoře ním dos tateč né ho časového prostoru pro
seznámení adresátů s no velo u a pro up latně ní žádosti, b ylo fakticky rodičům
březno výc h dětí upře no, což tyto rodiče zne výhodni lo oproti rodičům dětí naro ze nýc h
mimo březe n 2010. Podle sdělení ža lo va ného pro Veřejné ho oc hrá nce práv
(jme no vitě vyjádření ředitele odboru rodiny a dá vko vých s ys témů ze dne 2. 2. 2011
č. j. 2011/4677-21) byla zkrácená lhůta pro volb u zvole na tak, aby rodiče měli
dostatečný čas ji provést, a le aby nedochá ze lo k velkému přepočtu dá vek za několik
měs íc ů zpě tně; současně se muselo poč íta t s ro zložením agendy na úřadech práce
i v souvislosti s jinými opatřeními. Jako optimální se je vilo ro zlo žit tuto agendu od
prosince 2010 do úno ra 2011, tj. max. s přehodnocením dá vek za leden v únoru
2011. Kratší lhůta pro bře zno vé děti tedy byla zvo le na s ohledem na organi zač ní
problémy. Podle ža lobk yně obava z mo žné ho přetížení úřed ník ů nemůže být
legitimním cílem ome ze ní úči nné možnosti volb y ná rok u a pok ud by to mu tak bylo,
tak toto opatření ne ní přiměřené. Lze si jistě představit mé ně intrusivní způsoby, jako
např. prodloužení doby pro ro zhod nutí ex lege.
[3] Původní žalo va ný ve s vém vyjádření uvedl, že správní orgán I. stup ně
zjistil sta v, o němž ne jso u d ůvod né pochybnosti. Ža lobkyně podle p řechod nýc h
usta no ve ní záko na č. 347/2010 Sb. měla provést volb u nároku do ko nce roku 2010,
podala ji však 21. 2. 2011. Obsa ho vé zně ní no vely je jed no značné a ne nab ízí jiné
možnosti výkladu a následné aplikace, než jaké provedly správní orgány obou
stupňů. Podle původního žalo va né ho se nemůže jedna t o nesprá vno u aplikaci
přechodných us tano ve ní, neboť se žalobkyně vůbec netýka jí. Její dcera neb yla
k 1. 1. 2011 starší 10 měs íc ů. Pokud by přís luš né us tano ve ní p ůvod ní žalo va ný
vyloži l jiným způsobem, podstatně by tím pro účastník y řízení na rušil právní jistotu
týka jíc í se je ho ro zhodo vac ího procesu. Původní žalo va ný odká za l o hled ně
teleologického výkladu na právní vě tu ná le zu sp. zn. I. ÚS 403/03, podle které mj. po
opuštění fo rmali zo va né ho rámce výklad podléhám pravidlům, která ne moho u být
form ulo vá na s vé volně a musí vyc há zet z ustálené rozhodovací p ra xe. Podle nále zu
sp. zn. IV. ÚS 279/95 je důležité nikoli v to, co zákonodárce vyjádřit chtěl, ale to, co
nako nec vyjádřil. Již z ná zvu záko na č. 347/2010 Sb. plyne, že šlo o úsporná
opatření v sociální oblasti, proto tato norma patří me zi ty normy, které výslovně
vyjadřují s vůj úče l. Podle žalo va né ho šlo na základě no vely o změ nu parametrů
rodičovského příspěvku v ná va znosti na úsporná opatření. P ůvodní žalo va ný
připustil, že formulace p řechod né ho usta no ve ní ne lze po va žova t za šťastné (ba lze
dokonce pochybovat o tom, že šlo o zá měr zákonodárce), avšak jakkoli nešťastná
konstrukce přechod né ho us ta no vení nemůže být překlenuta teleologickým výkladem.
V případě ža lobk yně by se jednalo o aplikaci contra legem. K námitce žalobkyně
o nee xiste nci objektivních a rozumných d ůvod ů ke zvýhodnění určité skupi ny rodičů
kontruje původní ža lo va ný, že tyto d ůvod y jso u obsaženy v d ůvodo vé zprá vě,
sněmovní tisk č. 155/0, část 1/2, bod C, k části čtvrté . Volba rodičovského příspě vk u
ne ní povi nností rodiče. Ačkoli žalobkyně tuto lhůtu měla zkrácenou o dva měs íce
a legisvakanční lhůta b yla krátká, ani to nemohlo umo žnit žalobkyni provést volb u do
konce února 2011. Pro to že žalobk yně podala žádost o rodičovský p říspě vek i o je ho
volb u 21. 2. 2011, ne měl Úřad práce Přerov o žalobkyni žád né informace, takže ji
nemohl o změ ně informovat a na víc platí zásada, že práva nále že jí bdělým. Proto
nelze poc hybo vat o pro vede ném výkladu ani z hlediska teleologického, ja zyko vé ho,
logického ani historického.
[4] V replice žalobkyně přiložila s tano visko Veřejného ochránce práv ze dne
23. 8. 2011 v její věci. Stanovisko veřejné ho oc hrá nce prá v, zas lané k doplnění
argumentace ža lobk yní, na víc proti ža lobě uvád í o ro zlo žení, že rodiče dětí
naro ze nýc h v březnu měli provést volbu do konce roku 2010, rodiče dubno výc h dětí
do 31. 1. 2011 a rodiče dětí naro ze nýc h od úno ra 2009 do února 2010 do
28. 2. 2011. Podle sdělení ža lo vané ho MPSV byli pracovníci krajsk ýc h úřad ů
upo zorně ni na nárůst agendy a zkrácené období na ak tuali začním semináři
18. a 19. 11. 2010, přičemž b yli vyzváni, aby o této situaci neprodleně informovali
přísluš né odbory úřad ů práce vče tně doporučení, aby úřad y práce i nformo valy
zejmé na rodiče dětí na roze nýc h v březnu a dubnu 2010 o změ ně nýc h lhůtách
a vyzvaly je k případ nému provedení volb y v řádném termínu. Na tuto skutečnost
upo zorňo vala i i nformace OK dá vek (software určený pro správu dá vek státní
sociální podpory), zasla ná metodikům a i nfo rmatik ům jed notlivýc h úřadů práce dne
29. 11. 2010. Současně byl upra ve n mechanismus výběru případů, u nic hž se nab ízí
tisk upo zorně ní na blížící se konec lhůty pro uplatnění volb y. V ýběro vá podmínka
byla upra ve na tak, aby respektovala jako novou devítiměs íč ní lhůtu, tak i speciální
ošetření případ ů dětí, na které se vztahuje přechodné usta no ve ní. Tuto ve rzi
obdržely úřad y práce na semináři pro vedo uc í a metodiky státní sociální podpory dne
14. 12. 2010. Podle stanoviska Veřejného oc hrá nce práv by podle doslovného
výkladu přec hod nýc h usta no ve ní rodiče březno výc h dětí volb u fakticky provést
nemohli. Přechodná usta no ve ní neb ylo ještě možné aplikovat, neboť tyto děti
k 1. 1. 2011 nebyly starší 10 měs íc ů. Proto je třeba odmítnout ja zyko vý výklad
přechodných usta no ve ní zákona č. 347/2010 Sb., neboť ne ní v souladu s ústavním
pořádkem. Správní orgány měly naopak použít teleologický výklad z hlediska smyslu
a účelu „třírychlostního“ rodičovského příspě vk u, jeho ž základním atributem je - při
dodržení dalš íc h záko nnýc h podmínek – možnost zvolit si takový zp ůsob čerpání,
který žadateli vyho vuje . Jestli že zákonodárce měl na mysli zm ír nit negativní d ůsledk y
nepra vé retroaktivity u zkrácení doby pob írá ní rodičovského příspěvku v zák lad ní
výmě ře z 21 měsíců na 9 měs íc ů pro jednu skupi nu rodičů, při zac ho vání požada vk u
ústa vně konformního výkladu právního předpisu nelze toto opatření ub írat rodičům
dětí naro ze nýc h v březnu 2010.
[5] Krajský soud v Ostravě - pobočka v Olomouci přezkoumal napadené
rozhodnutí podle § 65 a násl. záko na č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve zně ní
pozdějších předpisů (dále „s. ř. s.“) v me zích žalob níc h bodů a při pře zko umá ní
rozhodnutí vyc há ze l ze skutko vé ho a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), tedy ke dni 3. 5. 2011.
[6] Ze správního spisu krajský so ud z hlediska ža lob níc h bodů zjistil, že
21. 2. 2011 žalobkyně požádala o rodičovský příspě vek. Téhož dne žalobkyně
požádala o potvrzení nároku na dávky (náhrady) o vli vňujíc í nárok a výši
rodičovského příspě vk u. Na tomto formuláři žalobkyni OSSZ v Přerově 21. 2. 2011
potvrdila, že žalobkyni vznikl nárok na pe ně žito u pomoc v mateřství od 20. 2. 2010
do 3. 9. 2010 v denní výši 309 Kč. Ste jné ho dne podala ža lobk yně žádost
o ro zhod nutí o volbě nároku na rodičovský příspě vek do 3 let věk u d ítěte v zák lad ní
výměře.
[7] Dne 28. 2. 2011 ro zhod l Úřad práce v Přerově o žádosti žalobkyně o volb u
nároku na rodičovský příspě vek v základní výmě ře od února 2011 tak, že ji zamítl,
protože žalobkyně žádost nepodala do 31. 1. 2010. Dne 28. 2. 2011 byl ža lobk yni
přiznán rodičovský příspě vek ve výši 7.600 Kč od listopadu 2010. Dne 28. 2. 2011
byl da lším ro zhod nutím žalobkyni sníže n rodičovský příspěvek na částku 3.800 Kč
měs íč ně od 1. 1. 2011.
[8] V od volání žalobkyně uvedla, že na tříletou va riantu rodičovského
příspěvk u měla nárok, p roto že před na ro zením dcery b yla zaměst na ná a pobírala
peněžitou pomoc v mateřství. Dále žalobkyně namítla, že neb yla informo vá na
o no ve le zákona tak, že by mě la požádat o vo lbu nároku ještě před jeho úči nností.
Koncem roku 2010 b yla nuce na řešit zdra votní stav s vůj i obou dětí, o c hybě
v záko ně a b ře zno vých dětech našla žalobkyně i nfo rmace na internetu až zpětně.
Chyb u při znalo i ministerstvo, žalobkyně odkázala na inte rne to vou adresu s tímto
prohlášením. Dne 14. 3. 2011 byly Ústavním soudem shledány okolnosti p řípra vy
záko na jako neregulérní. Tak b yla žalobkyni zp ůsobena ztrá ta 57.000 Kč
a ža lobk yně má možnost při výdělk u ome ze nou kvůli alergii své dcery i zdravotním
důvod ům druhé ho d ítěte , které nemůže na vš tě vova t školku. Po třech letech se
žalobkyně musí vrá tit do zaměstnání a čtvrtý rok jí b ude rodičovský příspě vek
odebrán. Pokud mě la žalobkyně pob írat rodičovský příspě vek podle automaticky
přidělené varia nty, nemo hla by odpracovat ani půl úva zk u, což by vedlo ke ztrátě
zaměs tná ní, a to v okrese, kde je ne zaměs tnanos t vysoká.
[9] Podle postoupení od vo lání ne měl Úřad práce v Přerově v databázi akti vní
žádost žalobkyně o rodičovský příspěvek a proto jí ne zas ílal informaci o no vele
záko na č. 117/1995 Sb.
[10] Podle napadeného ro zhod nutí Úřad práce v Pře ro vě zjistil stav věci,
o němž nelze mít d ůvod né pochybnosti a vyc há ze l z to ho, že žalobkyně nepodala
žádost ve lhůtě sta no ve né § 30 odst. 1 písm. c) zákona č. 117/1995 Sb. a čl. VIII
bodu 3 záko na č. 347/2010 Sb. Tato lhůta uplynula 31. 12. 2010. Od vo lací orgán
muse l vyc há zet jen ze skutečnosti, že žádost v uvede né lhůtě neb yla podána. Na
žalobkyni nelze aplikovat přec hod né usta no ve ní, protože žalobkyně nepodala žádost
do konce roku 2010 a je jí d ítě neb ylo k 1. 1. 2011 starší 10 měs íc ů. Lhůty jso u
záko nem ta xa tivně sta no ve ny, jde o lhůty prekluzívní, jejichž překročení záko n
nepřipouští. Správní orgán je vá zá n platnými právními předpisy a to bez o hled u na
zp ůsob jejich předkládání a přijetí zákonodárnými sbory České republiky. Ne lze ani
přihléd no ut ke skutečnosti, že Ústavní so ud zákon č. 347/2010 Sb. zrušil, protože
zruše ní je účinné až od 1. 1. 2012. Ná mitk y žalobkyně, že jí b yla automaticky
přidělena čtyřletá varia nta rodičovského příspě vk u, že žalobkyně hodlá nas to upit do
zaměs tná ní ve třech letech věk u dcery a že ztráta zaměstnání by měla nepřízni vý
dopad na fi nanč ní situaci rodiny, vzal na vědomí, ale s ohledem na uvede né jso u
bezpředmětné. Od vo lací orgán posoudil od volá ní ža lobk yně i tak, zda se nejednalo
o žádost o prominutí zmeškání lhůty. Žalobkyně však ne uvedla žádno u překá žk u,
která by jí bránila p rovés t úko n a že tato překážka pominula.
[11] Krajský so ud dospěl k zá věru, že žaloba je d ůvod ná.
[12] Podle § 1 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, státní
sociální podporou se stát podílí na krytí nákladů na výživu a ostatní základní osobní
potřeby dětí a rodin a poskytuje ji i při některých dalších sociálních situacích.
[13] Podle § 30 odst. 1 písm. c) záko na č. 117/1995 Sb. ve zně ní úči nném do
31. 12. 2010, rodič, který po celý kalendářní měsíc osobně celodenně a řádně pečuje
o dítě, které je nejmladší v rodině, má nárok, není-li dále stanoveno jinak, na
rodičovský příspěvek od kalendářního měsíce, následujícího po kalendářním měsíci,
v němž dítě dosáhlo 21 měsíců, do 3 let věku tohoto dítěte v základní výměře, pokud
neprovedl volbu nároku podle písmene a), jestliže 1. rodiči vznikl nárok na peněžitou
pomoc v mateřství, peněžitou pomoc nebo nemocenské poskytované v souvislosti
s porodem z důvodu porodu nebo převzetí dítěte zakládajícího nárok na rodičovský
příspěvek, a 2. rodič nejpozději do konce kalendářního měsíce, v němž dítě
zakládající nárok na rodičovský příspěvek dosáhlo 21 měsíců věku, provedl volbu
nároku na rodičovský příspěvek v základní výměře.
[14] Podle § 30 odst. 1 písm. c) záko na č. 117/1995 Sb. ve zně ní úči nném od
1. 1. 2011 do 31. 3. 2011, i do 31. 12. 2011 (tedy i ke dni vydá ní napadeného
rozhodnutí), se ve výše uvedeném textu změni la č ís lo vka „21“ na č íslo vk u „9“.
[15] Podle čl. V III bod 3 záko na č. 347/2010 Sb. jestli že rodič, který má nárok
na rodičovský příspěvek, pečuje o dítě zakládající nárok na rodičovský příspěvek,
které je ke dni 1. ledna 2011 starší 10 měsíců života, ale mladší 23 měsíců života,
m ůže nejpozději do konce února 2011 provést volbu čerpání rodičovského příspěvku
v základní výměře. Splnění podmínky uvedené v § 30 odst. 1 písm. c) bodě 1 zákona
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění účinném do dne nabytí účinnosti
tohoto zákona, zůstává nedotčeno.
[16] Podle ná le zu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/2010 ze dne 1. 3. 2011,
č. 80/2011 Sb., zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti
s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, se ruší
uplynutím dne 31. prosince 2011.
[17] Spornou otá zko u v so uze né věci byl výklad a aplikace přechodných
usta no ve ní, jme no vitě s hora citova né ho čl. V III bodu 3 zákona č. 347/2010 Sb., a to
v ko nte xtu staré a no vé právní úpravy a v souladu s úče lem záko na č. 117/1995 Sb.
[18] K námitce ža lobkyně , že záko n č. 347/2010 Sb. byl zruše n ná le zem
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/2010 ze dne 1. 3. 2011, č. 80/2011 Sb., so ud
konstatuje, že nále z zruši l záko n č. 347/2010 Sb. až ke dni 31. 12. 2011, nejde
o správní trestání a soud pro vád í pře zk um v so uze né věci ke dni vydá ní napadeného
rozhodnutí. Proto te nto nále z, i s ohledem na celý ko nte xt souze né věci a důvod y
zruše ní záko na č. 347/2010 Sb. v nále zu uvedené, nemá vli v na so uze no u věc .
[19] V so uze né věci dospěl so ud k zá věru, že sporná o tá zka se týká me zery
v záko ně a nepra vé retroaktivity, neboť skutečnosti pro řešení sporné prá vní otá zk y
nastaly za účinnosti právní úp ra vy úči nné do 31. 12. 2010 (zejména porod dcery
žalobkyně v březnu 2010) a p řechod ná usta no ve ní se poc hybe ním zákonodárce
podle doslo vné ho výkladu netýka la dětí naro ze nýc h v březnu 2010. Soud byl proto
povine n spornou otá zk u odpovědět, a to za použití všec h dostupných i nterp retač níc h
metod.
[20] Pokud zákonodárce opomene upra vit z jaké hokoli v d ůvod u nějakou
právní materii a dojde k legislativní chybě, jako první se s tanda rdně po užije metoda
výkladu pomocí analogie legis, tj. výk lad podobným usta no ve ním záko na. Ne jbli žš í
právní úpra vo u pro př ípad ža lobk yně jso u prá vě případy upra ve né přec hod ným
usta no ve ním – č lánke m V III bodem 3 zákona č. 347/2010 Sb. Proto se na ža lobk yni
vzta ho va la u volby nároku na čerpání rodičovského příspěvku lhůta podle to hoto
usta no ve ní, tj. do ko nce úno ra 2011.
[21] Takový výk lad je ro vně ž v so ulad u ús ta vně-konformním výkladem
a výkladem za pomoci pri ncipů, které přic há zejí v úva hu te hd y, když ne ní výslovně
věc zákone m up rave na (ze jmé na v so ulad u se zásadou legitimního očekávání
žalobk yně , zásadou in dubio pro libertate, s principem proporcionality, s ohledem na
základní prá va a s vobod y žalobkyně – prá vo vlastnické, právo na oc hra nu rodiny
a sociální oc hra nu).
[22] Soud po užil i teleologický výklad, a to s ohledem na účel záko na
č. 117/1995 Sb., jímž je podpora rodin a dětí. Na tom nic ne změ nila ani úsporná
opatření, neboť ta se mohla podle komplexního výk lad u vzta hova t na případy, které
neb yly s vými sk uteč nos tmi zalo že ny v mi nulos ti.
[23] Při výše uvede ném ro zhod nutí se so ud ztotožnil s arg ume ntac í žalobkyně
a Veřejného oc hrá nce práv a dále přijal za své a vyc há zel z následujícího.
[24] V kontinentálním právu (vče tně naše ho) platí zásada, že soudce (a stejně
i jiný orgán podle záko na k ro zhod nutí po vola ný) je po vine n o věci, k jejímuž
rozhodnutí je přís luš ný, ro zhod no ut. Ta to zásada b yla poprvé výslovně vyjádřena
v čl. 4 fra nco uzské ho Code ci vi l z roku 1804, který nedo voluje soudci, aby odmítl
rozhodnutí z důvod u „mlče ní, nejasnosti či nedostatečnosti zákona“. Soudce, který by
tak učinil, by se p ro vinil „odmítnutí spravedlnosti“ (latinsky: denegatio iustitiae nebo
též abnegatio iustitiae). Tu pak vzniká antinomie spoč íva jíc í v tom, že soudce musí
rozhod no ut, i když mu záko n neř íká jak. Musí si pomoci interpretací, resp. ana logi í,
a to někd y tak extenzivní, že už ve skutečnosti jde o dotvoření prá va. Ro zhod no ut
však m ůže je n podle prá va. Rozhodl-li tedy, rozhodl podle prá va, tak že se nemo hlo
jedna t o me zeru v právu. Podle té to koncepce, která ovše m ne ní při jímá na
jednomyslně, je tedy právní s ys tém úplný. E xistují jen me zery v záko ně, ale
nemo ho u e xisto vat mezery v právu. … Intertemporální usta no ve ní no vé ho právního
předpisu, která bývají umís tě na na je ho konci, zpra vidla vyc há zejí ze zásad y, že
právní vztahy vzniklé před je ho úči nností se spravují ode dne účinnosti nové právní
normy novou nebo před účinností no vé právní no rmy právní normou dřívější. Tuto
obecnou zásad u ovše m bývá v legislativní pra xi třeba vyjádřit podrobněji, resp.
konkreti zo vat a eve nt. modifikovat pro jed notlivé specifické otázk y, zejména např. pro
běh lhůt, které začaly bě žet za prá va starého a pokračují za práva no vé ho atd. (s ro v.
Knapp, V.: Teorie prá va , 1. vydání. Praha, C. H. Beck, 1995, rubriky 163 a 393).
[25] V so uze né věci jde o výkladově slo žitý případ, který defi nuje např.
doc. JUDr. Zdeněk Kühn ve své monografii: Aplikace prá va ve slo žitýc h p řípadec h.
K úloze prá vníc h principů v judikatuře. Praha. Karolinum 2002, s. 45. Jde
o ustanovení právních předpisů, která připouštějí rů zný výklad, ustanovení právních
předpisů, z nichž nevyplývá žádný jednoznačný výklad za použití standardních
interpretačních pravidel, popřípadě další případy, v nichž právní předpis dává soudci
jistou míru uvážení, případy rozporu aplikované právní normy v jejím apriorním
významu s jinou právní normou, eventuálně případy napětí m ezi funkcionálním
smyslem práva a doslovným významem textu (či dokonce případy napětí m ezi
funkcionálním smyslem práva a jakýmkoliv možným výkladem textu právního
předpisu, k němuž m ůže interpret dojít na základě standardních interpretačních
argumentů.
[26] Soud rozhodl za použití dá le citova nýc h interp retač níc h metod a za
použití cito va nýc h principů (zásad), mj. i v so ulad u se zásadou in dubio pro libertate.
Podle ní platila lhůta pro podání žádosti o volbu u ža lobk yně do ko nce února . Nelze
dospět k zá věru, že se na ža lobk yni přechodná usta no ve ní nevztahují a vzít jí
možnost volb y. B ylo by to v ro zporu s principem rovnosti a smys lem p řechod nýc h
usta no ve ní, a žalobkyně by b yla nuce na s obecnými zásadami fungování prá va
jedna t podle právní úpravy platné, ale ne úči nné. A to na víc v ne úmě rně krátké
legisvakanční lhůtě, kdy nemě la ža lobk yně faktickou mo žnos t se s novou právní úpra vo u seznámit a kterou nemohla nijak předvídat.
[27] Vzhledem k přijatému ro zhod nutí so ud již nezjišťoval, zda správní orgán
I. stup ně o žalobkyni věděl či nikoli (aby ji info rmo val o no vé prá vní úpravě), neboť to
nemá za dané situace význam. Soud podotýká, že opravné prostředky slouží
k nápra vě vad nýc h ro zhod nutí sprá vníc h orgánů prvního stup ně. Absurdní výklad
záko na se nepřipouš tí. Právní normy jsou pro lidi (k užitk u) a ne na překážku živo ta –
omne ius hominum causa constitutuum (srov. Ivo Telec: Metodika výk lad u prá vníc h
předpisů. Prá vně he rme ne utická technika. Nakl. Doplněk, Brno 2001, str. 25 a násl.).
[28] Pokud se podle dos lo vné ho výk lad u přechodná us tano ve ní podle čl. V III
bod 3 zákona č. 347/2010 Sb. na žalobkyni ne vzta hují, a přitom jiná, která by se na
ni vzta ho va la, nee xistují, zá věr, že ža lobk yně vůbec žádost podat nemo hla
a nemohla ji podat ve lhůtě do konce února 2011, by byl nesmyslný zá vě r, bez
rozum né ho či spraved livé ho smys lu (sro v. Ivo Telec: Metodika výkladu prá vníc h
předpisů. Prá vně he rme ne utická technika. Nakl. Doplněk, Brno 2001, str. 25).
[29] Teleologická metoda výkladu se používá v případě tě žkých případ ů (hard
cases) a tak, abychom se vyhnuli nepříjemnostem a nesmyslům (s ro v. Telec:
Metodika výkladu právních předpisů. Prá vně herme ne utická technika. Nakl. Doplněk,
Brno 2001, str. 27 n.). Sprá vný je cíl, je ho dosažením je nap lněn po žada vek, aby co
nejvě tš í počet osob, vá za ných předpisem, mohl podle s vého ne jlepš ího vědomí
a svědomí s vobod ně uplatnit vyvinutí nebo ro zvi nutí svých osobních vlastností,
schopností, vloh a nadání za úče lem osobního vývo je a zrá ní, a to nikoli na úkor
jiné ho nebo př írody (s. 28 in Ivo Telec: Metodika výkladu prá vníc h předpisů. Právně
hermeneutická technika. Nakl. Doplněk, Brno 2001).
[30] Státní moc má podle čl. 2 odst. 2 Ústavy s lužebno u roli. Ta nemůže
spočívat v tom, že státní moc nevyřeší případ žalobkyně a na víc zame zí jakémukoliv
řešení, tj. nedá ji fakticky žádno u možnost volbu nároku p ro vést, ačkoliv všic hni
ostatní rodiče s nárokem na rodičovský příspěvek ji mají.
[31] Te lec ústavní konformitu s čl. 1 Ús ta vy spatřuje i v zákazu své vo lné volb y
nebo použití prá vníc h nástrojů regulace lidského cho vá ní bez rozumného smys lu,
v záka zu nezve řejňo vá ní, nejasnosti, nepředvídatelnosti nebo ne určitos ti právního
řádu a záka zu právní nejistoty z to ho vyp lývajíc í, v oc hra ně práv nabytýc h v dobré
víře a v záka zu nepředvídatelnosti a nevypočitatelnosti výko nu státní moci (sro v. Ivo
Telec: Metodika výk lad u prá vníc h předpisů. Prá vně herme ne utická technika. Nakl.
Doplněk, Brno 2001, str. 29, 36).
[32] Podle Mlsny (Petr Mls na: Vá za nost soudce prá vem a zákone m a me zery
v právu a jejich vyplňo vá ní, zdroj: www.mvcr.cz/soubor/spravni-pravo-lg-4-11w-
mlsna-pdf.aspx, str. 9 a násl.) nejčastěji jsou právní principy používány v souvislosti
s vyp lňo vá ním me zer v právu, které jsou legislativně nechtěným je vem naruš ujíc ím
princip právní jistoty. Zejmé na pra vé me zery pak o vli vňují také ús ta vní konformitu
právníc h předpisů. … Právní norma ne ní použitelná prá vě proto, že vykazuje vnitř ní
rozpory, a jde o legislativní „nedodělek“, ze kterého nelze seznat úmysl zákonodárce.
Současný ro zvo j prá vní vědy a tvorb y prá va připouští možnost ko nsta to vat, že me ze-
ry v právu e xistují a že se tedy nejed ná o ryze ideologický problém. Při klasifikaci
a pozná vá ní mezer v právu je ovše m třeba dbát to ho, aby zjišťo vá ní me zer v právu
a jejich překonávání ne vedlo k libovůli aplikujícího orgánu vytváře t si pro rozhodová ní
ve věci vlastní materiální pravidla. Striktní odlišení me zer v prá vu od úva h de lege
ferenda je nutné pro zajištění principu právní jistoty na jed né stra ně a principu
denegatio iustitiae na straně druhé. … Pok ud tedy připustíme te zi, že existují
mezerovité právní normy, které neobsahují vyče rpá vajíc í věc no u úpravu směřující
k jejich řádné aplikaci, mus íme vyřešit situaci, kdy se adresát tako vé me zero vité
právní normy m ůže domoci své ho nároku před soudem, který o všem nemůže použít
normativně zakotve ný základ pro rozhodování v tako vé věci. Akceptujeme-li tezi, že
v demokratickém právním státě, kte rým Česká rep ub lika bezesporu je, nelze
rezig no vat na pri ncip denegatio iustitiae, vzniká nutně napětí mezi nemožností soudu
odmítno ut ro zhodo vat ve věci a mezerou v právní normě , kterou soudce má v da ném
případě aplikovat. Takový konflikt vyúsťuje větši nou v povinnost soudu me zeru
v p rá vní normě vyp lnit, a to pomocí ob vyk lých výk lado výc h metod. Ka ždá existence
mezery v právu s sebou nese d vě otá zk y, které musí být zodpo vě ze ny: za prvé, co
jsou to me zery v právní normě , resp. v záko ně, a za druhé, jak mají být tyto me zery
vyplněny. … Dále e xistují v právu tzv. nepra vé me zery, kdy zákonodárcovou vůlí při
přijímá ní právního předpisu sice bylo upra vit určitou problematiku v celé je ho
úplnosti, nicméně v právní úpra vě se neobjevuje hmotná úpra va pro řešení
skuteč nos tí, ačkoliv p ůvod ní vůlí normotvůrce b ylo tyto skutečnosti upra vit. Te nto
prostor neprá va vzniklého nepravými mezerami ne lze oddělit od věcné úpra vy. V této
souvislosti vzniká za jímavá o tá zka, zdali soudce m ůže při rozhodování sporu, kde
chyb í hmotná či procesní úpra va, řízení přerušit a podat Ústavnímu soud u návrh na
zruše ní zákona pro ro zpor s čl. 1 odst. 1 Ús ta vy ČR, tj. s principem, že Česká
republika je demokratickým právním řádem, a niž by si mo hla do volit po nec hat
v p latnos ti právní úp ra vu me zero vito u v takovém ro zsa hu, že by to bylo v ro zporu
s požada vk y právního státu a principem spravedlnosti. Nepravá me zera v záko ně by
podle mého ná zoru b yla derogačním důvodem pouze , pokud by p roje v
zákonodárcovy vůle ne našel odraz v zákoně v rozsahu, jenž by záko n činil
aplikovatelným při využití všec h dostup nýc h interpretačních metod či jejich vzájemné
kombinace. … Podle ná zoru Ús ta vního soudu je jed ním ze zák lad ních znak ů
a předpokladů právního státu a naplňo vá ní principu právní jistoty takové uspořádání
státu, kdy ka ždý, fyzická i právnická osoba, m ůže mít důvě ru v prá vo . Podstata
právní jistoty spočívá ted y v tom, že se každ ý může spo léha t na to, že mu stát
poskytne efektivní oc hra nu je ho práv a že mu státní moc dopomůže k realizaci jeho
subjektivního p ráva , bude-li mu v tom někdo neprávem bránit, a záro ve ň spoléhat na
to, že ho stát postihne záko nem předvídanou sa nkc í za to, že po ruši l právní předpis,
a konečně na to, že ho nepostihne sa nkc í, jes tli že právní předpis neporušil.
V uvedeném tkví důvod, proč prvním předpokladem jistoty v oblasti aplikace prá va je
seznatelnost právní normy, resp. seznatelnost právního stavu a předvídatelnost
právního ro zhod nutí.
[33] Podle čl. 51 odst. 1 legislativních pravidel vlády (ve znění us nese ní vlád y
ze dne 11. led na 2010 č. 36, zdro j: http://www.vlada.cz/assets/ppov/
lrv/legislativn__pravidla_vl_dy.pdf) v přechodném us tano ve ní právního předpisu
může být například sta no ve no,
a) že na právní vztahy vznik lé přede dnem nabytí účinnosti no vé ho právního
předpisu se vztahují dosavadní právní předpisy,
b) jakým způsobem, popřípadě v jakém období, mají být právní poměry uvedeny
do souladu s no vým právním předpisem,
c) jakým způsobem, popřípadě v jakém období, se uko nč í řízení za há je né přede
d) dnem nabytí úči nnosti právního předpisu,
e) jakým způsobem, popřípadě v jakém období mají být usta ve ny orgány
v i nstituc íc h zříze nýc h no vým zákonem,
f) jakým způsobem, popřípadě v jakém ro zsa hu, přec há zejí prá va a po vinnos ti
na právní nástupce ins tituc í zříze nýc h záko nem.
[34] Pok ud přec hod ná usta no vení v so uze né věci nedostála uvede ným
pravidlům, b yl so ud po vine n za pomoci cito vanýc h i nterp retač níc h metod vylo žit
vybra ná záko nná us ta nove ní. Tzv. nadstandardní metody právní interpretace
využívají především princip ústavně-ko nfo rm ního výkladu, pri ncip jednoty ústavy
a princip proporcionality.
[35] Podle judikatury Ne jvyšš ího správního soudu třís tup ňo vý test proporcionality zahrnuje test vhodnosti, test potřebnosti a test poměřování.
[36] Např. podle ro zs udk u Ne jvyšš ího správního soudu ze dne 19. 6. 2009,
č. j. 5 As 46/2008-50, č. 1918/2009 Sb. NSS, šlo o nás ledujíc í: (1) test vhodnosti,
tj. v da ném případě zda-li minimální doba záka zu říze ní motorových vo zidel,
omezující určité zák lad ní p rávo , umožňuje dosá hno ut sledovaný c íl; (2) test
potřebnosti, tj. zda-li je minimální doba záka zu řízení motorových vo zidel ve vzta hu
k dotčeným základním prá vům nejšetrnějším z více mo žnýc h prostředků
umo žňujíc íc h dosa že ní s ledo vané ho cíle; a (3) test poměřování, tj. porovnání
zá va žnosti v koli zi stojícího základ níc h prá va a ve řejné ho zá jmu.
[37] Podle rozs udk u Ne jvyšš ího správního so udu ze dne 6. 8. 2008
č. j. 5 As 17/2008-131, aplikoval so ud te nto test takto: (1) test vhodnosti, tj. zda-li
okamžitý výko n rozhodnutí Městského úřad u Zno jmo a žalo va né ho, ome zujíc í určité
základní prá vo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl; (2) test potřebnosti, tj. zda -li je
okamžitý výko n těchto ro zhod nutí ve vzta hu k dotčeným základním právům
nejšetrnějším z více mo žnýc h prostředků umo žňujíc íc h dosažení s ledo vané ho cíle;
a (3) test poměřování, tj. porovnání zá va žnosti v ko lizi sto jíc ího základního prá va
a ve řejné ho zá jmu.
[38] V souze né věci zdejš í so ud aplikoval test proporcionality tak, že v testu
vhodnosti si položil otázku, zda ne umo žně ní volb y nároku, omezující určitá zák lad ní
práva (na majetek, na sociální ochranu, na ochranu rodiny), umožňuje dosá hno ut
sledovaný cíl a v testu potřebnosti, zda za mítnutí žádosti o volb u nároku b ylo
nejšetrnějším z více mo žnýc h prostředků umo žňujíc íc h dosa že ní s ledova né ho cíle.
Zá věreč ný test poměřování znamenal porovnání zá va žnosti v koli zi stojíc íc h
základních práv a veřejné ho zá jmu. Soud dospěl k zá věru, že význam cito va nýc h
základních práv žalobkyně zde převá žil nad ve řejným zá jmem na úsporných
opatřeních u žalobkyně prá vě z d ůvod u uvede nýc h v argumentační části to hoto
rozs udk u a proto, že v právním státě a demokratické svobodné společnosti má
v p řípadec h, jako je souze ná věc, jedi nec primát nad státem a společnosti jako
celkem a veřejný zájem je na tom, aby žalobkyně mě la možnost volby nároku ve
lhůtě do konce února 2011 a neb yla tak nedopatřením zákonodárce diskriminována
oproti ostatním rodičům ve sro vna telnýc h případech.
[39] Pokud jde o nepravou retroaktivitu, soud poukazuje na ro zbor
JUDr. Kateřiny Šimáčkové in: Marian Kokeš - Ivo Posp íšil (ed.): In dubio pro libertate.
Úvahy nad ús ta vními hod no tami a právem. Pocta Elišce Wagnerové u příležitosti
ži votního jubilea. Masarykova univer zita , Brno 2009, str. 181-185. Podle tohoto
příspěvk u v případě absence inte rtemporá lníc h usta no ve ní zásad u legitimního
očekávání doplňuje zásada in dubio pro mitius, která se vylo ží v případě
veřejnoprávního sporu vžd y ve prospěch jed notlivce . Podle nále zu Ús ta vního soud u
ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, N 94/37 Sb. NU 277, http://nalus .uso ud .c z,
„soudní ochrana legitimního očekávání na uspokojení hmotného zájmu stojí na
stejné úrovni jako právo vlastnické. Nárok plyne již z takto dovozovaného práva,
neboť legitimní očekávání založená zákonem požívají stejné ochrany jako majetek
sám.“ Pojem „majetek“ (jehož pokojné užívání je chrá ně no Úmluvo u) má autonomní
obsah, který není ome ze n na vlastnictví hmo tné ho jmění, a ne závis í na formální
kvalifikaci dle vnitrostátního p rá va. Může za hrnova t jak e xistujíc í majetek, tak
majetkové hod noty, včetně po hledá vek, na jejichž základě oprávněný s ubjek t m ůže
tvrdit, že na jejich splnění má při nejmenš ím legitimní očekávání. Evropský soud pro
lidská práva se zab ývá problematikou legitimního očekávání v majetkové oblasti ve
vzta hu k legislativě, např. v ro zhod nutí Draon proti Francii ze dne 6. 10. 2005,
připouštějícím ochranu legitimního očekávání v oblasti maje tko výc h práv ve vzta hu
k legislativním změ nám (ro zs udek Velkého senátu ze dne 6. 10. 2005, Draon
v. Francie, č. 1513/03). … Podle Evropského so ud ního d vora s ohledem na obecnou
zásad u právní jistoty nemůže být žád ný právní předpis vyda ný orgánem ve řejné moci
upla tňo ván vůči právnímu subjektu po dob u, po kterou nemě l možnost se s je ho
obsahem seznámit. Jako retroaktivní lze označit právní předpis te hd y, jestliže se
nemo ho u právní subjekty se zná mit s je ho zně ním v úředním věstníku v okamžiku,
kdy činí svá ro zhod nutí. ESD připouští nepra vo u retroaktivitu, kdy se aplikuje no vá
právní úpra va na následky prá vníc h sk uteč nos tí vzniklých po dobu účinnosti
dosavadní právní úp ra vy. Její přípustnost je omeze na pouze nutností respektovat
obecnou zásadu legitimního očekávání. … Podmínka respektování legitimního
očekávání je E vropsk ým so ud ním dvo rem posuzo vá na na základě kritéria je jí
předvídatelnosti. Porušení to hoto principu totiž nastá vá tehd y, jes tli že je retroaktivní
předpis vyvdá n ná hle a nečekaně. ESD konstatuje porušení zásady legitimního
očekávání te hd y, jestliže opatrný a zp ra vený podnikatel nemo hl rozumně s vydáním
retroaktivní právní úpravy počítat a kdy neexistují žád né ná znak y týka jící se jejich
vydání; zpě tná účinnost tuto zásadu nepor uš uje naopak tehd y, jestliže neb yla
nepřed vídatelná. Dále ESD požaduje, aby zpětná úči nnost byla vžd y řádně
odůvodně na .
[40] Vzhledem k výše uvedenému a k tomu, že správní orgány nep ro vedly
výk lad tak, jak je j soud podal výše, soud zr ušil napadené ro zhod nutí a věc vrátil
žalo va nému k dalšímu řízení v so ulad u s § 78 odst. 4 s. ř. s. Žalovaný je vá zán s hora
podaným právním ná zo rem soudu podle § 78 odst. 5 s. ř. s.
[41] Náklady říze ní ža lobk yni přiznány neb yly, neboť žád né ne upla tni la a soud
žád né ze spisu ne zjisti l a ža lo vaná v tomto říze ní nemá p rávo na ná hrad u nákladů
říze ní (§ 60 odst. 1 a 2 s. ř. s.).
P o u č e n í :
Proti tomuto ro zhod nutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týd nů ode
dne je ho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhoto ve níc h u Ne jvyšš ího
správního so ud u, se síd lem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti
rozhoduje Ne jvyšš í správní soud .
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne , který se s vým
označe ním shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí).
Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, nedě li nebo svátek, je posledním d nem
lhůty nejb líže nás ledujíc í pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti
nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat z d ůvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s.
a kromě obecných ná le žitostí podání musí obsaho va t o znače ní ro zhod nutí, proti
němuž s měřuje , v jakém rozsahu a z jak ýc h d ůvod ů jej s tě žo vatel napadá, a údaj
o tom, kdy mu b ylo ro zhod nutí doručeno.
V říze ní o kasační stížnosti musí být stě žo vate l zasto upe n advokátem; to
neplatí, má-li stěžo va tel, je ho zaměstnanec nebo čle n, který za něj jed ná nebo jej
zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních záko nů
vyžado vá no pro výko n advokacie.
V Olomouci dne 27. 9. 2012
JUDr. Marti na Radkova
samoso udk yně