[OBRÁZEK]
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudců JUDr. Ivanky Havlíkové a Mgr. Martina Kříže v právní věci žalobce: ZIMBO CZECHIA s.r.o., se sídlem Praha 7, Na Zátorách 8, IČ: 61250988, zast. JUDr. Marcelou Scheeovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Štupartská 4, proti žalovanému: Státní veterinární správa se sídlem Praha 2, Slezská 7, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10.3.2009, č.j. RED/2046/2008, 2008/261/SVS
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í:
Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Karlovarský kraj ze dne 23.9.2008, č.j.: KVSK-KV-HYG/98P/4682/2008, jímž byla žalobci podle ust. § 17a odst. 1 písm. e) a § 17a odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o potravinách“), uložena pokuta ve výši 15.000,- Kč za porušení povinností uvedených v ust. § 7 zákona o potravinách.
V odůvodnění napadeného rozhodnutí se žalovaný správní orgán vypořádával s odvolacími námitkami žalobce proti posouzení jeho protiprávního jednání a uložení pokuty.
Žalobce v odvolání namítal, že v daném případě není dána věcná příslušnost orgánů veterinárního dozoru a rozhodnutí správního orgánu I. stupně je z tohoto důvodu nicotné.
Žalobce v odvolání namítal, že rozhodnutí o uložení pokuty se opírá o kontrolu, která nesplňovala zákonné náležitosti, neboť v rozporu se zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“) osoba, která kontrolu prováděla, nepředložila pověření ke kontrole, jak ukládá § 12 odst. 2 zákona o státní kontrole. Žalobce dále poukázal na to, že v části protokolu o kontrolním zjištění určené pro podpis a funkci osoby provádějící kontrolu není uvedena funkce, ačkoliv příslušný formulář tento údaj obsahuje. Kontrola dle žalobce proběhla v rozporu se svým předmětem, neboť podle předmětu kontroly uvedeného v protokolu o kontrolním zjištění měl orgán dozoru kontrolovat „hygienu a sanitaci provozu.“ V rozporu s tím se dozor zaměřil výhradně na značení sýrů dle zákona o potravinách. Kontrolní protokol je dále z hlediska obsahu neurčitý a nekonkrétní, nepopisuje dostatečně skutečný stav věci. Z protokolu nevyplývá, že se u žalobce jedná o prodej obslužný, kdy zákazník nemůže potravinou bez účasti prodavače nakládat, a že sýry jsou váženy až na základě objednávky zákazníka, který je obdrží až po zaplacení, a to v igelitovém sáčku, ve kterém je vložen pokladní bon, který rovněž obsahuje nejen údaje o dni a hodině nákupu a údaji, u koho zákazník nakoupil, ale také název zboží, jeho váhu a cenu, včetně jména pracovníka, který zákazníka obsloužil. Protokol též nezachycuje fakt, že na provozovně je v souladu se zákonem umístěn údaj o spotřebě, který je pro všechny sýry společný. Protokol nepravdivě uvádí, že sýry nemají žádné označení.
Žalobce v odvolání věcně namítal, že při pultovém obslužném prodeji porcovaných sýrů jeho způsob prodeje a značení spadá pod režim ustanovení § 8 zákona o potravinách, tedy pod režim prodeje nebalených potravin. Je přesvědčen, že porušení zákona se nedopustil a že porcované sýry značí řádně. Poukázal na to, že je-li smyslem zákona o potravinách, který má být plně slučitelný s evropským potravinovým právem, ochrana zdraví spotřebitele a právo spotřebitele na informace o potravině, v tomto směru jím nabízené a prodávané sýry náležitosti splňují. Výklad zákona zastávaný orgánem dozoru je podle něj samoúčelný a v rozporu s evropskými normami. Vzhledem k tomu, že zákon o potravinách z hlediska značení nerozlišuje mezi sýry a masnými výrobky, nýbrž hovoří pouze o potravinách, má žalobce za to, že výklad provedený Krajskou veterinární správou je v rozporu s metodickým pokynem Státní veterinární správy ze dne 24.10.2008, sp. zn. 2006/953/HYG, z něhož vyplývá, že způsob značení sýrů, kvůli němuž je žalobce sankcionován, je třeba považovat za vyhovující. Orgán veterinární správy dle názoru žalobce na věc aplikoval nesprávné ustanovení zákona, neboť v daném případě je třeba postupovat podle § 8 odst. 2 zákona o potravinách. Žalobce totiž neprodává zboží určené k prodeji v samoobslužných vitrínách, nýbrž nabízí zboží vážené (porcované), a to formou obslužného pultu. Na jím prováděný způsob prodeje se tedy nevztahuje § 7, ale § 8 odst. 2 zákona o potravinách. Fólie, ve které jsou sýry uloženy, má povahu transportního obalu. Žalobce v odvolání dále popsal jím praktikovaný způsob prodeje zboží, který je výhradně obslužným prodejem. Jedná se převážně o masné výrobky, sýry a saláty, které prodává tzv. na váhu. Tvrdé sýry žalobce odebírá od dodavatele ve velkých, několikakilových blocích. V rámci jejich přípravy k prodeji tyto při ukládání do chladící vitríny v prodejně porcuje na plátky a kusy. Jednotlivé porce při této činnosti za účelem zachování mikrobiologických a estetických vlastností („čerstvosti“) navíc pokrývá strečovou potravinářskou fólií. Porce sýrů tedy nejsou na tácech loženy volně, ale jsou překryty uvedenou fólií. Žalobce ve své provozně viditelně umísťuje údaje vyžadované v § 6 odst. 1 písm. b), c), d) zákona o potravinách, což kontrolní protokol neuvádí. Sýry ukládá do chladící vitríny na podnosy, každý jednotlivý podnos s určitým druhem sýra označí popiskou „NOVÁK MASO - UZENINY“, názvem potraviny a uvede cenu za 100 g výrobku. V provozovně je tabule informující zákazníka, že zboží je překryto ochrannou fólií pro zachování čerstvosti a prodavač na požádání kdykoli fólii odstraní. Zákazník nemá možnost zboží získat jinak, než prostřednictvím prodavače. Ve skleněné vitríně si zákazník vystavený sýr objednává na základě jemu viditelných skutečností (vystavený sýr + označení + cena za 100 g), a to tak, že sdělí, kolik kterého druhu sýra si přeje, popřípadě ukáže, která porce se mu líbí nejvíce. Žalobce v odvolání poukázal na to, že rozhodnutí o uložení pokuty nikde neuvádí, že sýry v jeho provozovně byly prodávány formou obslužného prodeje. Při výběru spotřebitel vychází z údajů veřejně vyznačených, tedy z údajů o druhu a ceně za určitou hmotnost a dále z údaje, do kdy má sýry spotřebovat, umístěného na ceduli v provozovně. Prodavač pak požadovaný druh sýra v požadovaném množství naváží a teprve pak definitivně zabalí do sáčku (balíčku), který uzavře a připevní k němu nebo do něj vloží vytištěný pokladní bon - stvrzenku týkající se konkrétní zakoupené porce sýra. Zboží následně předá zákazníkovi. Doklad, který si spotřebitel odnáší spolu se zakoupenou potravinou, nejenže obsahuje označení druhu zboží, přesnou gramáž zboží, den, měsíc a rok nákupu, ale také čas nákupu a jméno prodavače, který jej obsloužil. Konečný spotřebitel tak nejen při nákupu, ale i následně disponuje potřebnými informacemi v rozsahu ust. § 8 odst. 2 zákona o potravinách. Skutečnost, že český právní předpis jednoznačně nestanoví definici pojmu „obal“, nemůže být žalobci přičítána k jeho tíži. Žalobce má dále za to, že pokud potravina balená a označená ve výrobě byla rozbalena za účelem prodeje jednotlivých částí, považuje se za potravinu nebalenou, podléhající označení podle § 8 odst. 1 písm. a) zákona o potravinách. Žalobce sýry dodané v obalu od výrobce rozbaluje, aby je mohl prodávat po částech. Jedná se tedy o potravinu nebalenou, kterou však již dále nepřepravuje ani s ní nemanipuluje ve smyslu § 8 odst. 1 písm. a) zákona o potravinách. Žalobce považuje svůj způsob prodeje sýrů za prodej podle § 8 odst. 2 zákona o potravinách, tj. za prodej nebaleného zboží. Pokud by měl platit výklad orgánu veterinárního dozoru, bylo by třeba zákon o potravinách považovat za jsoucí v rozporu s mezinárodními závazky ČR, neboť v dotčených ustanoveních není plně kompatibilní s potravinovým právem ES a porušuje obecná pravidla ES pro potraviny uváděné na trh, zakotvená v evropském právu. Žalobce v odvolání uzavřel, že tuzemská právní úprava ohledně označování prodeje potravin není dostatečně přesná a určitá a navíc její výklad je často samoúčelný až byrokratický.
Žalobce v odvolání uplatnil námitky proti odůvodnění o výši uložené pokuty, které nepovažuje za řádné a přesvědčivé, a to z hlediska § 17i zákona o potravinách. Správní orgán, aniž by věc posuzoval podle konkrétních skutečností, tvrzené pochybení hodnotil jako závažné s abstraktním odkazem, že tomu tak bezpochyby je, když za tvrzený správní delikt lze dle zákona uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Tvrzení správního orgánu o nemožnosti spotřebitele seznámit se s podstatnými údaji týkajícími se potravin a o případném reklamačním řízení pokládá žalobce za nepodložené a nepravdivé. Spotřebitel má potřebné informace k dispozici jak v době rozhodováni o koupi zboží, a to formou hromadného údaje vypsaného zřetelně pro každý jednotlivý tác, tak i v momentě, kdy si zboží odnáší, a to na pokladní stvrzence, která je ze strany obsluhy vložena do sáčku. Vzhledem k tomu, že ve vztahu k sýrům nebyla nikdy ze strany dozoru tvrzena ani zjištěna nepravdivost údajů uváděných žalobcem a naopak i z rozhodnutí o uložení pokuty vyplývá jejich zdravotní nezávadnost, žalobce nerozumí konstatování o reklamačním řízení a ani nechápe, v čem by měl být spotřebitel za dané situace v reklamačním řízení krácen.
K uvedeným odvolacím námitkám vyšel žalovaný správní orgán z protokolu o kontrolním zjištění ze dne 6.6.2008 a z fotodokumentace pořízené při kontrole (fotografie č. 1 až 7), z nichž zjistil, že správní orgán I. stupně provedl téhož dne v rámci výkonu státního veterinárního dozoru kontrolu v prodejně na adrese Ašská ul., Cheb, kterou provozuje žalobce. Při kontrole bylo zjištěno, že v chladící vitríně byly nabízeny k prodeji tvrdé sýry (Eidam, Madeland, Uzená cihla, Alpäner). Jednotlivé porce (trojúhelníky, plátky) o hmotnosti cca 150g byly zabaleny ze všech stran v potravinářské fólii, tvořily samostatný balíček, který nebyl označen žádnou informací, jak ukládá ust. § 7 zákona o potravinách. Balíčky v chladící vitríně byly uloženy na tácku, u sýrů byl na cedulce uveden název sýra a cena za 100g a název prodejce. Osoba účastnící se kontroly k přípravě jednotlivých porcí sýra uvedla, že bloky sýra na jednotlivé porce jsou krájeny mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele (v zápultí) a tam jsou také jednotlivé porce o hmotnosti cca 150g baleny do potravinářské fólie. Poté jsou balíčky přemístěny do chladící vitríny, respektive chladícího boxu a na prodejní ploše nabízeny k prodeji. Jednotlivé porce se neoznačují. Spotřebitel u nákupu obdrží pouze účet. Dle žalovaného z protokolu o kontrole tedy jednoznačně vyplývá, že žalobce v době kontroly nabízel k prodeji a prodával spotřebitelům sýry zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele, přičemž tyto neoznačil stanoveným způsobem podle § 7 zákona o potravinách. Tímto jednáním ze strany žalobce došlo ke spáchání správního deliktu podle § 17a odst. 1 písm. e) zákona o potravinách.
Žalovaný k námitce ohledně věcné nepříslušnosti orgánu veterinárního dozoru ke kontrole neoznačených sýrů, resp. k namítané nicotnosti rozhodnutí o uložení pokuty uvedl, že věcná příslušnost orgánu veterinární správy byla ke dni kontroly dána jednak ust. § 49 odst. 1 písm. v) zákona č. 166/1999 Sb., zákona o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „veterinární zákon“), neboť krajská veterinární správa plní i úkoly stanovené zvláštními právními předpisy. Podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách vykonávají státní dozor nad dodržováním povinností stanovených tímto zákonem i orgány veterinární správy, mezi které nepochybně podle § 47 odst. 1 písm. b) veterinárního zákona patří i Krajská veterinární správa pro Karlovarský kraj. Vlastní kompetence (věcná příslušnost) ke kontrole provozovny žalobce, resp. ke kontrole značení sýrů zde nabízených k prodeji či prodávaných, pak vyplývá z § 16 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách, podle něhož má krajská veterinární správa věcnou příslušnost kontrolovat v provozovně žalobce plnění povinností vyplývajících ze zákona o potravinách při prodeji potravin živočišného původu, neboť se jedná o prodejnu, kde dochází k úpravě masa. Provozovna žalobce je registrována a schválena orgánem veterinární správy a je pod státním veterinárním dozorem. Podle dokladu o schválení a registraci ze dne 12.10.2005 bylo uvedené provozovně přiděleno veterinární schvalovací číslo CZ 16154. Mezi činnosti, pro které bylo vydáno schválení, mimo jiné patří i bourání, dělení, opracování, krájení, mletí výsekového masa atd., což jsou jednoznačně činnosti, které jsou úpravou masa. V dané provozovně je tak příslušná provádět státní dozor při prodeji potravin živočišného původu Krajská veterinární správa pro Karlovarský kraj, nikoli žalobcem uváděná Státní zemědělská a potravinářská inspekce (dále jen „SZPI“). Žalovaný na tomto místě poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25.9.2008, č.j.: 7 As 34/2008- 181, který ve skutkově obdobné věci uvádí, že orgán veterinární správy je podle § 14 zákona o potravinách příslušný k výkonu státního dozoru nad dodržováním povinností tímto zákonem stanovených.
Žalovaný k námitce ohledně nepředložení písemného pověření k provedení kontroly žalovaný uvedl, že z předmětného protokolu o kontrolním zjištění ani z žádného pozdějšího vyjádření žalobce, namítané skutečnosti nevyplývají. Pokud by měl vedoucí provozovny žalobce jakékoliv pochybnosti o oprávnění (totožnosti) osoby provádějící kontrolu, jistě by provedení kontroly neumožnil či by alespoň v rámci vyjádření osoby účastnící se kontroly tuto skutečnost uvedl. popřípadě jí sdělil nadřízenému, který by uplatnil námitky do protokolu o kontrolním zjištění. V předmětném protokolu je poznamenáno, že kontrolu provedl veterinární inspektor MVDr. J. D., který předložil svůj služební průkaz a osoba účastnící se kontroly tak zcela nepochybně věděla, že jde o výkon státního veterinárního dozoru. Povinnost kontrolních pracovníků předložit pověření k provedení kontroly, jež vyplývá z § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole, je třeba vykládat ve vztahu k zvláštní právní úpravě obsažené ve veterinárním zákoně. Ustanovení veterinárního zákona o výkonu státního veterinárního dozoru jsou totiž v poměru speciality k obecné právní úpravě stanovené zákonem o státní kontrole. V § 53 odst. 1 veterinárního zákona jsou veterinární inspektoři označeni jako úřední veterinární lékaři orgánů veterinární správy pověření výkonem státního veterinárního dozoru, přičemž z dikce uvedeného ustanovení (a též s ohledem na naplnění účelu a cílů veterinárního dozoru), vyplývá, že veterinární inspektoři jsou pověřováni k výkonu státního veterinárního dozoru obecně, a nemusí tak předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole. Oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru veterinární inspektoři osvědčují ve smyslu § 53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona služebním průkazem, což bylo v daném případě bezezbytku splněno. Žalovaný dále uvedl, že vycházel též z právního názoru vyjádřeného v rozsudku Městského soudu v Praze sp.zn.: 10 Ca 127/2005. K námitce ohledně neuvedení funkce u podpisu MVDr. J.D. na zadní části protokolu žalovaný uvedl, že informace, že jmenovaný zaměstnanec vykonává funkci inspektora, z uvedeného protokolu zcela jasně vyplývá, a to nejen z části, kde je jeho podpis u jména a příjmení, ale i na přední straně protokolu, kde je navíc uveden i kód inspektora S 41035. Žalovaný dále odmítl námitku, že kontrola byla nezákonná, protože proběhla v rozporu se svým předmětem. Konstatoval, že jako předmět kontroly je sice v protokolu uvedena „hygiena a sanitace provozu“, nicméně pokud během této kontroly dojde ke zjištění jiných nedostatků či porušení zákona, k jehož kontrole je krajská veterinární správa kompetentní, musí veterinární inspektor tyto skutečnosti z úřední povinnosti zaznamenat do protokolu o kontrolním zjištění (§ 52 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona), bez ohledu na původní předmět kontroly. Za spekulaci považoval žalovaný, že dozorový orgán prováděl pouze kontrolu značení sýrů, neboť ze skutečnosti, že protokol neobsahuje žádný jiný nedostatek, není možné dovozovat, že nic jiného nebylo kontrolováno.
Žalovaný námitku nedostatku uvedení v protokolu, že se jedná o obslužný prodej sýrů, nepovažoval za rozhodující s dopadem na posouzení věci, protože zákon o potravinách mezi samoobslužným a obslužným prodejem nijak nerozlišuje. Každý prodejce, bez ohledu na to jaký způsob prodeje zvolí, je povinen dodržovat povinnosti stanovené v § 7 zákona o potravinách, nabízí-li k prodeji nebo prodává spotřebiteli potraviny zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele, což je i daný případ. Vzhledem k tomu, že je se u žalobce jedná o prodej sýrů zabalených mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele ve smyslu § 7 zákona o potravinách, pak musí být sýry v souladu s tímto stanoveným způsobem označeny. Žalovaný se na tomto místě dovolává názoru vysloveného v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27.5.2004, č.j.: 11 Ca 264/2003-40, podle něhož žalobce prodává zboží podle § 7 zákona o potravinách, a bylo tedy jeho povinností označit každý balíček zboží údaji podle § 7 zákona o potravinách (shodně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25.9.2008 č.j.: 7 As 34/2008-181). Soud se tedy dle žalovaného ztotožnil s názorem, že nakrájené porce sýra zabalené každá jednotlivě do strečové fólie je nutno považovat za potraviny zabalené. Balení provádí žalobce ještě před započetím prodeje, a tudíž je potravina balena mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele. Soud v uvedeném rozhodnutí také konstatoval, že způsob prodeje, tedy to, zda jde o prodej obslužný či samoobslužný, je z hlediska splnění povinností uvedených v § 7 zákona o potravinách nerozhodný. Co se týče rozsahu informací, které má spotřebitel k dispozici při koupi, žalovaný uvedl, že tyto informace musí být podle § 7 zákona o potravinách přímo na zboží, resp. na jeho obalu, v tomto případě tedy na strečové fólii. Nepostačí tedy, jak se mylně domnívá žalobce, informovat kupujícího jiným způsobem, např. informační tabulí či pokladním blokem apod. V daném případě nebylo zboží stanoveným způsobem označeno přímo na potravině a i z fotodokumentace je patrné, že jednotlivé balíčky jsou bez označení. Vzhledem k výše uvedenému je irelevantní, že se u zboží nachází cedulky s názvem sýru, cenou za 100 g a názvem prodejce či informace o době použitelnosti, čehož se žalobce dovolává.
Žalovaný k námitkám, týkajícím se protokolu o kontrolním zjištění, respektive zjištěného skutkového stavu, uvedl, že nemohou obstát, přičemž se převážně jedná o účelová tvrzení vedená snahou vyhnout se odpovědnosti za spáchání protiprávního jednání. Žalobce mohl vznést proti protokolu o kontrolním zjištění námitky. Žádné námitky však v zákonné lhůtě vzneseny nebyly, stejně tak žalobce nenamítal žádné skutečnosti v odporu do příkazu a ani následně v průběhu správního řízení před orgánem prvního stupně. Žalovaný proto považuje protokol o kontrolním zjištění ze dne 6.6..2008 za relevantní podklad pro správní řízení, který byl pořízen v souladu se zákonem o státní kontrole.
Žalovaný nesouhlasil s tvrzením, že žalobce prodává sýry jako potravinu nebalenou ve smyslu § 8 zákona o potravinách. Z protokolu o kontrolním zjištění včetně fotodokumentace vyplývá, že žalobce nabízí k prodeji a prodává sýry, které jsou naporcovány a jednotlivé porce jsou obaleny ze všech stran fólií. Tyto porce - balíčky žalobce získává tak, že zboží dodané na provozovnu dodavatelem naporcuje a jednotlivé porce na své provozovně zabalí, a to bez přítomnosti zákazníka. Porce jsou připraveny do zásoby a jsou skladovány v zázemí v chladicích boxech. Sýry nejsou fólií pouze překryty, ale každá porce je zabalena samostatně. Z chladicího boxu jsou jednotlivé balíčky přemístěny do prodejního pultu. Z uvedeného bez jakýchkoliv pochyb vyplývá, že se ze strany žalobce jedná o nabídku a prodej zboží podle § 7 zákona o potravinách. Opakované zdůrazňování žalobce, že jde o obslužný pultový prodej a nikoliv o prodej samoobslužný, je z hlediska povinností uvedených v § 7 zákona o potravinách zcela nerozhodné. Pokladní blok, který spotřebitel obdrží při nákupu potravin, nemůže v žádném případě suplovat označení potraviny stanovené právním předpisem. Argumentace žalobce o nutnosti použití § 8 zákona o potravinách nemůže obstát, protože se v daném případě nejedná o potraviny nebalené. Stejně tak není relevantní ani poukaz žalobce na pokyn Státní veterinární správy ze dne 24.10.2006, týkající se výkladu § 8 zákona o potravinách, neboť tento pokyn se výslovně vztahuje na nebalené masné výrobky, přičemž žalobce prodává zabalené sýry. V uvedeném pokynu navíc není nic, z čeho by bylo možné dovodit, že prodej sýrů tak, jak je uskutečňován v dané provozovně žalobcem, spadá z hlediska značení produktů pod § 8 zákona o potravinách. Žalovaný odmítá tvrzení žalobce, že potravinářská fólie je pouze vnějším (transportním) obalem nebalené potraviny podle § 8 odst. 1 zákona o potravinách. Potravinářskou fólii považuje za obal podle § 2 písm. e) vyhlášky č. 113/2005 Sb., o způsobu označování potravin a tabákových výrobků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 113/2005 Sb.“), který uvádí, co se považuje za balenou potravinu. Žalovaný poukázal též na § 5 zákona o potravinách, podle něhož je obalem to, co chrání potravinu před znehodnocením a znemožňuje záměnu nebo změnu obsahu bez otevření nebo změny obalu, tedy i strečová potravinářská fólie používaná žalobcem. Porce sýra zabalená po všech stranách do potravinářské folie zcela jednoznačně znemožňuje změnu obsahu bez otevření či změny obalu.
Žalovaný za irelevantní považoval též žalobcovu argumentaci poukazující na § 6 odst. 8 vyhlášky č. 113/2005 Sb. Toto ustanovení stanoví, že pokud potravina balená a označená ve výrobě byla rozbalena za účelem prodeje jednotlivých částí, považuje se za potravinu nebalenou, podléhající označení podle § 8 zákona o potravinách. Jde tu však o konstrukci právní fikce, která nemá nic společného se stavem v žalobcově provozovně, kde dochází po rozbalení celé cihly sýra k porcování a k novému balení menších porcí sýrů mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele. Ani tvrzení žalobce, že z hlediska použitelnosti, resp. minimální trvanlivosti nakládá s porcovaným váženým sýrem v časově přísnějším režimu (kratší data spotřeby než u zboží baleného), nemá dle žalovaného žádný vliv na povinnost označit zboží stanoveným způsobem, tj. podle § 7 zákona o potravinách. Za zcela nepřípadné a účelové považuje žalovaný námitky o bránění obchodu a hospodářské soutěži či námitky stran rozporu zákona o potravinách s právem ES. Má za to, že žalobce v odvolání neuvedl žádnou konkrétní právní či skutkovou argumentaci, o kterou by byla výše uvedená tvrzení opřena. Žalovaný považuje výklad zákona provedený v rámci správního řízení, který byl navíc potvrzen Městským soudem v Praze i Nejvyšším správním soudem a stejně tak i samotný zákon o potravinách za plně kompatibilní s evropským potravinovým právem. V této souvislosti podotkl, že základním cílem potravinového práva je podle článku 5 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 178/2002 zejména ochrana lidského života a zdraví a ochrana zájmů spotřebitelů, včetně poctivého jednání v obchodu s potravinami. Přesně k plnění uvedených cílů správní orgán I. stupně rozhodnutím o uložení pokuty směřoval.
Žalovaný přezkoumal rozhodnutí o uložení pokuty též z hlediska výše pokuty a jejího odůvodnění a v tomto směru shledal rozhodnutí zcela oprávněným. Ve smyslu ust. § 17i odst. 2 zákona o potravinách uvedl, že k porušení povinností došlo v rozsahu, ve kterém je výše pokuty uložené žalobci správním orgánem I. stupně zcela přiměřená a odpovídající závažnosti správního deliktu, zejména způsobu jeho spáchání a jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán. Správní uvážení orgánu I. stupně v daném směru nevybočilo z mezí stanovených zákonem. Porušení povinností stanovených v § 7 zákona o potravinách je nutno hodnotit jako závažné, a to zejména z toho důvodu, že toto ustanovení upravuje základní povinnosti provozovatele potravinářského podniku v oblasti označování potravin. Výše uložené pokuty je na samé spodní hranici zákonného rozpětí, neboť činí pouhých 1,5 % možné maximální sankce. Závažnost protiprávního jednání je podle žalovaného vyjádřena též skrze skutkovou podstatu správního deliktu, podle které lze uložit pokutu až do výše 1 000.000,- Kč. Žalovaný uvedl, že prodejem balených sýrů bez uvedení zákonem požadovaných údajů na každém z jednotlivých balíčků je zákazníkovi (spotřebiteli) ztížena možnost získat informace o konkrétním balíčku sýra, který má v úmyslu zakoupit, což je v rozporu s principy ochrany spotřebitele. I kdyby byly tyto informace ve smyslu § 8 odst. 2 zákona o potravinách, na který se žalobce odvolává, umístěny tam, kde je potravina přímo nabízena k prodeji spotřebiteli, tedy na informační tabuli či následně předány spotřebiteli formou pokladní stvrzenky, nejsou umístěny přímo na potravině samotné, kde mají podle § 7 zákona o potravinách v případě zabalených potravin být. Doba trvání protiprávního jednání v daném případě spadá do okamžiku samotného zjištění protiprávního jednání, tj. dne 6.6.2008. Způsob protiprávního jednání žalobce spočívá v tom, že nabízel k prodeji potraviny - tvrdé sýry zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele do potravinářské fólie, aniž byly tyto potraviny (balíčky) označeny údaji vymezenými v ustanovení § 7 zákona o potravinách. Při úvahách o výši pokuty je podle žalovaného nutno jako přitěžující okolnost zhodnotit i skutečnost, že nedostatky při označování sýrů jsou ze strany žalobce opakované a že stanoveným způsobem nebyl označen žádný ze sýrů nabízených k prodeji v den kontroly. Pokuta byla uložena na samé spodní hranici zákonné sazby zejména proto, že povaha protiprávního jednání žalobce vylučuje možnost přímého vážného poškození zdraví spotřebitele, neboť se jedná o nedostatky, které nemají vliv na zdravotní nezávadnost a vzhledem k této skutečnosti lze pokutu ve výši 15 000 Kč považovat za zcela přiměřenou a nikoli přísnou. Žalobci svědčí i další polehčující okolnost, a to skutečnost, že informací o potravině se spotřebitelům dostává např. z prodejního bonu či cedulí v prodejně. Žalovaný nicméně neshledal žádné skutečnosti, které by byly důvodem ke snížení pokuty. K námitce týkající se úvah o případném reklamačním řízení žalovaný poznamenal, že spotřebitel bude vždy v lepším postavení, pokud všechny informace obdrží spolu s potravinou na jejím obalu tak, jak stanoví zákon. Ochrana spotřebitele je při koupi potravin zabalených mimo provozovnu výrobce a bez jeho přítomnosti zaručena právě a jen konkrétní informací o ceně, váze, názvu potraviny a označení osoby, která potravinu zabalila, umístěnou jednotlivě na obalu každé zabalené potraviny. Informování kupujícího o zboží jiným způsobem (např. informační tabulí, pokladním blokem, cedulkou u zboží apod.) nezbavuje prodejce povinnosti uvést požadované údaje přímo na obalu každé jednotlivě zabalené potraviny. Vzhledem k výše uvedenému považuje žalovaný rozhodnutí o uložení pokuty za řádně odůvodněné, přezkoumatelné a splňující všechny náležitosti požadované v § 68 odst. 3 správního řádu. Toto rozhodnutí vychází ze zjištěného stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti tak, jak ukládá ustanovení § 3 správního řádu. Závěrem žalovaný poznamenal, že pokud jde o věcnou podstatu daného případu, ta již byla řešena Nejvyšším správním soudem v jiné skutkově obdobné věci, přičemž jmenovaný soud dal orgánům veterinárního dozoru za pravdu, jak vyplývá z rozsudku ze dne 25.9.2008, č.j.: 7As 34/2008-181.
Proti uvedenému rozhodnutí směřuje podaná žaloba.
Žalobce v podané žalobě nejprve konstatoval, že pod označením „NOVÁK maso - uzeniny“ provozuje v supermarketech samostatné obchody, ve kterých prodává masné výrobky, sýry, saláty a pekárenské výrobky. Sortiment odebírá od dodavatelů ve velkoobchodních baleních. Protože se jedná o tzv. pultový prodej s obsluhou, dodaná velkoobchodní balení salámů, sýrů a masa za účelem přímé nabídky spotřebiteli k prodeji porcuje (krájí), vystaví podle druhu skupinově v chladících vitrínách uzavřených ze strany zákazníka a současně jednotlivé druhy viditelně označí formou uvedenou v § 8 odst. 2 zákona o potravinách údaji v rozsahu stanoveném jak tímto ustanovením, tak i ustanovením § 7 téhož zákona. K prodeji dochází až na základě volby zákazníka poté, co na základě takto mu nabídnutého zboží a vystavených informací zákazník prodavači sdělí, jaké konkrétní zboží a v jakém množství objednává, prodavač zboží odpovídající požadavku zákazníka uchopí, na váze odpovídající množství odváží, sdělí celkovou cenu za nákup a po jejím uhrazení zboží v igelitovém sáčku včetně pokladního bloku předá spotřebiteli. Takový způsob značení vyžaduje jak logika prodeje, tak naplnění zákonných ustanovení ohledně práva spotřebitele na informace již v době, kdy je mu zboží nabízeno k prodeji, tak aby spotřebitel disponoval všemi informacemi potřebnými pro jeho rozhodování ohledně výběru a koupě zboží již v době nabídky, tedy aby informace o potravině byly srozumitelné a byly umístěny takovým způsobem, aby je zákazník bez problémů vnímal. Ze značení na jednotlivých kusech či porcích by zákazník s ohledem na velikost případné popisky v době výběru nic nezjistil, protože ke zboží nemá přístup. Obdobné informace si zákazník odnáší i na elektronicky tištěné pokladní stvrzence o nákupu zboží; další sdělení ohledně spotřeby jsou pak uvedena na informačních cedulích.
Žalobce namítal, že kontrolní protokol vztahující se ke kontrole provedené dne 6.6.2008 v jeho provozovně na adrese Ašská ul., Cheb je v rozporu se zákonem o státní kontrole a skutečným průběhem kontroly. Kontrolní protokol nepopisuje ani způsob prodeje v souladu se skutečným stavem věci. Žalobce má za to, že žalovaný se s jeho odvolacími námitkami řádně nevypořádal, případně se jimi nezabýval vůbec, což je případ námitky, že kontrolní protokol říká, že sýry nemají žádné označení.
Žalobce nadále setrval na námitce nicotnosti rozhodnutí o uložení pokuty z důvodu nedostatku pravomoci orgánu, který kontrolu provedl. Souhlasí s tím, že orgány žalovaného mohou vykonávat kontroly a vést řízení i ve věcech dodržování povinností podle zákona o potravinách, má však za to, že uvedené neplatí bezvýjimečně, přičemž nesmí docházet k duplicitě kontroly, která nedůvodně zatěžuje jak adresáta povinnosti, tak státní rozpočet. Souhlasit lze s tím, že orgánu veterinární péče přísluší dozorovat dodržování hygieny skladování sýrů, sanitace potravin apod., nikoliv však dodržování značení sýrů, byť se jedná o potravinu živočišného původu. Skutečnost, že provozovna žalobce je současně i prodejnou, kde dochází k úpravě masa, nemůže obstát jako argument pro obhájení tvrzené pravomoci Státní veterinární správy kontrolovat značení balených sýrů. Žalobce v této souvislosti poukázal na důvodovou zprávu k zákonu o potravinách, z níž podle něj vyplývá, že smyslem úpravy je vymezit kompetence tak, aby nedocházelo k překrývání či duplicitě výkonu dozoru ze strany státu. K poukazu žalovaného na závěry ohledně věcné příslušnosti plynoucí z rozsudku NSS ze dne 25.9.2008, č.j. 7As 34/2008-181 žalobce poznamenal, že tento rozsudek považuje v daném ohledu za nesměrodatný, neboť meritem věci v řízení o kasační stížnosti nebylo, do čí kompetence věc spadá.
Žalobce následně poukázal na to, za jaké jednání byl sankcionován. Porušení zákona je správním orgánem spatřováno v tom, že údaje obsažené v § 7 zákona o potravinách nebyly uvedeny přímo na jednotlivých porcích sýra. Žalobce tedy ve svém důsledku není sankcionován za to, že by údaje uvedené v § 7 zákona o potravinách spotřebiteli nesdělil (z obou rozhodnutí vyplývá, že tyto údaje uvádí), nýbrž za to, že tyto údaje nejsou uvedeny na jednotlivých porcích sýra. Již v odvolání žalobce namítal, že se porušení zákona nedopustil a že porcované sýry značí řádně. Závěry správního orgánu žalobce pokládá za účelové a protiprávní. Za tím účelem uvedl různá tvrzení, které toto dokládají, včetně vyjmenování údajů, které ohledně sýrů spotřebiteli sděluje s tím, že se tak děje formou, která je v souladu s § 8 odst. 2 zákona o potravinách. Žalobce tento minimální rámec překračuje, poskytuje informace v rozsahu podle § 7 téhož zákona a tyto umísťuje viditelně tam, kde je potravina nabízena spotřebiteli k prodeji. Pokud by žalobce těmito údaji opatřil přímo každý jednotlivý balíček plátkovaného sýra o rozměru cca 9 x 9 cm na fólii s tím, že by je, jak vždy činí, naskládal na sebe na tác a uložil do vitríny, přičemž by tyto údaje současně duplicitně neumístil tak, jak je uvedeno i v ust. § 8 odst. 2 zákona o potravinách, tj. aby v okamžiku nabízení k prodeji byly informace pro spotřebitele umístěny viditelně, paradoxně by se podle právního názoru správního orgánu porušení zákona nedopustil, neboť by potraviny označil v souladu s § 7 zákona o potravinách. Protože by jej při takovém výkladu zákona nestíhala povinnost dle § 8 odst. 2 zákona o potravinách, nemusela by být v takovém případě informace umístěna viditelně, tj. žalobce by nemusel na velkých popiskách uvádět názvy, jednotlivou cenu apod. Zákazník by však v momentě nabízení zboží nedisponoval žádnými informacemi, které jsou pro jeho rozhodování ve věci nákupu relevantní. Žalobce je nadále přesvědčen, že se žádného porušení zákona, tedy ani porušení § 7 zákona o potravinách, nedopustil a že spotřebiteli poskytuje všechny zákonem stanovené informace, a to způsobem, který mu zákon nezakazuje. Činí tak v zájmu spotřebitele viditelně, aby se zákazník s těmito údaji mohl seznámit ještě před zakoupením zboží. Názor žalovaného, že tak musí činit výhradně uvedením údajů na každé jednotlivé porci sýra, považuje žalobce za právně vadný, poškozující spotřebitele a nepodložený. Ustanovení § 7 zákona o potravinách neříká, že provozovatel potravinářského podniku je povinen potravinu označit na obalu určeném pro spotřebitele, nýbrž je povinen tuto označit řádně. Naproti tomu § 6 odst. 1 zákona o potravinách, který se vztahuje k potravinám baleným ve výrobě, přímo stanoví, že informace o potravině musí být umístěny na obalu. Jestliže je v jednom ustanovení zákona explicitně specifikováno, že údaje musí být umístěny přímo na obalu potraviny určené pro spotřebitele a v jiném ustanovení se pak pouze požaduje označení potraviny, aniž by zákon stanovil konkrétní způsob, nejedná se o jedno a totéž, nýbrž se toto vědomě ponechává na vůli toho, jemuž je povinnost ukládána. Žalobce je přesvědčen, že v takovém případě je třeba vycházet též z účelu sledovaného konkrétním ustanovením, jímž je poskytnutí informací spotřebiteli pro něj dostupnou formou, a to již v okamžiku nabídky zboží.
Žalobce poukázal na to, že již v odvolání namítal, že se napadené rozhodnutí opírá o kontrolu, která byla provedena v rozporu se zákonem. Osoba, která kontrolu prováděla, totiž v rozporu s ust. § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole nepředložila pověření ke kontrole. Kontrola proběhla též v rozporu se svým předmětem, neboť cílená kontrola značení sýrů nesprávně uvádí právní předpisy, podle kterých probíhala, resp. zákon o potravinách nezmiňuje vůbec. Z protokolu, který je podkladem rozhodnutí, nevyplývá skutečný stav věci, tj. že se v daném případě jedná o prodej obslužný, kdy zákazník nemůže potravinou bez účasti prodavače nakládat a že sýry jsou váženy až na základě objednávky zákazníka, který je obdrží až po zaplacení v igelitovém sáčku, ve kterém je vložen pokladní bon, který rovněž obsahuje nejen údaje o dni a hodině nákupu a údaj, u koho zákazník nakoupil, ale také název zboží, jeho váhu a cenu, včetně jména pracovníka, který zákazníka obsloužil. Tyto skutečnosti mají dle žalobce zásadní význam pro spravedlivé posouzení věci. Žalovaný nicméně veškeré námitky ohledně nedostatků provedené kontroly zamítl, což žalobce považuje za protiprávní. Nesouhlasí s názorem žalovaného, že protokol nemusí obsahovat kontrolní zjištění ohledně hygieny a sanitace, je-li vše v pořádku. Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že stačí, jsou-li zachycena negativní zjištění v podobě tvrzených porušení právních předpisů. To je dle žalobce v rozporu se zákonem o státní kontrole, neboť i pozitivní kontrolní zjištění jsou kontrolními zjištěními a jako taková musí být v dokladu o kontrole zachycena. Skutečnost, že nevznášel proti protokolu námitky podle zákona o státní kontrole, dle mínění žalobce nehraje žádnou roli, neboť se jedná o jeho právo a nikoliv povinnost. Nevyužití tohoto práva neznamená, že žalobce pozbyl oprávnění jej rozporovat ve správním řízení.
Žalobce namítl, že již v odvolání vyjádřil své přesvědčení, že smyslem zákona o potravinách je ochrana zdraví spotřebitele a právo spotřebitele na informace o potravině. V tomto směru žalobcem nabízené a prodávané sýry všechny náležitosti splňují. Měl-li by být zákon vykládán tak, jak činí orgán dozoru, jednalo by se o výklad samoúčelný, který by byl v rozporu s evropskými normami. Ani s touto námitkou se žalovaný nevypořádal, resp. s jeho závěry žalobce nesouhlasí.
Žalobce uvedl, že zákon z hlediska značení hovoří pouze o potravinách, nerozlišuje mezi sýry a masnými výrobky, ať již se jedná o ust. § 6, § 7 či § 8 zákona o potravinách. Jestliže tomu tak je, pak nelze různé potraviny podřazovat pod různé režimy značení, nýbrž musí platit jeden společný režim. Proto se žalobce v odvolání dovolával toho, že jím aplikovaný způsob značení sýrů žalovaný s ohledem na obsah metodického pokynu Státní veterinární správy ze dne 24.10.2008 (správně 2006) považuje za přípustný a v souladu se zákonem v případě masných výrobků. Správním orgánem zastávaný postoj je tedy příkrém rozporu s tímto metodickým pokynem, určeným všem podřízeným složkám. Žalovaný tuto námitku žalobce nezákonně zamítl jako nedůvodnou s tím, že se jedná o jinou situaci, protože v daném případě pokyn hovoří o masných výrobcích. Opomněl však uvést, že sám v souvislosti s masnými výrobky hovoří o technologickém obalu. Způsob, jakým se žalovaný vypořádal s touto částí odvolání, pokládá žalobce za nedostatečný a nadále setrvává na tom, že pokud správní úřad k potravinám aplikuje z hlediska požadavků na značení rozdílný přístup, jedná se o účelový postup, který je v rozporu se zákonem.
Žalobce dále namítl, že se neztotožňuje s výkladem žalovaného ohledně pojmu „obal“ ve vztahu k předmětným porcím sýra. V této souvislosti žalobce poukázal na to, že v odvolání namítal, že se správní orgán I. stupně v rozporu se správním řádem nijak nevypořádal se skutečnostmi tvrzenými osobou přítomnou kontrole. Tuto námitku shledal žalovaný neoprávněnou s tím, že se nejednalo o osobu oprávněnou jednat za žalobce. Žalobce je nadále přesvědčen, že správní úřad se měl jejími tvrzeními zabývat a při svém rozhodnutí je vzít v úvahu. K tomu poukázal na to, že v protokolu z kontroly je vymezena rubrika pro vyjádření osoby účastnící se kontroly. Vyjádření této osoby tak figuruje v pozici svědecké. Dále uvedl, že v daném případě dochází k překročení právní zásady, že adresátu státní správy lze povinnosti ukládat pouze v míře nezbytně nutné. Rovněž se neztotožňuje s právním názorem žalovaného ohledně výkladu pojmů balená, resp. nebalená potravina, přičemž setrvává na svém stanovisku vyjádřeném v odvolání. Pokud by měl být názor žalovaného shledán v souladu se zákonem o potravinách, pokládá žalobce takový zákon za nekompatibilní s potravinovým právem Evropského společenství a za porušující obecná pravidla ES pro potraviny uváděné na trh, zakotvená v evropském právu. Pro případ, že by se soud ztotožnil s právním názorem žalovaného, žalobce navrhl, aby byl případ předložen Evropskému soudnímu dvoru k rozhodnutí o předběžné otázce, zda při prodeji porcovaných sýrů způsobem, který žalobce praktikuje (tj. obslužný prodej, zboží je nakrájeno z velkoobchodního balení, opatřeno fólií, vystaveno ve vitríně bez možnosti přístupu spotřebitele) je v souladu s evropským právem, když je potravina značena tak, jak činí žalobce, tj. údaje nejsou na jednotlivých porcích, nýbrž jsou umístěny viditelně a je jasné, ke které potravině se vztahují, popř. k posouzení otázky, zda požadavek, aby v takovém případě byly údaje umístěny výhradně na obalu každé porce potraviny, je v souladu s evropským právem.
Žalobce dále namítl, že v odvolání napadl též odůvodnění uložené pokuty s tím, že je nepovažuje za řádné a přesvědčivé. Žalovaný sice tyto námitky neuznal za důvodné, avšak k výtkám žalobce rozhodnutí v části odůvodnění výše pokuty nepřípustně změnil tak, že jej nahradil vlastními úvahami, které v rozhodnuti správního orgánu I. stupně dosud chyběly. Žalobce namítal nejen abstraktnost rozhodnuti správního orgánu I. stupně, ale i jeho nepodloženost a nepravdivost ohledně tvrzené nemožnosti spotřebitele seznámit se s podstatnými údaji týkajícími se potraviny, když z obsahu rozhodnutí a fotodokumentace vyplývá, že spotřebitel informacemi disponuje, a nepodloženost a nepravdivost tvrzení o případném reklamačním řízení, neboť spotřebitel má potřebné informace k dispozici jak v době rozhodování o koupi zboží, tak i v momentě, kdy si zboží odnáší, a to na pokladní stvrzence, která je ze strany obsluhy vložena do sáčku. Vzhledem k tomu, že ve vztahu k předmětným sýrům nebyla ze strany dozoru nikdy tvrzena ani zjištěna nepravdivost žalobcem uváděných údajů, přičemž i z napadeného rozhodnutí Krajské veterinární správy vyplývá zdravotní nezávadnost, nerozumí žalobce konstatování o reklamačním řízení a ani nechápe, v čem by za dané situace měl být spotřebitel v reklamačním řízení krácen. Ani na tuto námitku žalovaný v napadeném rozhodnutí nereagoval. Jestliže odůvodnění výše pokuty v rozhodnutí správního orgánu I. stupně vyznívalo tak, že je pokuta ukládána v dané výši, protože spotřebitel nedisponuje žádnými informacemi o potravině, tak po odvolacím řízení vyznívá tak, že pokuta byla žalobci uložena z toho důvodu, že informace nebyly připevněny přímo na porci potraviny. Takové krácení o jednu instanci považuje žalobce za právně nepřípustné. Namítá, že se ani z napadeného rozhodnutí nedozvěděl, o co by měl být zákazník v případném reklamačním řízení krácen, a považuje to za porušení svého práva na spravedlivý proces.
Žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě upozornil na to, že se jedná o obdobnou žalobu směřující proti rozhodnutí o správním deliktu, jehož předmětem je stále se opakující protiprávní jednání žalobce, které již bylo projednáváno v jiných řízeních před Městským soudem v Praze či Nejvyšším správním soudem, která byla ukončena ve prospěch žalovaného. Žalovaný z těchto důvodů v celém rozsahu odkázal na tato předchozí řízení ukončená rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25.9.2008, č.j. 7 As 34/2008 – 181, ze dne 29.1.2009 č.j. 7 As 35/2008-144 a ze dne 12.2.2009 č.j. 7 As 62/2008-128 a rovněž na odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž se vypořádal se všemi námitkami, které žalobce opakuje i v žalobě. Žalovaný trvá na tom, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákony a dalšími obecně závaznými právními předpisy a že žalobce nebyl tímto rozhodnutím zkrácen na svých právech. Žaloba tedy dle jeho názoru není důvodná.
V dalším podání předloženém při ústním jednání před soudem dne 18.4.2012 žalobce předně poukázal na to, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu se nelze spoléhat na čistě jazykový výklad ustanovení a je potřeba pomoci si výkladem logickým a systematickým, respektive, že se ve správním právu nelze oprostit od tradiční právní argumentace založené na racionálním uvažování. Tvrdil, že kontrolní pracovník pouze opsal text zákona. Přitom se dopustil nepravdivého tvrzení. Jak dokládají fotografie pořízené na místě kontroly, výrobky byly označeny plně v souladu s § 8 zákona o potravinách. Dále kontrolní pracovník v protokole uvádí jako porušení zákona neoznačení výrobků údajem o množství výrobku. Tento požadavek je však v rozporu se zákonem, konkrétně s ustanovením § 5, odst. 4, písm. a) vyhlášky č. 113/2005 Sb. Za meritum věci žalobce označil otázku, zda jím aplikovaný způsob prodeje sýrů podléhá režimu označování podle § 7 nebo podle § 8 zákona o potravinách. Konstatoval, že již devatenáctým rokem prodává sýry stále stejným způsobem a jeho sesterské společnosti tak činí ve starých členských zemích EU již od poloviny osmdesátých let. Žalobce označil za nepopiratelný fakt, že v celé EU existují v podstatě tři způsoby prodeje výrobků. První způsob je ten, kdy je formou samoobslužného prodeje prodáváno zboží, které v takovém stavu, jak je výrobce potravin vyrobil a zabalil. Při druhém způsobu prodeje jsou tzv. velkoobchodní balení výrobků rozbalena, nakrájena a opětovně zabalena do porcí velikostně přijatelných pro konečného spotřebitele a tyto výrobky jsou následně opět nabízeny formou samoobslužného prodeje. Také při třetím způsobu prodeje jsou používána velkoobchodní balení, dochází zde ke krájení a následnému prodeji formou prodejních pultů s obsluhou. Na rozdíl od předchozích dvou způsobů, kdy si konečný spotřebitel může vzít výrobek do ruky, prohlédnout si ho, přečíst si, co je na obalu napsáno, případně výrobek zase vrátit zpátky a odejít, u tohoto třetího způsobu to možné není. Zákazník si může nechat výrobek ukázat, může ho i odmítnout, ale vůbec ho nemůže brát do rukou a číst si jakékoliv informace. Tyto tři způsoby prodeje jsou také rozhodující pro skutečnost, jaké informace a jakou formou zákazník má dostávat. I česká legislativa se k tomuto v EU běžnému praktickému fungování prodeje potravin připojila, když v zákoně o potravinách uvedla, ke kterému způsobu prodeje se jaké informace vážou. Konkrétně v ust. § 6, který se týká prvního způsobu prodeje, ust. § 7, reagujícího na druhý způsob prodeje a konečně § 8, týkajícího se třetího způsobu prodeje. Tvrzení dozorového orgánu, že způsob prodeje je „naprosto nerozhodný” pro stanovení informační povinnosti, je odtržené od reality. Jako důkaz tvrzení, že forma prodeje je určující pro způsob informování spotřebitele navrhl žalobce návštěvu kteréhokoliv maloobchodního prodejce v sousedním Rakousku či Německu, který prodává potraviny všemi třemi způsoby. S poukazem na technologii výroby sýrů, pří níž se používají různé mikroorganismy, které jsou u jednotlivých typů sýrů žádoucí, je nemyslitelné, že by po rozbalení velkoobchodního balení byly tyto sýry pohromadě bez jejich dalšího oddělení. Proto jsou tyto sýry zabaleny potravinářskou fólií, což je zcela logické a racionální, a stejně tak logické a racionální je považovat tuto fólii za technologický obal. V souladu s § 6 odst. 8 vyhlášky č. 113/2005 Sb., se v případě obslužného prodeje nebalených potravin postupuje při poskytování informací spotřebitelům podle § 8. Žalobce na tomto místě konstatoval, že sama Státní veterinární správa ve svém metodickém pokynu (ze dne 24.10.2006) uvádí ohledně výkladu § 8 zákona o potravinách, že se na výrobky v technologických obalech pohlíží jako na potraviny nebalené. Žalobce opětovně zdůraznil, že to co měl zákonodárce na mysli při tvorbě zákona a to, co požaduje potravinové právo Evropské unie, má zákazník k dispozici. Jestliže má zákazník všechny zákonem požadované informace v době koupě sýru k dispozici, nemůže se jednat o porušení zákona. Jediný faktický a skutečný rozdíl je v tom, jakou formou jsou mu tyto informace prezentovány. Dle názoru žalobce se nelze spoléhat čistě na jazykový výklad ustanovení zákona a je třeba si pomoci výkladem logickým a systematickým, jak konstatoval i Nejvyšší správní soud ve své judikatuře. Závěrem podotkl, že oproti stavu v roku 1997, kdy měl 8 prodejen, jich dnes v ČR provozuje 105. Klade si otázku, zda by byl takový nárůst možný, pokud by jeho zákazníkům vadilo, že si nemohou na prodávaných sýrech přečíst etikety.
Při dalším ústním jednání před soudem konaném dne 23.5.2012 setrval žalobce na svém stanovisku; žalovaný se k ústnímu jednání nedostavil. Zástupkyně žalobce odkázala na nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1169/2011, které se týká značení potravin a doplnila, že existuje stanovisko k tomuto nařízení, které dokládá, že doposud byl zákon o potravinách nesprávně vykládán a vývoj směřuje k tomu, že šlo o nesprávnou transformaci evropského práva do práva národního. Pokud je žalovaným odkazováno na judikaturu Nejvyššího správního soudu, žalobce namítal, že Nejvyšší správní soud se nezabýval otázkou obslužného pultového prodeje. Nejvyšší správní soud vycházel z posouzení, že údaje podle § 7 zákona o potravinách mají být obsaženy na každé potravině, aniž by se zabýval právním posouzením, proč by to tak mělo být, když se nad to jedná o způsob značení, které je méně viditelné než značení podle § 8 tohoto zákona. To znamená, že při způsobu prodeje dle Státní veterinární správy by se spotřebitel k informacím při tomto způsobu prodeje nedostal tak viditelně a evidentně nebo by se vůbec nedostal k takovému označení, neboť toto označení je na každém balíčku v pultovém prodeji. Navíc ust. § 7 zákona o potravinách neuvádí, kde označení má být, že má být na potravině jen v souvislosti s potravinami balenými ve výrobě. Dle žalobce Nejvyšší správní soud neposoudil náležitě námitky kasační stížnosti. Neposoudil, že žalovaná přistupuje rozdílně k značení výrobků jako jsou sýry a masné výrobky. Zástupkyně žalobce poukazovala v tomto směru na metodický pokyn, kde žalovaný v podstatě přisvědčuje tomu, že, je-li potravina balena v technologickém obalu a technologickým obalem je obal, který má pouze chránit tuto potravinu tak, jak je to v metodickém pokynu uvedeno, pak vlastně jde o potravinu nebalenou podle metodického pokynu. V případě sýrů však jde o jiný postup nebo nárokuje jiný postup, přičemž žalobce zdůraznil, že masné výrobky mají stejné náležitosti značení jako sýry. K tomu osobně jednatel společnosti žalobce akcentoval, že důležité pro danou věc jsou informace v době výběru potraviny při koupi a ty by spotřebitel nedostal, kdyby žalobkyně postupovala podle § 7 citovaného zákona, tzn. že by tyto údaje byly na balíčku a byly by nepřístupné spotřebiteli. Vyjádřil názor z praktického pohledu z hlediska rozporu v aplikaci § 7 a § 8 citovaného zákona a to z hlediska náhledu na to, jaké informace má spotřebitel v zájmu své ochrany obdržet. Poukázal na to, že v dané věci je důležitý nejen jazykový výklad, který použil Nejvyšší správní soud, ale i to, že Nejvyšší správní soud akcentuje výklad logický a systematický a jde tedy o racionální posuzování celého způsobu prodeje sýrů a posouzení věci a toho se chce žalobce dovolat. Dále jednatel pokračoval v přednesu ohledně praktických způsobů prodeje výrobků, a to jak v České republice tak i v zahraničí a předložil soudu vyjádření k projednávané věci i fotodokumentaci způsobu prodeje sýrů v počtech 7 kusů fotografií, včetně povinných údajů dle zákona č. 110/1997 Sb. tedy tabulky, která srovnává údaje nárokované ustanovením § 6, § 7, § 8. Právní zástupkyně k odkazu na nařízení č. 1169/2011 a k dotazu soudu, jak toto nařízení má vliv na skutkový a právní stav věci v době vydání napadeného rozhodnutí poukázala na směrnici č. 13 z roku 2000, konkrétně na článek 1. Z této směrnice vyplývá, že prioritní jsou informace v době nabídky a že údaje o potravině nemusí být pouze údaje uvedené na etiketě, ale můžou být uvedený různým způsobem a vztahujíc se ke každé jedné potravině.
Při ústním jednání před soudem konaném dne 3.4.2013 jednatel žalobce poukázal na to, že zde vyvstala otázka, v jaké formě má zákazník informace obdržet. Dle jednatele žalobce rozsudek Nejvyššího správního soudu sp.zn.: 7 As 62/2008 požaduje, aby spotřebiteli byla poskytnuta informace o ceně, váze, názvu pokladny a označení osoby, která potravinu zabalila. Z ust. § 7 zákona o potravinách a souvisejících vyhlášek vyplývá, že z těchto 4 věcí, které NSS požaduje, tam 2 věci být vůbec nemusí. Odůvodnění NSS je tak z poloviny materiálně nepravdivé. Soud se zmýlil z důvodu nesprávného výkladu § 7 a § 8, respektive z důvodu praktického dopadu informací pro zákazníka. Pokud žalobce poskytne zákazníkovi informace podle § 8 zákona o potravinách, tak zákazník tyto informace má v době, kdy se rozhoduje o tom, zda si potravinu koupí nebo nekoupí. Pokud žalobce poskytne zákazníkovi informace podle § 7 tohoto zákona, tak tyto informace k dispozici v době rozhodování o své koupi nemá. Vzniká tak jasný rozpor mezi tím, co je deklarováno v právních přepisech, tedy že informace jsou pro zákazníka, který je má mít v době rozhodování k dispozici. Postupem žalobce podle § 8 zákona o potravinách zákazník tyto informace má. Postupem podle § 7 zákona o potravinách požadovaného dozorovými orgány je nikdy mít nebude. V podstatě tu tak už není spor mezi § 7 nebo § 8 zákona o potravinách, ale je to spor etiketa versus informace. Dále poukázal na to, že v rozsudku NSS je napsáno a zdůvodněno, že podle § 8 zákona o potravinách má zákazník nižší standard informování spotřebitele. Dle žalobce je to termín, který v žádném zákoně neexistuje a žalobce se nedopátral, co tím NSS chtěl říct. Dle žalobce aplikace § 7 zákona o potravinách vede k tomu, že by zákazník žádné informace v době rozhodování o koupi neměl, což je v rozporu s dikcí evropského práva. Srovnáním údajů podle § 7 a § 8 zákona o potravinách žalobce zjistil, že při pultovém prodeji není, co se týče požadavků na informace, mezi § 7 a 8 prakticky žádný rozdíl, jediný rozdíl spočívá v tom, že zákazník „neví, kdo tu potravinu do té folie zabalil“. Jestliže však zákazník vstupuje do řeznictví NOVÁK MASO – UZENINA, tak lze předpokládat, že si kupuje potravinu řeznictví NOVÁK MASO – UZENINA a že tato firma tam dala i fólii. Žalobce tak poskytuje informace, sice v jiné formě, ale poskytuje. Žalobce rovněž poukázal na to, že v Německu, Rakousku a ve Švýcarsku se potraviny v pultech prodejen s obsluhou neznačí tak, jak to požaduje ČR, vznikl tak logický rozpor v uplatňování legislativy EU. Ve prospěch žalobce pak rovněž svědčí i rozsudek ve věci p. Müllerové, kdy Evropský soudní dvůr jasně konstatoval, že informace nemusí být přilepená na každé jedné potravině, ale je na svobodném rozhodnutí podnikatele, jakým způsobem informaci zpřístupní. Žalobce jí má zpřístupněnou v souladu s § 8 zákona o potravinách. Dále žalobce poukázal na nařízení EU 1169 z roku 2011, konkrétně na čl. 2.2E, podle kterého se za zabalenou potravinu nepovažuje potravina zabalená v místě prodeje na žádost spotřebitele ani potravina zabalená pro účely přímého prodeje. Uzavřel, že se neprovinil tím, že by zákazníka krátil na jeho právech na informace, naopak splňuje to, co EU a potravinářské právo požaduje a jediný rozpor je v tom, jestli podle českého úředníka tam etiketa má být nebo nemá.
Zástupkyně žalobce dále poukázala na nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, neboť toto rozhodnutí ve výroku nikde neuvádí ust. § 3 vyhlášky o značení potravin, podle něhož se potraviny značí. Poukázala na rozhodnutí NSS sp.zn.: 4 Ads 97/2012, dle kterého byl postup žalovaného v souladu s nařízením Rady ES 1169/2011. Dle zástupkyně žalobce tento rozsudek nezohlednil ust. čl. 1 odst. 2 písm. e). Navíc český překlad není v nejlepší kvalitě. Porovnáním s úředními jazyky bylo zjištěno, že se v definici používá termín předbalená potravina, což je do češtiny přeloženo jako balená potravina. V této definici je pak výslovně uvedeno, že za předbalenou potravinu, nebo-li u nás za balenou potravinu, se nepovažuje potravina, která byla zabalena před spotřebitelem v místě prodeje a nebo potravina, která byla předbalená za účelem bezprostředního prodeje. Dle zástupkyně žalobce v rozsudcích NSS nevyznívá dostatečně moment, že již v době nabídky musí být všechny informace k dispozici, o čem ostatně hovoří nejen nové nařízení, ale i předchozí nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 178/2002. Veškeré evropské právo klade důraz na to, aby spotřebitel měl potřebné informace v momentě rozhodování. Pokud je po žalobci požadováno značit podle ust. § 7 zákona o potravinách, tak tím dochází k upření práva spotřebitele na informace. Ze směrnice č. 13/2000 Evropské Rady i z definice obalů vyplývá, co je balenou potravinou, a tedy že produkt opařený technologickou folií není ve smyslu této směrnice balenou potravinou. Dle právní zástupkyně definice, že se jedná o nebalené potraviny, je někde v evropském potravinovém právu obsažena. Tuto definici se jí však nepodařilo dohledat. Zástupkyně žalobce rovněž požadovala, aby bylo předloženo Evropskému soudnímu dvoru k posouzení, zda prodej praktikovaný žalobcem je prodejem v souladu s evropským právem, zda dochází či nedochází ke krácení spotřebitele na jeho právech, zda v tomto směru požadavky kladené ze strany Státního veterinárního dozoru, potažmo soudu na žalobce nejsou v rozporu s právem EU, a to jak z hlediska povinnosti značit, tak i z hlediska volného obchodu a možnosti volného podnikání. Dále zástupkyně žalobce poukázala na to, že žalobce vede řadu soudních řízení i ve vztahu ke Státní zemědělské a potravinářské inspekci, ve které namítá věcnou nepříslušnost. Dostal se však do patové situace, neboť se setkává s rozhodnutími Krajských soudů v Brně a Českých Budějovicích, ze kterých přes odkaz na judikaturu NSS vyplývá, že je dána působnost Státní zemědělské a potravinářské inspekce. Žalobce tak navrhoval předložení věci rozšířenému senátu NSS k posouzení a vyslovení jednotného stanoviska.
Soud při jednání zamítl žalobcův návrh na provedení dokazování fotodokumentací předloženou spolu s podáním ze dne 18.4.2012 a dále návrh na předložení věci Evropskému soudnímu dvoru k rozhodnutí o předběžné otázce.
___________________________________________________________________________
Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, dle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ( s.ř.s.), a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s.ř.s.). Po přezkoumání dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
V posuzované věci vyšel soud z následně uvedené právní úpravy:
Podle § 1 odst. 1 zákona o potravinách, ve znění účinném k datu vydání napadeného rozhodnutí, tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropských společenství a upravuje v návaznosti na přímo použitelné předpisy Evropských společenství povinnosti provozovatele potravinářského podniku a podnikatele, který vyrábí nebo uvádí do oběhu tabákové výrobky, a upravuje státní dozor nad dodržováním povinností vyplývajících z tohoto zákona a z přímo použitelných předpisů Evropských společenství.
Podle § 5 zákona o potravinách provozovatel potravinářského podniku, který uvádí potraviny nebo látky uvedené v § 2 písm. i) až l) do oběhu, je povinen používat jen takové obaly a obalové materiály, které
a) chrání potravinu před znehodnocením a znemožňují záměnu nebo změnu obsahu bez otevření nebo změny obalu,
b) odpovídají požadavkům na předměty a materiály přicházející do přímého styku s potravinami,
c) senzoricky ani jiným způsobem neovlivní potravinu.
Podle § 6 odst. 1 zákona o potravinách provozovatel potravinářského podniku, který uvádí do oběhu potraviny balené ve výrobě, je povinen způsobem stanoveným vyhláškou potravinu řádně označit na obalu určeném pro spotřebitele nebo pro provozovny stravovacích služeb
a) názvem obchodní firmy a sídlem výrobce, nebo prodávajícího, který je usazen v členské zemi Evropské unie, nebo balírny, jde-li o osobu právnickou, a s uvedením svého jména a příjmení a místa podnikání, jde-li o osobu fyzickou. U potravin se uvede země původu nebo vzniku potraviny v případech, kdy neuvedení tohoto údaje by uvádělo spotřebitele v omyl o původu nebo vzniku potraviny,
b) názvem druhu, skupiny nebo podskupiny potravin stanoveným ve vyhlášce, pod nímž je potravina uváděna do oběhu. Potravina, kterou nelze označit druhem, skupinou nebo podskupinou vzhledem k použitým surovinám nebo použité technologii, se označí názvem odvozeným od základní použité suroviny nebo technologie,
c) údajem o množství výrobku (objemem plnění nebo hmotností, pokud není stanoveno jinak); u pevných potravin nacházejících se v nálevu musí být kromě celkové hmotnosti uvedena i hmotnost pevné potraviny,
d) datem použitelnosti u druhů potravin podléhajících rychle zkáze a u druhů potravin stanovených vyhláškou,
e) datem použitelnosti nebo datem minimální trvanlivosti u jiných než pod písmenem d) uvedených druhů potravin; výjimku tvoří potraviny, které podle vyhlášky nemusí být označeny datem minimální trvanlivosti,
f) údajem o způsobu skladování, jde-li o potraviny, u nichž by při nesprávném skladování mohla být poškozena zdravotní nezávadnost nebo zhoršena jakost stanovená vyhláškou nebo deklarovaná výrobcem; jde-li o potraviny, u nichž by po otevření obalu spotřebitelem došlo k rychlému poškození jakosti nebo zdravotní nezávadnosti, uvedou se konkrétní podmínky pro uchovávání po otevření obalu u spotřebitele, popřípadě doba spotřeby potraviny,
g) údajem o způsobu použití, jde-li o potraviny, u nichž by při nesprávném použití mohla být poškozena zdravotní nezávadnost nebo jakost stanovená vyhláškou nebo deklarovaná výrobcem,
h) údajem o určení potraviny pro zvláštní výživu,
i) údajem o složení potraviny podle použitých surovin a přídatných látek, látek určených k aromatizaci a potravních doplňků,
j) označením šarže, nejde-li o potravinu označenou datem minimální trvanlivosti nebo datem použitelnosti, pokud toto datum obsahuje den a měsíc,
k) údaji o možnosti nepříznivého ovlivnění zdraví lidí, stanoví-li tak zvláštní předpisy,
l) údajem o ošetření potraviny nebo suroviny ionizujícím zářením, a to slovy "ionizováno" nebo "ošetřeno ionizací" anebo "ošetřeno ionizujícím zářením"; v případě ošetření potraviny nebo potravinové suroviny, která je složkou potraviny, se tento údaj uvede vedle názvu složky potraviny,
m) údajem o výživové (nutriční) hodnotě u potravin, na jejichž obalu je uvedeno výživové tvrzení, dále v případech stanovených prováděcím právním předpisem nebo přímo použitelným předpisem Evropských společenství,
n) údajem o třídě jakosti, stanoví-li tak prováděcí právní předpis,
o) dalšími údaji, stanoví-li tak veterinární zákon.
Podle § 7 zákona o potravinách provozovatel potravinářského podniku, který nabízí k prodeji nebo prodává spotřebiteli potraviny zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele, je povinen označit potravinu těmito údaji:
a) obchodním jménem osoby, která potravinu zabalila; u právnické osoby uvést též její sídlo, jde-li o osobu fyzickou, její trvalý pobyt nebo místo podnikání,
b) názvem potraviny podle § 6 odst. 1 písm. b),
c) údajem o množství výrobku (objemu plnění, hmotnosti),
d) údajem o složení potraviny podle použitých surovin a přídatných látek, látek určených k aromatizaci, vitaminů, minerálních látek a dalších látek s nutričním nebo fyziologickým účinkem,
e) údajem o zemi původu nebo vzniku potraviny v případě, kdy neuvedení tohoto údaje by uvádělo spotřebitele v omyl o původu nebo vzniku potraviny,
f) údaji uvedenými v § 6 odst. 1 písm. d) nebo e), f) a k),
g) třídou jakosti, stanoví-li to vyhláška,
h) dalšími údaji, stanoví-li to prováděcí právní předpis.
Podle § 8 odst. 1 zákona o potravinách provozovatel potravinářského podniku, který uvádí do oběhu potraviny nebalené, je povinen označit vnější obaly (přepravní, manipulační) údaji podle § 6 odst. 6 nebo sdělit nebo doložit údaje uvedené v § 6 odst. 1 jinému provozovateli potravinářského podniku.
Podle § 8 odst. 2 zákona o potravinách provozovatel potravinářského podniku uvedený v odstavci 1 je povinen tam, kde je potravina přímo nabízena k prodeji spotřebiteli, viditelně umístit alespoň písemný údaj podle § 6 odst. 1 písm. b), c), d) nebo e), k), l) a n) a další údaje stanovené prováděcími právními předpisy.
Podle § 17a odst. 1 písm. e/ zákona o potravinách provozovatel potravinářského podniku, který uvádí potraviny do oběhu, se dopustí správního deliktu tím, že označí potravinu v rozporu s § 6 až 8 nebo § 9.
Podle § 17a odst. 2 písm. b/ zákona o potravinách se za správní delikt uloží pokuta do 1000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. d), e), h), k), l), m), q) nebo r).
Podle § 17i odst. 2 zákona o potravinách při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
Podle § 14 odst. 1 zákona o potravinách státní dozor nad dodržováním povinností stanovených tímto zákonem vykonávají:
a) orgány ochrany veřejného zdraví,
b) orgány veterinární správy,
c) Státní zemědělská a potravinářská inspekce,
d) Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský.
Podle § 16 odst. 1 písm. b/, c/ zákona o potravinách ke kontrole dodržování povinností stanovených tímto zákonem působí tyto orgány dozoru:
b) orgány veterinární správy vykonávají státní dozor
1. nad dodržováním povinností stanovených tímto zákonem a zvláštními předpisy při výrobě, skladování, přepravě, dovozu a vývozu surovin a potravin živočišného původu,
2. při prodeji surovin a potravin živočišného původu v tržnicích a na tržištích, při prodeji potravin živočišného původu v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny, a v prodejnách potravin, pokud jsou místy určení při příchodu surovin a potravin živočišného původu z členských států Evropské unie,
c) Státní zemědělská a potravinářská inspekce vykonává státní dozor
1. při výrobě a uvádění potravin do oběhu, pokud tento dozor není prováděn podle písmene b),
2. při výrobě a uvádění do oběhu tabákových výrobků a
3. nad ohlášením zásob,
4. při vstupu a dovozu potravin a surovin ze třetích zemí, pokud tento dozor není prováděn podle písmene b).
Podle § 49 odst. 1 písm. v/ veterinárního zákona, ve znění účinném do 30.6.2008, Krajská veterinární správa plní ostatní úkoly stanovené tímto zákonem nebo zvláštními právními předpisy.
Podle § 53 odst. 1 písm. a/, b/ veterinárního zákona úřední veterinární lékaři orgánů veterinární správy a veterinární lékaři Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra pověření výkonem státního veterinárního dozoru (dále jen "veterinární inspektor") jsou oprávněni při jeho výkonu
a) vstupovat na pozemky, do provozních, skladovacích a jiných prostorů, zařízení a dopravních prostředků sloužících k činnosti kontrolovaných osob, která je předmětem státního veterinárního dozoru, a jde-li o provádění pohraniční veterinární kontroly, do celních prostorů pohraničních celních úřadů a provádět na těchto místech potřebné úkony a šetření,
b) vyžadovat potřebné doklady, údaje a ústní nebo písemná vysvětlení a pořizovat fotodokumentaci týkající se předmětu dozoru a kontrolovaných osob.
Podle § 53 odst. 2 písm. c/, d/ veterinárního zákona veterinární inspektoři jsou povinni
c) prokazovat svou totožnost služebním průkazem,
d) pořizovat protokol o provedeném odběru vzorků, o zjištěných nedostatcích a o opatření podle odstavce 1 písm. f).
Podle § 2 písm. e/ vyhlášky č. 113/2005 Sb., se pro účely této vyhlášky balenou potravinou rozumí každý jednotlivý výrobek určený pro nabízení k přímému prodeji spotřebiteli nebo provozovnám stravovacích služeb, který se skládá z potraviny a obalu, do něhož byla potravina vložena před jejím nabídnutím k prodeji, a to bez ohledu na to, zda je potravina v obalu uzavřena zcela nebo pouze zčásti, avšak vždy takovým způsobem, že obsah nelze vyměnit, aniž by došlo k otevření nebo výměně obalu.
Podle § 6 odst. 8 vyhlášky č. 113/2005 Sb., pokud potravina balená a označená ve výrobě byla rozbalena za účelem prodeje jednotlivých částí, považuje se za potravinu nebalenou, podléhající označení podle § 8 zákona.
Po provedeném řízení soud posoudil žalobní námitky takto:
Soud se především zabýval námitkou nicotnosti napadeného rozhodnutí. Shledal, že napadené rozhodnutí má všechny náležitosti stanovené zákonem a není stiženo žádnými vadami, které by způsobovaly jeho nicotnost ve smyslu § 77 správního řádu. Soud ani v této věci nevešel na námitky žalobce uplatněné i v jiných obdobných řízeních před Městským soudem v Praze a které nebyly shledány důvodnými ani Nejvyšším správním soudem (viz příkladmo rozsudky MS sp. zn. 10 Ca 127/2005, 9 Ca 151/2009 a NSS sp.zn. 7 As 34/2008 a nejnověji sp.zn. 4 Ads 97/2012), totiž že orgány veterinární správy nebyly věcně příslušné k provedení kontroly a k následnému sankčnímu postihu žalobce. Nejvyšší správní soud ve vztahu k témuž žalobci a skutkově totožné věci výslovně konstatoval, že „v dané věci je okresní veterinární správa podle § 14 zákona o potravinách příslušná k vykonávání státního dozoru nad dodržováním povinností tímto zákonem stanovených“. Orgány veterinární správy jsou tedy podle zákona orgánem příslušným k rozhodování o uložení pokuty za porušení povinností stanovených zákonem o potravinách, v tomto případě povinností podle ustanovení § 7 citovaného zákona. Uvedenou judikaturou správních soudů byl překonán závěr rozsudku Městského soudu v Brně ze dne 10.6.2008, č.j.: 30 Ca 99/2007-61, že kontrola označení sýrů není věcí veterinární péče. Městský soud v Praze je toho názoru, že kontrolu řádného označení potravin lze podřadit pod péči o zdravotní nezávadnost živočišných produktů a ochranu zdraví lidí před jeho poškozením nebo ohrožením živočišnými produkty dle § 2 odst. 1 písm. b) veterinárního zákona, neboť uvádění zákonem stanovených údajů na potravinách slouží též k ochraně zdraví spotřebitelů. Městský soud v Brně v žalobcem zmiňovaném rozsudku pominul ustanovení § 16 odst. 1 písm. b/ bodu 2 zákona o potravinách, z něhož pramení věcná příslušnost orgánů státní veterinární správy k provedení kontroly v provozovně žalobce, a pominul též ustanovení § 49 odst. 1 písm. v/ veterinárního zákona, podle kterého krajská veterinární správa plní ostatní úkoly stanovené tímto zákonem nebo zvláštními právními předpisy. Tímto zvláštním právním předpisem je v souzené věci zákon o potravinách.
Soud proto setrvává na již vyslovených závěrech výše uvedené správní judikatury, že věcná příslušnost orgánů státní veterinární správy k provedení kontroly v provozovně žalobce je založena ust. § 16 odst. 1 písm. b/ bodu 2 zákona o potravinách, podle něhož orgány veterinární správy vykonávají státní dozor mj. při prodeji potravin živočišného původu v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny. Sýry jsou nepochybně potravinou živočišného původu a žalobce rovněž ničím nezpochybnil argumentaci žalovaného, že v kontrolované prodejně dochází k úpravě masa. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí v tomto směru poukázal na skutečnost, že předmětná provozovna žalobce je registrována a schválena orgánem veterinární správy a je pod státním veterinárním dozorem, bylo jí přiděleno veterinární schvalovací číslo CZ 16154, a mezi činnosti, pro které bylo schválení vydáno, mimo jiné patří i úprava masa. V předmětné provozovně je tak příslušná provádět státní dozor při prodeji potravin živočišného původu Krajská veterinární správa pro Karlovarský kraj. Věcná příslušnost SZPI k provádění státního dozoru je však v tomto případě vyloučena ustanovením § 16 odst. 1 písm. c/ bod 1 zákona o potravinách, které stanoví, že Státní zemědělská a potravinářská inspekce vykonává státní dozor při výrobě a uvádění potravin do oběhu, pokud tento dozor není prováděn podle písmene b/, tj. pokud tento dozor není prováděn orgány veterinární správy. Jinými slovy řečeno, jsou-li k provádění státního dozoru v určité provozovně příslušné orgány veterinární správy, je tím zároveň vyloučena příslušnost SZPI k provádění státního dozoru. Pokud by u žalobce přesto došlo k duplicitnímu provádění kontroly, k duplicitě výkonu dozoru ze strany státu, pak by žalobce mohl v jednom z nastalých případů namítat nepřiměřenost či neúčelnost jedné z kontrol a domáhat se posouzení zákonnosti takovéhoto duplicitního zásahu.
Soud k tomu dodává, že ani případné duplicitní založení příslušnosti více správních orgánů ke kontrole téže činnosti žalobce by samo o sobě nemělo za následek nicotnost výkonu takové státní správy. Duplicita při výkonu státní správy by mohla způsobovat nikoli nicotnost, ale „pouze“ nezákonnost takového výkonu tehdy, jestliže by se jednalo o šikanózní výkon státní správy, nebo tehdy, byla-li by dána překážka litispendence či překážka rei iudicatae, k čemuž ovšem v projednávané věci nedošlo (žalobce to ani netvrdil).
Neopodstatněná je rovněž námitka, že napadené rozhodnutí se opírá o kontrolu, která byla provedena v rozporu se zákonem. Argumentuje-li žalobce v této souvislostí tím, že osoba provádějící kontrolu nepředložila v rozporu s § 12 odst. 2 písm. a/ zákona o státní kontrole své pověření ke kontrole, soud k tomu uvádí, že zmíněnou povinnost kontrolních pracovníků předložit pověření k provedení kontroly je třeba interpretovat v souladu se zvláštním právním předpisem, kterým je v daném případě veterinární zákon. Soud se ztotožňuje s názorem žalovaného, že ustanovení veterinárního zákona o výkonu státního veterinárního dozoru jsou v poměru speciality k obecné procesní úpravě obsažené v zákoně o státní kontrole (viz § 8 odst. 2 zákona o státní kontrole). Ustanovení § 53 odst. 1 písm. a/ veterinárního zákona hovoří o veterinárních inspektorech jako o úředních veterinárních lékařích orgánů veterinární správy pověřených výkonem státního veterinárního dozoru. Z dikce uvedeného ustanovení i ze smyslu a účelu státního veterinárního dozoru vyplývá, že veterinární inspektoři jsou pověřeni k výkonu státního veterinárního dozoru obecně, a tudíž nemusí předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole. Obecné oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru veterinární inspektoři osvědčují ve smyslu § 53 odst. 2 písm. c/ veterinárního zákona služebním průkazem, který plně prokazuje jejich oprávnění k výkonu tohoto dozoru založené zákonem (shodně viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21.9.2006 č.j. 10 Ca 127/2005 – 41).
V souzené věci není zřejmé, že by veterinární inspektor na počátku kontroly nepředložil svůj služební průkaz. V kolonce protokolu je uvedeno - předložen služební průkaz. Soud nicméně považuje za podstatné, že v daném případě kontrolu skutečně prováděl k tomu oprávněný veterinární inspektor (veterinární lékař), jehož jméno a služební kód jsou v protokolu uvedeny. Vedoucí kontrolované provozovny přitom neměl žádnou pochybnost o tom, že se jedná o kontrolního pracovníka oprávněného k provedení kontroly, neboť v opačném případě by na něm jistě požadoval předložení služebního průkazu. Pokud by na základě požadavku nebyl služební průkaz předložen, byl by vedoucí oprávněn zabránit vstupu příslušné osoby do provozovny. K ničemu takovému však v souzené věci nedošlo. Z výše uvedených důvodů má soud za to, že případné nepředložení služebního průkazu veterinární inspektorkou nemůže být v daném případě takovým procesním pochybením, které by mělo za následek nezákonnost provedené kontroly, a tím i napadeného rozhodnutí.
Není pravdou, že by kontrola provedená dne 6.6.2008 ve shora uvedené žalobcově provozovně proběhla v rozporu se svým předmětem. V záhlaví protokolu o kontrolním zjištění je předmět kontroly sice vymezen obecně slovy „hygiena a sanitace provozu“, v protokolu je ale dále rovněž uvedeno, že kontrola rovněž dle § 110/1997 Sb. a z popisu kontrolní akce a zjištění, je zřejmé, že byla zaměřena na značení sýrů. V návaznosti na učiněná kontrolní zjištění je pak žalobci v protokolu vytýkáno porušení § 7 zákona o potravinách. Lze shrnout, že protokol o kontrolním zjištění v souladu s ustanovením § 15 odst. 1 zákona o státní kontrole obsahuje jak popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků, tak i zcela podstatné označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. Z uvedeného protokolu muselo být žalobce nade vší pochybnost zřejmé, porušení jaké zákonné povinnosti je mu vytýkáno a v jakém jeho jednání orgán veterinárního dozoru toto porušení spatřuje. Soud pouze na okraj dodává, že pokud žalobce nesouhlasil s obsahem protokolu o kontrolním zjištění, nic mu nebránilo v tom, aby ve stanovené lhůtě podal proti protokolu námitky.
Žalobní tvrzení, podle kterého musí protokol o kontrole obsahovat též veškerá pozitivní zjištění učiněná při kontrole, nemá oporu v zákoně. Podle výše zmíněného ustanovení § 15 odst. 1 zákona o státní kontrole mají být v protokole v rámci popisu kontrolních zjištění uvedeny zejména zjištěné nedostatky a ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. Tomu koresponduje i speciální ustanovení § 53 odst. 2 písm. d/ veterinárního zákona, podle kterého jsou veterinární inspektoři povinni pořizovat protokol o provedeném odběru vzorků, o zjištěných nedostatcích a o opatření podle odstavce 1 písm. f). Lze shrnout, že stejně jako žalovaný, také soud považuje protokol o kontrolním zjištění ze dne 26.5.2008 za relevantní podklad pro správní řízení, který byl pořízen v souladu se zákonem a v dostatečném rozsahu zachycuje skutkový stav věci potřebný pro rozhodnutí správního orgánu ve věci samé.
Z uvedených důvodů soud neshledal nezákonnosti v postupu správních orgánů a z tohoto důvodu ani vady řízení, předcházejícího uložené pokutě.
Soud nepřisvědčil žalobci ani v klíčové otázce sporu, že při jím praktikovaném způsobu prodeje sýrů se jedná o prodej nebalených potravin, na který dopadá § 8 zákona o potravinách, a nikoliv o prodej potravin zabalených mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele ve smyslu ust. § 7 téhož zákona.
Ze spisového materiálu, zejména z kontrolního protokolu zřetelně vyplývá, že žalobce v kontrolované provozovně nabízel k prodeji porcované kusy sýra o hmotnosti 150g samostatně zabalené ze všech stran do potravinářské fólie tvořící samostatný balíček bez jakéhokoliv přímého označení na jednotlivých balíčcích. Dle kontrolního zjištění tyto jednotlivé samostatně zabalené „balíčky“ sýra žalobce získal tak, že zboží dodané na provozovnu dodavatelem (výrobcem) následně tedy mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele nakrájel v „zápultí“ a následně přemístil do chladící vitríny. Zákazníkovi poté ve své provozovně nabízel již jednotlivé porce sýrů zabalené v potravinářské fólii. Ze spisového materiálu, zejména z fotodokumntace (obr.č. 2) je zřejmé, že tyto balíčky sýra nebyly fólií pouze překryty, ale každá porce sýra byla zabalena samostatně a bez označení byla skladována v zápultí před jejich přenesením do vitríny v prodejně.
Lze připustit, že zákon o potravinách pojem „obal“ nedefinuje. Uvedeným pojmem se obecně rozumí věc či materiál sloužící k tomu, aby jinou věc překryl, zakryl, ovinul, tj. zabalil, chránil jí tak před možnými nepříznivými vnějšími vlivy a popř. umožnil transport zabalené věci (např. u tekutin). Potřeba, aby byla definice tohoto zcela obecně a běžně používaného pojmu v zákoně o potravinách uvedena, by vyvstala tehdy, pokud by zákon daný pojem používal v jiném – specifickém – smyslu, než v jakém je v běžné řeči obecně používán. Tak tomu ale není. Naopak z výše citovaného § 5 zákona o potravinách lze dovodit, že obalem může být vše, co splňuje podmínky v tomto ustanovení uvedené. Ustanovení § 7, jehož porušení je žalobci ze strany správních orgánů právem vytýkáno, pojem „obal“ neužívá - hovoří o „zabalené potravině,“ čímž se bezpochyby rozumí potravina opatřená obalem bez ohledu na to, o jaký obal jde. Takovým obalem je dle náhledu soudu rovněž ona potravinářská fólie, kterou žalobce použil k zabalení (nikoliv pouhému překrytí) samostatných porcí sýra, jež potom nabízel k prodeji zákazníkům. Tato fólie bezpochyby splňuje veškeré požadavky kladené na obaly či obalové materiály ustanovením § 5 zákona o potravinách, tedy mj. chrání potravinu (sýr) před znehodnocením a znemožňuje záměnu nebo změnu obsahu bez otevření nebo změny obalu. Jestliže byly jednotlivé porce potraviny – zde sýra – do potravinářské fólie zabaleny samostatně, což nade vší pochybnost prokazuje protokol o kontrolním zjištění, pak změna obsahu „balíčku, “ popř. jeho záměna nebyla možná bez toho, aniž by došlo k rozbalení (otevření) fólie.
V případě, že zákazník (spotřebitel) nevznesl požadavek na úpravu množství některé z předem zabalených porcí sýra vystavených v prodejním pultu, ale vybral si buď sám, nebo s pomocí prodavače přímo některou z těchto porcí – a těchto případů, kdy zákazník nepožadoval vybalení jím vybraného sýra z ochranné fólie, byla jistě většina – kupoval si nikoliv nebalenou potravinu, ale potravinu, kterou v jeho nepřítomnosti zabalili pracovníci žalobce při porcování sýra, k němuž došlo mimo provozovnu výrobce. Z uvedeného vyplývá, že ze strany žalobce se skutečně jednalo o nabídku a prodej potravin zabalených mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele podle § 7 zákona o potravinách, a proto bylo povinností žalobce, aby takto nabízené a prodávané potraviny (balíčky sýra) označil, a to každý jednotlivě, údaji v souladu s tímto zákonným ustanovením. Zcela nepřípadná je proto argumentace žalobce o nutnosti aplikace § 8 zákona o potravinách, neboť toto ustanovení se týká výlučně nebalených potravin, nikoliv potravin zabalených. Z téhož důvodu je nepřípadný i poukaz žalobce na Pokyn státní veterinární správy ze dne 24.10.2006 ohledně výkladu § 8 zákona o potravinách, nehledě k tomu, že tento pokyn se týká značení nebalených masných výrobků, což naporcované kusy sýra samostatně zabalené v potravinářské fólii nepochybně nejsou.
Neopodstatněná je i námitka, v níž žalobce opakovaně zdůrazňuje rozdíly mezi „obslužným pultovým“ způsobem prodeje sýrů praktikovaným v jeho provozovnách a samoobslužným způsobem prodeje sýrů. Je důležité a je ve smyslu ochrany zákazníka – spotřebitele, že zákon o potravinách mezi těmito způsoby prodeje nijak nerozlišuje, a je proto povinností každého prodejce - bez ohledu na to, jaký způsob prodeje zvolí - dodržovat povinnosti zakotvené v § 7 tohoto zákona, nabízí-li k prodeji nebo prodává spotřebiteli potraviny zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele. Smyslem právní úpravy obsažené v § 7 zákona o potravinách je poskytnout spotřebiteli možnost mít až do data konzumace zakoupeného zboží k dispozici všechny podstatné údaje týkající se zakoupené potraviny, jež byla zabalena mimo provozovnu výrobce a bez jeho přítomnosti. Proto také zákon vyžaduje, aby stanovenými údaji byla označena přímo potravina, tj. aby údaje byly uvedeny přímo na potravině. Jen tak lze totiž zaručit, že spotřebitel bude mít tyto údaje stále k dispozici. Uvedení těchto údajů jiným způsobem (na tabulkách umístěných v prodejním pultu, na pokladním bloku aj.) tuto možnost spotřebiteli nezaručuje.
Vzhledem k tomu, že zákon o potravinách z hlediska povinnosti zakotvené v § 7 nikterak nerozlišuje mezi provozovatelem potravinářského podniku praktikujícím samoobslužný způsob prodeje a provozovatelem potravinářského podniku praktikujícím obslužný pultový prodej, nebylo žádného důvodu, aby orgán dozoru do protokolu o kontrolním zjištění uváděl, jaký způsob prodeje praktikuje žalobce v předmětné provozovně. Tato skutečnost nemá, jak se mylně domnívá žalobce, zásadní význam pro posouzení věci, ale naopak je pro rozhodnutí ve věci samé zcela nepodstatná. Je tomu tak proto, že ust. § 6, § 7 a § 8 zákona o potravinách skutečně chrání spotřebitele pro 3 případy manipulace s potravinou (jak žalobce rozsáhle předestírá ve svých podáních a vysvětleních), avšak toliko ochrana daná ust. § 7 míří na kontrolovanou situaci žalobce, neboť toto ustanovení upravuje výslovně způsob manipulace s potravinou tak, že jde nejen o potravinu zabalenou mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele, ale jde o specifickou manipulaci na prodejně, kdy je potravina „nabízena k prodeji nebo prodávána spotřebiteli“. Ust. § 6 a § 8 zákona o potravinách upravují obecněji uvádění potraviny „do oběhu“ a uvedenou prodejní situaci takto neupřesňují. Nadto ust. § 6 zákona nemůže na případ žalobce dopadat proto, že se týká uvádění do oběhu potravin balených ve výrobě a ust. § 8 nedopadá na žalobce proto, že se týká uvádění do oběhu potraviny nebalených. Nejen při porovnání jazykového výkladu, ale i při použití výkladu logického a systematického je pro zjištěnou manipulaci u žalobce vyloučeno označování potravin dle § 8 zákona o potravinách, neboť systematikou zákona je nejdřív upravena manipulace s potravinou balenou (s rozlišením v ust. § 6 a 7) a dále s potravinou nebalenou (ust. § 8 zákona). Logiku aplikace ust. § 7 zákona na daný případ pak soud spatřuje v samotné právní úpravě v tomto ustanovení, totiž pro specifickou manipulaci s potravinou před tím, než dojde k prodeji přímo spotřebiteli (u žalobce v zápultí prodejny). Je-li s potravinou manipulováno mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele, pak je třeba respektovat zvýšenou ochranu danou všemi údaji dle ust. § 7 zákona o potravinách. Neuvedení způsobu prodeje v kontrolním protokolu proto neznamená, že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci, resp. že z protokolu nevyplývá skutečný stav věci.
Soud nemohl vejít na argumentaci žalobce, že z ustanovení § 7 zákona o potravinách nevyplývá, že provozovatel potravinářského podniku je povinen potravinu označit na obalu určeném pro spotřebitele. Má-li být dle zmíněného ustanovení zákona označena stanovenými údaji zabalená potravina, je zřejmé, že údaje nemohou být uvedeny přímo na potravině, ale na jejím obalu. V každém případě však musí být stanovenými údaji označena přímo každá zabalená potravina, což vylučuje, aby údaje byly uvedeny jinde než na zabalené potravině.
To, že byl žalobce povinen každou jednotlivou porci sýra zabalenou v potravinářské fólii označit údaji podle § 7 zákona o potravinách, konstatoval též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12.2.2009 č.j. 7 As 62/2008 – 128 vydaném ve skutkově zcela obdobné věci. Jmenovaný soud v tomto rozsudku výslovně uvedl, že „jednotlivé porce tvrdého sýra, překryté každá zvlášť průsvitnou potravinářskou fólií, které stěžovatel formou obslužného prodeje nabízel na své provozovně k prodeji spotřebitelům, jsou ve smyslu ustanovení § 7 zákona o potravinách potravinami zabalenými mimo provozovnu výrobce. Potraviny, které je podnikatel povinen označit údaji uvedenými v citovaném ustanovení pod písm. a) až e), jsou vymezeny několika charakteristickými znaky: 1) jde o potraviny, které jsou zabalené mimo provozovnu výrobce, 2) byly zabaleny bez přítomnosti spotřebitele a 3) každá jednotlivá potravina, která je uváděna do oběhu zabalená, musí být označena předmětnými údaji (posledně uvedené vyplývá z povinnosti podnikatele „označit potravinu těmito údaji“, tedy jednotlivě každou potravinu, která je uváděna do oběhu zabalená). Definice balení potravin, jak je výše uvedeno, je obsažena v ustanovení § 5 zákona o potravinách, z níž jednoznačně vyplývá, že jedním ze základních znaků obalu potraviny mimo jiné je, že znemožňuje změnu obsahu bez otevření či změny obalu. Po všech stranách potravinářskou fólií obalená porce sýra bezpochyby znemožňuje změnu obsahu bez otevření či změny obalu. Vzhledem k tomu, že stěžovatel nabízel spotřebitelům k prodeji jednotlivé porce sýra, pokryté ze všech stran potravinářskou fólií, a k zabalení fólií došlo bez přítomnosti spotřebitele a mimo provozovnu výrobce, Nejvyšší správní soud konstatoval, že se v takovém případě jednalo o prodej a nabízení potravin k prodeji ve smyslu ustanovení § 7 zákona o potravinách. Stěžovatel byl tedy povinen každou jednotlivou porci sýra zabalenou v potravinářské fólii označit údaji podle ustanovení § 7 písm. a) až e) citovaného zákona. Argumentace stěžovatele spočívající v tvrzení, že šlo o prodej potravin nebalených ve smyslu § 8 citovaného zákona proto nemůže s ohledem na výše uvedené obstát. Pokud je potravina jednotlivě zabalena tak, že nelze její obsah změnit beze změny či otevření obalu, nepostačí pouze viditelně uvést na informační tabule údaje týkající se ceny, názvu a prodejce potraviny, tak jak je stanoveno pro prodej nebalených potravin dle ustanovení § 8 citovaného zákona. Spotřebiteli je totiž předchozím zabalením znemožněna volba konkrétního požadovaného množství potraviny, což při přímém prodeji nebalených potravin nenastává. Proto je ochrana spotřebitele při koupi potravin zabalených mimo provozovnu výrobce a bez jeho přítomnosti zaručena právě konkrétní informací o ceně, váze, názvu potraviny a označení osoby, která potravinu zabalila, umístěnou jednotlivě na obalu každé zabalené potraviny. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené neshledal důvodnou stěžovatelovu námitku, že šlo o prodej potravin nebalených, ani námitku spočívající v tvrzení, že potraviny byly všemi požadovanými údaji označeny“. Ve stejném duchu byl vydán i nejnovější rozsudek Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 4 Ads 97/2012.
Městský soud v Praze se s výše uvedeným závěrem Nejvyššího správního soudu zcela ztotožňuje a k věci samé na okraj dodává, že jedním z údajů, jimiž má být dle § 7 zákona o potravinách potravina zabalená mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele označena, je též údaj o složení potraviny podle použitých surovin a přídatných látek, látek určených k aromatizaci, vitaminů, minerálních látek a dalších látek s nutričním nebo fyziologickým účinkem (§ 7 písm. d/ cit. zákona). Žalobce nejenže tímto údajem neoznačil jím prodávané potraviny – balené sýry, ale ničím nedoložil (a ani to netvrdil), že by takový údaj spotřebitelům (zákazníkům) poskytl jiným způsobem. Tato skutečnost samozřejmě nemění nic na protiprávnosti žalobcova jednání spočívajícího v neuvedení zákonem stanovených údajů přímo na zabalené potravině, prokazuje však nepravdivost žalobcovy obhajoby, že veškeré zákonem požadované informace spotřebitelům poskytl.
Soudu není zřejmé, co je žalobci nesrozumitelné na konstatování správního orgánu o možnosti spotřebitele využít údaje uvedené v souladu s § 7 zákona o potravinách na zabalené potravině v případném reklamačním řízení, jestliže následně zjistí, že kvalita potraviny neodpovídá deklarovaným údajům. Tuto možnost správní orgán zmínil toliko za účelem objasnění potencionálního využití těchto údajů spotřebitelem; jeho úmyslem rozhodně nebylo a priori zpochybňovat kvalitu žalobcem prodávaných sýrů. Žalovaný pak v napadeném rozhodnutí k odvolací námitce žalobce ohledně nesrozumitelnosti uvedeného závěru přiléhavě poukázal na to, že spotřebitel bude (v případném reklamačním řízení) vždy v lepším postavení, pokud všechny informace obdrží spolu s potravinou na jejím obalu tak, jak stanoví zákon. Jestliže bude zabalená potravina označena v souladu s § 7 zákona o potravinách všemi stanovenými údaji, bude mít spotřebitel v případném reklamačním řízení nepochybně snazší pozici při dokazování existence všech těchto údajů, než je tomu v případě, kdy z prodejny odchází se zabalenou potravinou, na které se žádné údaje nenachází. Uvedení příslušných údajů přímo na zabalené potravině rovněž snižuje možnost ztráty údajů relevantních pro případné reklamační řízení ve srovnání s tím, jsou-li spotřebiteli tyto údaje poskytovány jiným způsobem (na pokladním lístku).
Soud rozumí žalobcově argumentaci, že spotřebitel má právo na poskytnutí relevantních informací o zboží, jako je např. informace o druhu zboží či ceně za jednotku, již v době, kdy je mu zboží nabízeno k prodeji. Chápe i to, že tištěná informace s údaji ve smyslu § 7 zákona o potravinách, vyvedená relativně drobným písmem a umístěná na jednotlivě balených porcích sýra naskládaných na sebe v prodejním pultu, který není pro zákazníka volně přístupný, nepostačuje k seznámení spotřebitele s těmito údaji. Tato skutečnost však nemůže žalobce zprostit plnění povinnosti označovat jím zabalené sýry způsobem stanoveným v § 7 zákona o potravinách a to z podstatného důvodu. Tuto povinnost žalobci ukládá zákon, který dle § 1 odst. 1 zapracoval příslušné předpisy Evropských společenství. Žalobce ve svých pozdějších námitkách v replikách neuvedl jediné konkrétní znění evropského předpisu, které by v důsledku direktivy evropského práva vyvrátilo povinnost žalobce respektovat vnitrostátní úpravu a upravoval jiný způsob značení potravin pro případ manipulace s potravinou, která byla u žalobce předmětem kontroly. Soud naopak z přímo účinného Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1169/2011 z čl. 2 bodu 2. písm. e) a j) shledal, že vývoj vede k závaznosti definice balené potraviny a označení balené potraviny v tom smyslu, v jakém byly žalovaným i judikaturou správních soudů vyloženy. Není úkolem soudu, aby přehodnocoval transpozici určitých norem evropského práva do vnitrostátní práva a posuzoval správnost překladu znění těchto norem do českého jazyka. Soud z těchto norem evropského i vnitrostátního práva, které shledává v souladu, je naopak povinen vycházet. I s pochopením proto, co se snaží žalobce po celý průběh řízení prokázat a vysvětlit, tj. rozumnou míru označování potravin pro určitý individuální případ prodeje, soud není nadán pravomocí změnit znění zákona a nemůže jeho aplikaci modifikovat výkladem, k němuž neshledává zákonný prostor. Žalobce se dovolává právní argumentace založené na racionálním uvažování, za kterou považuje toliko své stanovisko. Oproti tomu však stojí zákonem poskytnutá ochrana spotřebiteli tak, jak je koncipována v ust. § 6, 7 a 8 zákona o potravinách, systematicky po sobě jdoucích, zapracovávajících evropské předpisy a upravující možné druhy manipulace s potravinou. Aplikace této úpravy byla stvrzena i judikaturou Nejvyššího správního soudu. Soud proto v této věci nemá žádný právní prostor a zejména důvod, aby změnil dosavadní závěry přijaté ohledně označování sýrů na prodejnách žalobce.
Z uvedených důvodů soud neshledal nezbytnost v řízení vyhovět návrhu žalobce na položení předběžné otázky Evropskému soudnímu dvoru, zda značení sýrů tak, jak jej praktikuje žalobce je v souladu s evropským právem, dále i proto, že předběžná otázka by musela založit pochybnosti o výkladu konkrétního evropského přepisu, a takto nebyla otázka ze strany žalobce ani předestřena.
Soud v řízení zamítl návrh žalobce na dokazování fotodokumentací předloženou žalobcem při jednání dne 18.4.2012, neboť tato fotodokumentace způsobu prodeje sýrů byla pořízena v době mezi 3.3. a 6.3.2012, přičemž soud posuzuje skutkový a právní stav ke dni vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s.ř.s.) a pro soud je relevantní fotodokumentace založená ve správním spise vztahující se ke kontrolním zjištěním.
Pokud žalobce zvolil, ať již z jakýchkoliv důvodů, formu pultového obslužného prodeje, nic mu nebránilo v tom, aby vedle povinného označení jednotlivých porcí baleného sýra zákonem stanoveným způsobem poskytoval spotřebitelům (zákazníkům) základní údaje potřebné pro rozhodování o koupi způsobem, který by byl adekvátní zvolenému způsobu prodeje. Označování potravin balených ve vlastní provozovně údaji stanovenými v § 7 zákona o potravinách, a to každé potraviny jednotlivě, je nepochybně spjato s určitými náklady, ať již na potřebné přístroje či pracovní sílu, zachování práv spotřebitele na relevantní a trvalé informace o kupovaném zboží musí mít dle náhledu soudu z hlediska zásady přiměřenosti chráněných zájmů přednost před ekonomickými zájmy prodejce.
Na rozdíl od žalobce má soud za to, že správní orgán odůvodnil výši žalobci uložené pokuty naprosto srozumitelným a přesvědčivým způsobem. Na tomto místě považuje soud za potřebné zdůraznit, že napadené rozhodnutí tvoří jeden celek s rozhodnutím správního orgánu I. stupně, které jím bylo potvrzeno. Není pravdou, že by žalovaný v odvolacím řízení nepřípustným způsobem změnil, resp. zcela nahradil úvahy správního orgánu I. stupně vlastními úvahami, jak namítá žalobce. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí zřetelně vyplývá, že odvolací orgán navázal na posouzení jednotlivých kritérií, která byla podle § 17i odst. 2 zákona o potravinách významná pro určení výměry pokuty, provedené správním orgánem I. stupně, a toto posouzení, se kterým se ztotožnil (a to i co se týče výměry pokuty), toliko v určitém směru doplnil. Není pravdou, že by až v odvolacím řízení došlo ke změně skutkového a právního posouzení věci. Nikoliv až napadeným rozhodnutím, ale již rozhodnutím správního orgánu I. stupně bylo žalobci kladeno za vinu, že údaji vyžadovanými v § 7 zákona o potravinách neoznačil přímo jednotlivé zabalené porce sýra, tj. každou porci jednotlivě. O tom zcela nepochybně svědčí závěr správního orgánu I. stupně obsažený v odůvodnění rozhodnutí o uložení pokuty: „... je tudíž povinností účastníka řízení, aby takto nabízené a prodávané potraviny (sýry), a to každou jednotlivě, označil údaji tak, jak ukládá ustanovení § 7 zákona o potravinách ...“ Na tomto závěru pak zcela konsistentně setrval i odvolací orgán v napadeném rozhodnutí, v němž se v dostatečném rozsahu vypořádal s jednotlivými odvolacími námitkami žalobce, včetně námitky týkající se údajné nepodloženosti tvrzení správního orgánu o případném reklamačním řízení (k tomu viz výše).
To, že prodávané porce sýra neměly přímo na sobě, resp. na obalu, do kterého byly zabaleny, žádné označení, je skutečnost, která jednoznačně vyplývá z protokolu o kontrolním zjištění ve spojení s fotodokumentací tvořící jeho přílohu. Toto skutkové zjištění, které bylo rozhodující pro posouzení věci, žalobce ostatně ničím nezpochybnil – jeho argumentace poukazovala výlučně na to, že potřebných údajů se spotřebitelům dostává jinou formou, než uvedením zákonem vyžadovaných údajů přímo na zabalené potravině. K odvolací námitce žalobce, že protokol nepravdivě uvádí, že sýry nemají žádné označení, se žalovaný vyjádřil již tím, že setrval na (zcela pravdivém) závěru správního orgánu I. stupně, že jednotlivé balíčky sýra jsou bez označení, přičemž žalobcem namítanou skutečnost, že se u zboží v prodejním pultu nachází cedulky s některými údaji, označil za irelevantní z hlediska splnění povinnosti uvedené v § 7 zákona o potravinách.
Neoprávněnou soud shledal námitku žalobce, dle které je výrok napadeného rozhodnutí nepřezkoumatelný, neboť v něm není uvedeno, že povinnost značit na každé jednotlivé potravině žalovaný dovozuje ze znění ust. § 3 vyhlášky 113/2005 Sb. Dle náhledu soudu je z výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně zcela zřejmé, jaké ustanovení zákona o potravinách žalobce porušil, jednalo se o ust. § 7 zákona o potravinách. Rovněž pak z tohoto výroku jednoznačně vyplývá, jakým jednáním se tak stalo. Žalobce v prodejně NOVÁK maso-uzenina na adrese Ašská ul., 350 02 Cheb, kde podniká nabízel k prodeji z prodejního chladícího pultu (chladící vitríny) na prodejní ploše potraviny – tvrdé sýry (Eidam, Madeland, Uzená cihla, Alpäner) zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele do potravinářské fólie (jednotlivé porce, trojúhelníky, plátky o hmotnosti cca 150g, zabaleny ze všech stran v potravinářské fólii, tvořily samostatný balíček), aniž by byly tyto potraviny (balíčky) označeny údaji vymezenými v ust. § 7 zákona o potravinách. Výrok rozhodnutí tak zcela přezkoumatelným a srozumitelným způsobem vymezuje skutek, za který byl žalobce postižen.
Námitku, že potravinářská fólie je technologický obal ve smyslu § 10 písm. g/ vyhlášky č. 326/2001 Sb., a stejně tak i námitku, v níž se dovolává ustanovení § 6 odst. 8 vyhlášky č. 113/2005 Sb., uplatnil žalobce poprvé až v podání předloženém při ústním jednání dne 18.4.2012, tedy až po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro rozšíření žaloby (§ 71 odst. 2 s.ř.s.), a soud k nim proto nemohl přihlížet. Pokud by tak učinil, tedy pokud by překročil rozsah včas uplatněných žalobních námitek, jednal by v rozporu s ust. § 75 odst. 2 s.ř.s. a § 71 odst. 2 věta třetí s.ř.s., které mu ukládají přezkoumat napadené rozhodnutí pouze v mezích žalobních bodů uplatněných v zákonem stanovené lhůtě. Soud pouze obiter dictum uvádí, že ani tyto opožděně uplatněné námitky nejsou věcně opodstatněné. V souzené věci nelze aplikovat vyhlášku č. 326/2001 Sb., už z toho důvodu, že tato vyhláška provádí § 18 písm. a), d), g), h), i) a j) zákona o potravinách pro maso, masné výrobky, ryby, ostatní vodní živočichy a výrobky z nich, vejce a výrobky z nich, a netýká se tedy mléčných výrobků (zde sýrů). Potravinářská fólie, do které žalobce v kontrolované provozovně balil jednotlivé porce sýra, navíc není obalem, ve kterém probíhá technologické opracování výrobku a který obvykle zůstává jeho součástí. Jak žalobce sám uvedl, sýry porcuje (krájí) z velkoobchodního balení a až následně je balí do potravinářské fólie. Po zabalení do fólie už žádné technologické opracování sýru neprobíhá. Ustanovení § 6 odst. 8 vyhlášky č. 113/2005 Sb., pak z logiky věci dopadá pouze na ty potraviny balené a označené ve výrobě, které byly rozbaleny za účelem prodeje jednotlivých částí a poté již nebyly zabaleny, tj. zůstaly nezabalené. Pokud byly následně opětovně zabaleny, jako tomu je v případě žalobcem prodávaných sýrů, nelze je pochopitelně považovat za potravinu nebalenou, podléhající označení podle § 8 zákona.
Výklad relevantních ustanovení zákona o potravinách, který v předmětné věci zaujaly správní orgány obou stupňů, soud v žádném případě nepovažuje za samoúčelný. Tento výklad plně respektuje smysl a účel zákona, kterým je zpřístupnit spotřebiteli relevantní údaje o potravině zabalené mimo provozovnu výrobce a bez přítomnosti spotřebitele, a to způsobem, který stanoví zákon, tj. přímo označením zabalené potraviny příslušnými údaji.
Soud tedy neshledal žalobu důvodnou, a proto jí podle ust. § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl.
Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve sporu úspěšný a žalovanému žádné náklady v řízení nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s.ř.s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách www.nssoud.cz.
V Praze dne 3. dubna 2013
JUDr. Naděžda Řeháková, v.r.
předsedkyně senátu
Za správnost vyhotovení: Matznerová, DiS.