[OBRÁZEK]
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudců JUDr. Hany Pipkové a JUDr. Marcely Rouskové v právní věci žalobce: Ing. J. J., zastoupen JUDr. Ludmilou Pávkovou, advokátkou v Praze 1, Krakovská 7, za účasti: Městská část Praha 1,IČ: 000 63 410, se sídlem Praha 1, Vodičkova 18, zastoupena Mgr. Ĺudovítem Pavelou, advokátem v Praze 1, Konviktská 291/24, proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. S-MHMP 983145/2012 ze dne 21. 8. 2012,
T a k t o:
O d ů v o d n ě n í
Žalobce se podáním ze dne 5. 9. 2012 domáhal zrušení rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy č. j. S-MHMP 983145/2012 ze dne 21. 8. 2012, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti usnesení tajemníka Úřadu městské části Praha 1 č. j. ÚMČP1 090752/2012 ze dne 9. 7. 2012 o zamítnutí námitky podjatosti úředních osob Bc. P. R., B. Z. a Z. T., a usnesení starosty Městské části Praha 1 č. j. ÚMČP1 090758/2012 ze dne 9. 7. 2012 o zamítnutí námitky podjatosti tajemníka Úřadu městské části Praha 1, ve věci žádosti o poskytnutí ochrany proti zřejmému zásahu do pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku, podané vůči Ing. J. J. coby zástupci většinových podílových vlastníků budovy č. p. 971 na stavební parcele č. 416 zastavěná plocha a nádvoří, zapsané na LV 663 v k. ú. Staré Město.
Žalovaný správní orgán v napadeném rozhodnutí odkázal na ustanovení § 14 správního řádu a uvedl, že obě prvostupňová téměř identická usnesení v odůvodnění citují rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004-67, podle něhož rozhoduje-li obecní úřad v přenesené působnosti o právu či povinnosti obce, nelze bez dalšího usoudit na vyloučení jeho pracovníků pro pochybnosti o jejich nepodjatosti ve smyslu ustanovení § 9 odst. 1 správního řádu. Žalovaný uvedl, že takové odůvodnění sice ubírá z přesvědčivosti předmětných rozhodnutí, nicméně jsou z nich zřejmé důvody, pro které byly námitky podjatosti odmítnuty.
Žalovaný se rovněž vypořádal s námitkou, že předmětná věc, tj. žádost Městské části Praha 1 o poskytnutí ochrany proti zřejmému zásahu do pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku se vymyká běžnému správnímu rozhodování a projednává se ve sporném řízení podle § 141 správního řádu. K tomu žalovaný uvedl, že úřední osoby územně samosprávných celků mohou vydávat rozhodnutí, která zakládají, mění, ruší práva nebo povinnosti i osoby územně samosprávných celků, jež jsou jejich zaměstnavatelem. Dále potom odkázal na Metodický pokyn Ministerstva vnitra, který zastává názor, že rozhodování o předběžné ochraně správní před zřejmým zásahem do pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku není sporným řízením podle § 141 správního řádu (viz závěr č. 49 zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 12. 2006 dostupný na www.mvcr.cz .
Žalovaný dále uvedl, že okolnost, že o námitce podjatosti úředních osob Bc. P. R., B. Z. a Z. T. rozhodnul tajemník Úřadu městské části Praha 1, posléze samostatným usnesením rozhodnul starosta Městské části Praha 1 o námitce podjatosti tajemníka Úřadu městské části Praha 1, nelze považovat za vadu, především proto, že tato rozhodnutí byla vydána v každém případě osobou představenou osobám, o jejichž podjatosti bylo rozhodováno. Vada nebyla rovněž shledána v tom, že prvostupňová rozhodnutí napadená odvoláním se nezabývala vznesenou námitkou podjatosti starosty Městské části Praha 1 a jeho zástupců, neboť takovou námitku je oprávněn posoudit odvolací orgán coby nadřízený orgán podle § 178 odst. 2 správního řádu.
Žalobce se svým podáním domáhal zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu nezákonnosti. Namítal, že obě prvostupňová usnesení v odůvodnění obsahují pouze doslovnou citaci rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004-67, a že žalovaný dospěl k závěru, že netrpí nepřezkoumatelností. Žalobce nesouhlasí s tímto závěrem žalovaného.
Žalobce dále namítal, že žalovaný nerozhodnul o námitce o podjatosti starosty Městské části Praha 1 a jeho zástupců. Namítal, že nedořešení otázky podjatosti starosty činí napadené rozhodnutí nezákonným, neboť takové rozhodnutí je předčasné a neobsahuje přesvědčivé a přezkoumatelné odůvodnění.
Žalobce dále namítal vnitřní rozpornost napadeného rozhodnutí, když v jeho závěru vyzývá opětovně správní orgán prvního stupně, zda by nebylo možné a vhodné věc postoupit jinému správnímu orgánu podle § 131 odst. 5 správního řádu.
Žalovaný správní orgán ve svém vyjádření ze dne 3. 10. 2012 uvedl, že žalobou napadené rozhodnutí je pouze rozhodnutím o odvolání proti usnesení o vyloučení z projednávání a rozhodování ve věci žádosti o poskytnutí ochrany proti zřejmému zásahu do pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku. Jedná se tedy o rozhodování v soukromoprávní věci.
Soud ve věci nařídil jednání, které se konalo dne 26. 9. 2013, při němž účastníci řízení setrvali na svých dříve písemně vyjádřených stanoviscích.
Městský soud v Praze posoudil věc takto:
Městský soud v Praze posoudil napadené rozhodnutí podle § 75 soudního řádu správního, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů, jakož i řízení, které mu předcházelo, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
Podle § 14 odst. 1 správního řádu každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen "úřední osoba"), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.
Podle § 14 odst. 2 správního řádu účastník řízení může namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 29/2007-74 důvodem pro vyloučení úřední osoby podle § 14 správního řádu, není pouhá skutečnost, že tato osoba, jako pracovník městského či krajského úřadu, rozhoduje ve věci přestupku, z něhož je obviněn zastupitel příslušného města či kraje.
Ze správního spisu soud vzal za prokázané, že dne 22. 3. 2012 podal Ing. J. J. u Úřadu Městské části Praha 1 námitku podjatosti všech úředních osob tohoto úřadu, poukazoval na obecnou právní zásadu „nemo iudex in causa sua“, a že ve věci návrhu Městské části Praha 1 jako menšinového vlastníka budovy č. p. 971 na stavební parcele č. 416 zastavěná plocha a nádvoří, zapsané na LV 663 v k. ú. Staré Město, o poskytnutí ochrany proti zřejmému zásahu do pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku ze strany rušitelů, existuje oprávněná obava, že rozhodnutí v řízení může být ovlivněno právě vztahem všech úředních osob Úřadu Městské části Praha 1 k navrhovateli, a nebude rozhodovat jako nestranný subjekt.
O této námitce žalobce bylo posléze rozhodnuto nejprve usnesením tajemníka Úřadu městské části Praha 1 ze dne 16. 4. 2012 o zamítnutí námitky podjatosti úředních osob Bc. P. R., B. Z. a Z. T., které však bylo zrušeno rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy č. j. S-MHMP 670014/2012 ze dne 11. 6. 2012 s tím, že z napadeného usnesení nelze zjistit, jakým způsobem byla vypořádána námitka podjatosti vůči samotnému představenému namítaných úředních osob. Poté bylo ve věci rozhodováno znovu, a to usnesením tajemníka Úřadu městské části Praha 1 č. j. ÚMČP1 090752/2012 ze dne 9. 7. 2012 o zamítnutí námitky podjatosti úředních osob Bc. P. R., B. Z. a Z. T., a usnesením starosty Městské části Praha 1 č. j. ÚMČP1 090758/2012 ze dne 9. 7. 2012 o zamítnutí námitky podjatosti tajemníka Úřadu městské části Praha 1.
Obě tato usnesení napadl žalobce odvoláním, v němž napadal nedostatečné odůvodnění odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu, a dále uváděl, že spor mezi Městskou částí Praha 1 a většinovými spoluvlastníky nakonec vyústil v podání na zrušení a vypořádání spoluvlastnictví vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 31 C 164/2011. O těchto odvoláním potom rozhodnul žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 21. 8. 2012.
Ze správního spisu soud vzal za prokázané, že rozhodnutím Ministerstva vnitra č. j. MV-117468-2/VS-2012 ze dne 21. 12. 2012, které nabylo právní moci dne 2. 1. 2013, bylo zamítnuto odvolání Ing. J. J. proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy č. j. S-MHMP 983145/2012 ze dne 18. 9. 2012, jímž bylo rozhodnuto podle § 14 odst. 2 správního řádu o námitce podjatosti vůči starostovi a místostarostům Městské části Praha 1 v řízení o žádosti Městské části Praha 1, kterou se jako menšinový vlastník budovy č.p. 971 na stavební parcele č. 416 zastavěná plocha a nádvoří, zapsané na LV 663 v k.ú. Staré Město, domáhala poskytnutí ochrany proti zřejmému zásahu do pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku ze strany rušitelů, tak, že námitka podjatosti byla zamítnuta.
Pokud se tedy žalobce domáhal zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu, že žalovaný nerozhodnul o námitce o podjatosti starosty Městské části Praha 1 a jeho zástupců, musel soud tuto námitku odmítnout jako nepatřičnou. Ze správního spisu je zřejmé, že v inkriminované věci bylo postupně rozhodováno o všech námitkách podjatosti uplatněných v průběhu řízení žalobcem. Nejprve bylo rozhodováno o námitce ze dne 22. 3. 2012 podané u Úřadu Městské části Praha 1 proti podjatosti všech úředních osob tohoto úřadu. Postup, jakým bylo ve věci rozhodováno na základě pokynu vydaného rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy č. j. S-MHMP 670014/2012 ze dne 11. 6. 2012, byl v souladu se zákonem, neboť v těchto řízeních bylo rozhodováno o návrhu žalobce ze dne 22. 3. 2012 o námitce podané u Úřadu Městské části Praha 1 proti podjatosti všech úředních osob tohoto úřadu. Je nesporné, že starosta a místostarostové takovými úředními osobami nejsou, a proto nelze námitku ze dne 22. 3. 2012 vztahovat i k těmto osobám.
O námitce podjatosti vůči starostovi a místostarostům Městské části Praha 1, ze správního spisu není zřejmé, kdy žalobce takovou námitku uplatnil u žalovaného, bylo rozhodováno v samostatném řízení o žádosti, neboť v prvním stupni byl příslušný k rozhodnutí Magistrát hl. m. Prahy, které dne 18. 9. 2012 námitku zamítnul. Jako odvolací orgán potom rozhodovalo Ministerstvo vnitra, které dne 21. 12. 2012 zamítnulo odvolání žalobce. Městský soud v Praze v takovém postupu správních orgánů neshledal žádné procesní pochybení.
Žalobce dále namítal, že obě prvostupňová usnesení v odůvodnění obsahují pouze doslovnou citaci rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004-67, a že tedy trpí nepřezkoumatelností, a že proto je měl žalovaný zrušit. Městský soud v Praze musel i tuto námitku odmítnout, a to jako neodůvodněnou, neboť žalovaný správní orgán se ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi námitkami v průběhu řízení o námitce podjatosti žalobcem uplatněnými. Jeho postup byl v souladu s § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, podle něhož mj. odvolací správní orgán je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění. V inkriminované věci dospěl žalovaný k závěru, že je zapotřebí doplnit odůvodnění správních orgánů prvního stupně a v potřebném rozsahu tak i učinil. Jeho postup byl v souladu se zákonem. Namítaná nepřezkoumatelnost odůvodnění prvostupňových rozhodnutí byla napravena v odůvodnění rozhodnutí žalovaného. Pokud jde o rozhodnutí žalovaného, seznal je Městský soud v Praze ve vztahu k odvolacím námitkám jako přezkoumatelné. Žalovaný se vypořádal s tvrzenou podjatostí úředních osob konkrétně v mezích odvolacích námitek, nikoliv paušálním odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004 – 67, jak bylo učiněno v řízení v první instanci.
Pokud jde o meritum věci vedené před Úřadem Městské části Praha 1, jedná se o žádost o vydání rozhodnutí ve věci zásahu do pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku, tedy nikoli o právu veřejném subjektivním, ale o právu soukromém. Občanský zákoník poskytuje v ust. § 5 i ochranu tzv. pokojnému stavu, tj. stavu faktickému, nikoliv stavu právnímu, a upravuje tak zásadu „quieta non movere“, že nikdo nemá svémocně rušit pokojný stav. Meritorně sice jde o věc soukromoprávní, ale otázka možné podjatosti, resp. rozhodnutí o ní, je věcí veřejného práva, neboť jde o otázku fair procesu (fair trial). Usnesení o nepodjatosti není rozhodnutím, jímž se pouze upravuje postup řízení, nýbrž rozhodnutí o právní sféře účastníka řízení, jak je zřejmé z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek č. j. 4 As 24/2005-133 ze dne 25. května 2006).
Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119 rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
V souladu s citovaným rozhodnutími Nejvyššího správního soudu se potom Městský soud v Praze zabýval otázkou zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí a rovněž tuto námitku shledal neodůvodněnou. Především musel konstatovat, že ze správního spisu není patrné, že by žalobce námitku podjatosti úředních osob někdy v průběhu správního řízení blíže rozvedl. Rovněž v žalobě zůstaly jeho námitky na úrovni obecných tvrzení s odkazem obecnou právní zásadu „nemo iudex in causa sua“. Žalobcem uplatněná námitka podjatosti tak v zásadě vycházela z koncepce tzv. „systémové podjatosti“ úředníků samosprávných celků (zastánci této koncepce argumentují, že na úředníky územních samosprávných celků je třeba automaticky nahlížet jako na podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný celek, jehož jsou zaměstnanci). Na takto obecně formulovanou námitku potom žalovaný správně odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004-67. Městský soud v Praze k tomu může pouze dodat, že žalobce neuvedl v průběhu správního řízení žádné konkrétní skutečnosti zpochybňující nestrannost jednotlivých úředních osob žalovaného. Rozsudkem č. j. 2 As 21/2004 - 67 totiž Nejvyšší správní soud odmítl koncepci „systémové“ podjatosti úředníků územních samosprávných celků a byť tak učinil ve vztahu k dané otázce za působnosti správního řádu z roku 1967, úprava podjatosti úředních osob obsažená ve správním řádu z roku 2004 se v zásadě neliší.
V odvolacím řízení sice žalobce poukazoval na to, že spor mezi Městskou částí Praha 1 a většinovými spoluvlastníky vyústil v podání na zrušení a vypořádání spoluvlastnictví vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 31 C 164/2011, avšak tuto námitku v žalobě již nezopakoval.
Městský soud v Praze s ohledem na obecné podání námitky podjatosti dne 22. 3. 2012 a její zopakovaní v podané žalobě, musel odkázat na citované rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, že „v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji 'systémovou podjatost'“, je u něho dáno „systémové riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti „posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají.“
Městský soud v Praze neshledal důvod pochyb o nepodjatosti úředníků Úřadu Městské části Praha 1 pro jejich vyloučení z úkonů v řízení. Žalobce netvrdil, že by docházelo z jejich strany k nějakým jejich projevům v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Skutečnost, že Městská část Praha 1 podala návrh na zrušení a vypořádání spoluvlastnictví vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 nemůže být v rozporu se zájmy žalobce, neboť ve věci bude rozhodováno nezávislým soudem.
V této souvislosti musel ještě Městský soud v Praze poukázat na skutečnost, že ustanovení § 5 občanského zákoníku se zmiňuje o ochraně dvojí. Jeho vlastním předmětem je předběžná ochrana poskytovaná orgánem státní správy, které se týkají první dvě věty (Došlo-li ke zřejmému zásahu do pokojného stavu, lze se domáhat ochrany u příslušného orgánu státní správy. Ten poskytuje tomuto stavu ochranu, může předběžně zásah zakázat, nebo uložit, aby byl obnoven předešlý stav.). Zároveň se ve své třetí větě (Tím není dotčeno právo domáhat se ochrany u soudu.) zmiňuje o ochraně soudní. Pokud jde o ochranu poskytovanou ve správním řízení, jedná se rovněž o ochranu občanskoprávní, a § 5 občanského zákoníku ji ve své druhé větě výslovně charakterizuje jako ochranu předběžnou, neboť tyto orgány nezkoumají právní otázky. Jejich úkolem je pouze poskytnout ve zkráceném řízení právní ochranu před zřejmým zásahem do posledního pokojného (faktického) stavu, a tak zabezpečit mezi dotčenými pořádek a klid. Předběžnost rozhodnutí podle § 5 občanského zákoníku spočívá dále v tom, že o právním stavu rozhoduje výlučně soud, pro který rozhodnutí podle § 5 občanského zákoníku není prejudiciální a ani jinak závazné. Z předběžnosti rozhodnutí podle § 5 občanského zákoníku vyplývá, že správní orgán nemůže vydat rozhodnutí, jehož provedením by vznikl nenapravitelný stav. Jedná se o rozhodnutí svou povahou předběžné a řízení má být skončeno co nejrychleji. Teprve soud, který se zabývá občanskoprávními aspekty věci, může rozhodnout ve věci s konečnou (definitivní) účinností, zda se jedná o přiměřenou ochranu soukromých práv.
Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí správního orgánu v rozsahu žalobních bodů a dospěl k závěru, že žalovaný správní orgán při svém rozhodování neporušil zákonem stanovené povinnosti a nevydal nezákonné rozhodnutí. Z těchto důvodů proto soud podané žalobě nevyhověl a podle § 78 odst. 7 soudního řádu správního jí zamítl tak, jak je ve výroku tohoto rozsudku uvedeno.
Výrok o náhradě nákladů řízení soud opřel o ust. § 60 odst. 1 soudního řádu správního a contrario, neboť žalobce neměl ve věci úspěch a žalovanému správnímu orgánu žádné náklady řízení nevznikly.
P o u č e n í:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 31. října 2013
JUDr. Slavomír Novák, v.r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení: Kotlanová