[OBRÁZEK]
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudkyň Mgr. Michaely Bejčkové a Mgr. Aleny Krýlové v právní věci žalobce: Městys Zlonice, nám. Pod Lipami 29, Zlonice, zastoupeného JUDr. Jiřinou Jirákovou, advokátkou se sídlem Třebízského 175, Slaný, proti žalovanému Českému telekomunikačnímu úřadu, se sídlem Sokolovská 219, Praha 8, o žalobách proti rozhodnutím předsedy rady žalovaného ze dne 14. dubna 2010, č. j. 72 044/2009-603, a ze dne 4. května 2010, č. j. 84 247/2009-603,
t a k t o:
O d ů v o d n ě n í :
Žalobce se dvěma samostatně podanými žalobami domáhá zrušení rozhodnutí předsedy rady žalovaného označených v záhlaví tohoto rozsudku, kterými byly zamítnuty jeho rozklady proti usnesením žalovaného ze dne 15. 7. 2009, č. j. 103 071/2008-631/PRO/G VII. vyř. a ze dne 8. 9. 2009, č. j. 101 867/2008-631/RoŠ/G VI.vyř. Těmito rozhodnutími byl žalobce ustanoven opatrovníkem účastníkům řízení neznámého pobytu, a to v řízení ve věci sporu o plnění za poskytnuté služby elektronických komunikací.
Žalobce v obsahově obdobných žalobách uvedl, že se jedná o ryze soukromoprávní záležitost, ve které žalobce na obranu účastníků řízení nemá žádné argumenty a vzhledem ke svému postavení ani mít nemůže, přičemž se svým ustanovením opatrovníkem nesouhlasí. Je otázkou, zda žalovaný skutečně využil všechny zákonné možnosti ke zjištění pobytu účastníků řízení a zda využil všechny zákonné možnosti směřující k účinnému doručování písemností.
Žalovaný ve vyjádření k žalobám uvedl, že na základě § 32 odst. 4 správního řádu správní orgán ustanoví opatrovníkem toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči, anebo jinou vhodnou osobu. Uvedené zákonné ustanovení tedy vymezuje okruh osob, ze kterých je správní orgán oprávněn ustanovit opatrovníka, alternativně s tím, že o „jiné vhodné osobě“ hovoří obecně, a nevylučuje tedy, aby se jinou vhodnou osobou stala osoba právnická. Na základě toho lze pak jako opatrovníka ustanovit jak osobu fyzickou (např. toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči), tak osobu právnickou. Souhlas dotyčné osoby správní řád nevyžaduje ani nepředpokládá, a tato osoba je povinna funkci opatrovníka přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Z uvedených důvodů nemůže být nezákonnost rozhodnutí spatřována pouze ve skutečnosti, že si správní orgán nevyžádal souhlas s ustanovením opatrovníkem. Požadavek na provádění vlastní detektivní činnosti na území celé republiky ze strany správního orgánu je nerealistický a jeho splnění je mimo možnosti žalovaného. Žalovaný může provádět šetření pobytu účastníka neznámého pobytu jen prostřednictvím nástrojů, které mu zákon dává k dispozici. Sem spadá omezený přístup do centrální evidence obyvatel a dotaz na GŘ Vězeňské služby ČR (tyto možnosti žalovaný také pravidelně využívá). Ostatní subjekty, včetně ČSSZ či Policie ČR nemají povinnost poskytovat žalovanému součinnost, a také jí zásadně neposkytují.
Žalovaný trvá na svém názoru, že právě ustanovení žalobce, jenž je veřejnoprávní korporací, na jejímž území se nachází poslední známé bydliště opatrovance, je zcela logickou volbou a správní orgán má všechny důvody se domnívat, že tato volba opatrovníka nejlépe zajistí, za daných okolností, hájení práv a oprávněných zájmů opatrovance. Žalovaný konstatuje, že obce ustanovuje opatrovníkem pouze v případech, kdy rozsah, povaha řešených otázek a celková složitost případu nepředstavuje pro opatrovníka nadměrnou zátěž či nutnost důkladného právního posouzení. Sám řádný výkon funkce opatrovníka by žalobci zabral pouze zlomek času a energie, ve srovnání s časem, který musel vynaložit v rámci své obrany před ustanovením opatrovníkem. Žalovaný nepochybuje o tom, že je v možnostech opatrovníka do důsledku hájit zájmy účastníka. Žalovanému není známa žádná skutečnost, která by žalobci bránila v řádném výkonu jeho funkce, a není proto důvod se domnívat, že bude žalobce svou funkci vykonávat pouze formálně, žalobce je nepochybně osobou schopnou odpovídajícím způsobem hájit práva účastníka řízení. Je zřejmé, že ve většině případů nebude mít opatrovník k dispozici takové detailní informace o případu, kterými z podstaty věci může disponovat pouze samotný účastník předmětného smluvního vztahu. Činnost opatrovníka ve sporném řízení spočívá především v hájení procesních práv opatrovance a zajištění možnosti uplatnění obecných prostředků ochrany práv účastníka řízení, tak aby nemohlo dojít např. k přiznání zjevně neopodstatněného, promlčeného či nepodloženého nároku.
Městský soud se v první řadě zabýval otázkou přípustnosti žaloby.
Soud neshledal, že by napadená rozhodnutí o ustanovení opatrovníka byla vyloučena ze soudního přezkumu. Rozhodnutí o ustanovení opatrovníka zakládá osobě, která je takto ustanovena, povinnost jednat v řízení namísto účastníka neznámého pobytu a hájit jeho práva, a vůči takto ustanovené osobě je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb.; dále jen „s. ř. s.“), byť důvod k jeho vydání spočívá v tom, aby mohlo být dále vedeno jiné správní řízení. K obdobnému závěru došel Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 9 As 80/2008-58 ze dne 11. června 2009: „Bylo-li by rozhodnutí o ustanovení opatrovníkem vyloučeno ze soudního přezkumu, znamenalo by to, že při ustanovení a potvrzení ustanovení opatrovníka správními orgány, a to proti vůli opatrovníka, tj. bez zájmu řádně hájit práva a zájmy opatrovance, by proběhlo správní řízení opatrovance de facto bez řádného hájení jeho práv. Taková situace není přípustná.“
Městský soud v Praze proto přezkoumal napadená rozhodnutí v mezích žalobních námitek, jimiž je vázán, a vyšel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí (§ 75 s. ř. s.). Podle § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl soud bez nařízení jednání, neboť žalobce ani žalovaný k výzvě soudu nevyjádřili s takovýmto postupem nesouhlas.
Ze správního spisu soud zjistil následující skutečnosti:
K rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 4. 2010 soud zjistil, že návrhem ze dne 10. 11. 2008 se společnost Telefónica O2 Czech Republic, a.s., jako navrhovatel domáhala proti paní R. K. uložení povinnosti uhradit dlužné částky ze smlouvy o poskytování telekomunikačních služeb ve výši 6024 Kč s příslušenstvím. Dne 11. 6. 2009 vydal správní orgán prvního stupně příkaz, kterým návrhu vyhověl; ten se však účastnici řízení nepodařilo doručit na adresu P. 297, Zlonice, což je adresa, kterou uvedl ve svém návrhu navrhovatel. Pošta uvedla, že se adresát odstěhoval bez udání adresy. Výpisem z centrální evidence obyvatel správní orgán zjistil, že účastnice řízení má adresu trvalého pobytu P. 297, Zlonice. Správní orgán následně u Vězeňské služby ČR zjistil, že se účastnice nenachází ve výkonu trestu odnětí svobody či ve vazbě. Správní orgán dne 13. 7. 2009 vyžádal od Úřadu městyse Zlonice sdělení adresy pobytu účastnice či informace o osobách účastnici blízkých a sdělení kontaktních údajů na ně. Úřad městyse Zlonice správnímu orgánu v odpovědi sdělil, že účastnice řízení je hlášena k trvalému pobytu na adrese Zlonice, P. 297, kde se však již nejméně 2 roky nezdržuje, dům má nového majitele a její skutečný pobyt není znám. Rozhodnutím ze dne 15. 7. 2009 byl žalobce ustanoven opatrovníkem účastnice řízení; správní orgán uvedl, že se šetřením nepodařilo zjistit pobyt účastnice řízení. Rozklad proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 4. 2010, když uvedl, že se nepodařilo zjistit doručovací adresu účastnice řízení, a to ani na základě šetření, pročež lze konstatovat, že správní řízení je vedeno s účastníkem neznámého pobytu, kterému byl správní orgán povinen ustanovit opatrovníka dle § 32 odst. 2 písm. d) správního řádu, což učinil. „Jinou vhodnou osobou“ může být i osoba právnická, souhlas se nevyžaduje ani nepředpokládá. Bylo provedeno šetření za účelem zjištění bydliště účastnice, včetně dotazu do evidence obyvatel, dotazem na Generální ředitelství Vězeňské služby, rovněž Úřad městyse Zlonice byl žádán o spolupráci. Vzhledem k těmto skutečnostem byl ustanoven opatrovníkem žalobce, neboť nebyla známa adresa bydliště účastnice řízení ani jiná vhodná osoba. Volba obce – veřejnoprávní korporace, na jejímž území se nachází poslední známé bydliště účastníka řízení, je zcela logickou volbou.
K rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 5. 2010 soud zjistil, že návrhem ze dne 10. 11. 2008 se společnost Telefónica O2 Czech Republic, a. s., jako navrhovatel domáhala proti panu J. S. uložení povinnosti uhradit dlužné částky ze smlouvy o poskytování telekomunikačních služeb ve výši 38272 Kč s příslušenstvím. Dne 3. 8. 2009 vydal správní orgán prvního stupně příkaz, kterým návrhu vyhověl; ten se však účastníkovi řízení nepodařilo doručit na adresu S. 61, Zlonice, což je adresa, kterou uvedl ve svém návrhu navrhovatel. Pošta uvedla, že adresát je na dané adrese neznámý. Výpisem z centrální evidence obyvatel správní orgán zjistil, že účastník řízení má adresu trvalého pobytu S. 61, Zlonice, okres Kladno. Správní orgán dne 14. 8. 2009 vyžádal od Úřadu městyse Zlonice sdělení adresy pobytu účastníka či informace o osobách účastníku blízkých a sdělení kontaktních údajů na ně. Úřad městyse Zlonice správnímu orgánu v odpovědi sdělil, že mu není známa jiná adresa trvalého pobytu než tak, kterou již správní orgán zná. Rozhodnutím ze dne 8. 9. 2009 byl žalobce ustanoven opatrovníkem účastníka řízení; správní orgán uvedl, že se šetřením nepodařilo zjistit pobyt účastníka řízení. Rozklad proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 5. 2010, když uvedl, že se nepodařilo zjistit doručovací adresu účastníka řízení, a to ani na základě šetření, pročež lze konstatovat, že správní řízení je vedeno s účastníkem neznámého pobytu, kterému byl správní orgán povinen ustanovit opatrovníka dle § 32 odst. 2 písm. d) správního řádu, což učinil. „Jinou vhodnou osobou“ může být i osoba právnická, souhlas se nevyžaduje ani nepředpokládá. Bylo provedeno šetření za účelem zjištění bydliště účastníka, včetně dotazu do evidence obyvatel, dotazem na Generální ředitelství Vězeňské služby, rovněž Úřad městyse Zlonice byl žádán o spolupráci. Vzhledem k těmto skutečnostem byl ustanoven opatrovníkem žalobce, neboť nebyla známa adresa bydliště účastníka řízení ani jiná vhodná osoba. Volba obce – veřejnoprávní korporace, na jejímž území se nachází poslední známé bydliště účastníka řízení, je zcela logickou volbou. Jak přitom vyplývá ze spisového materiálu, zjištění, že se účastník nenachází ve výkonu trestu odnětí svobody či ve vazbě, provedl odvolací správní orgán v řízení o rozkladu.
Žaloby jsou důvodné.
V posuzované věci byl žalobce ustanoven opatrovníkem pro správní řízení, tedy podle správního řádu.
Podle § 32 odst. 2 písm. d) správního řádu správní orgán ustanoví opatrovníka osobám neznámého pobytu nebo sídla a osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat.
Podle § 32 odst. 4 správního řádu opatrovníkem správní orgán ustanoví toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči, anebo jinou vhodnou osobu. Tato osoba je povinna funkci opatrovníka přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Opatrovníkem nelze ustanovit osobu, o níž lze mít důvodně za to, že má takový zájem na výsledku řízení, který odůvodňuje obavu, že nebude řádně hájit zájmy opatrovance.
Z ustanovení § 32 odst. 4 vyplývá, že správní orgán ustanoví opatrovníkem zpravidla toho, u koho je osoba, které je opatrovník ustanovován, v péči; opatrovníkem může být i jiná vhodná osoba, tedy jak osoba právnická, tak osoba fyzická. Osoba, kterou správní orgán do funkce opatrovníka ustanoví, je povinna funkci opatrovníka přijmout; to neplatí pouze v případě, že by tomu bránily závažné důvody. Co se rozumí závažnými důvody, zákon nestanoví – tato okolnost proto bude nutně záviset na podmínkách toho kterého konkrétního případu.
Z již ustálené judikatury, podpořené i závěry Ústavního soudu, vyplývá, že osobou vhodnou vykonávat funkci opatrovníka bude především osoba blízká. Jak uvedl Ústavní soud již ve svém nálezu ze dne 25. 9. 2002, sp. zn. I. ÚS 559/2000, opatrovníka je třeba hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka řízení. Tomuto závěru ostatně koresponduje i samotné znění ustanovení § 32 odst. 4 správního řádu, které stanoví, že v prvé řadě má být opatrovníkem ustanoven ten, v jehož péči se osoba, které je opatrovník ustanovován, nachází. Není-li taková osoba, lze ustanovit jinou vhodnou osobu. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 27/2000, pak vyplývá, že touto jinou vhodnou osobou může být i obec, neboť nejde o výkon funkce veřejnoprávního orgánu místní veřejné správy, ale jde o výkon funkce vyplývající z toho, že obec je právnickou osobou, tedy osobou soukromoprávní. Ústavní soud sice v uvedeném nálezu uzavřel, že obec nelze ustanovit opatrovníkem proti její vůli, v jím řešené věci však šlo o výklad ustanovení § 29 odst. 3 občanského soudního řádu. Z hlediska možného ustanovení obce jako opatrovníka ve správním řízení jsou závěry zmiňovaného nálezu Ústavního soudu aplikovatelné pouze částečně, a to s ohledem na zásadní odlišnost institutu opatrovnictví v občanském soudním řádu a ve správním řádu. Jak totiž konstatoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2011, č. j. 8 As 22/2011-78, ustanovení § 29 odst. 4 o. s. ř. výslovně upřednostňuje k ustanovení opatrovníkem advokáta, ustanovení jiné osoby pak podmiňuje jejím souhlasem. Jakkoliv lze předpokládat, že ustanovení advokáta bude zejména v právně složitějších případech vhodné i ve správním řízení, ustanovení § 32 odst. 4 správního řádu uvádí k ustanovení nejprve osobu, u které je opatrovanec v péči, teprve poté jinou vhodnou osobu. U jiné vhodné osoby pak na rozdíl od občanského soudního řádu správní řád nehovoří o nutném souhlasu, ale naopak stanoví, že taková osoba je povinna funkci opatrovníka přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Se zřetelem ke shora uvedenému lze proto učinit dílčí závěr, že sám o sobě zjevný nesouhlas žalobce se svým ustanovením nezakládá nezákonnost takového rozhodnutí.
Ze správních spisů vyplývá, že byl učiněn dotaz na GŘ Vězeňské služby, avšak v obou případech s negativním výsledkem. Údaje o pobytu účastníků řízení zjišťoval správní orgán i v centrální evidenci obyvatel a rovněž dotazem u Úřad městyse Zlonice, kdy žádal poskytnutí informací i o osobách blízkých. V obou případech však byla tato snaha bezúspěšná, neboť v jednom případě Úřad městyse Zlonice sdělil, že účastnice řízení se na dané adrese již delší dobu nezdržuje a ve druhém případě pak, že mu jiná adresa účastníka řízení není známa. Žalobce v žalobách namítl, že je otázkou, zda žalovaný skutečně využil všechny zákonné možnosti ke zjištění pobytu účastníků řízení. K této žalobní námitce soud uvádí, že požadavek, aby správní orgán zjišťoval informace například u sousedů na udané doručovací adrese, již má soud za přemrštěný a nereálný, a to vzhledem ke zjevné náročnosti takového šetření. Jako důvodnou však lze shledat námitku žalobce v tom smyslu, že bylo v reálných možnostech správního orgánu provést časově nenáročné šetření ve veřejně dostupných rejstřících, tj. například obchodní rejstřík, registr ekonomických subjektů, živnostenský rejstřík (ke stejnému závěru dospěl již městský soud např. ve věci vedené pod sp. zn. 10 A 360/2011). Na tomto místě soud uvádí, že žalovaný v napadeném rozhodnutí ze dne 14. 4. 2010 uvedl, že v řízení o rozkladu prověřoval i evidenci živnostenských podnikatelů a obchodní rejstřík, ve spisovém materiálu však o tom nelze dohledat žádný doklad. Žalobci lze také přisvědčit v tom smyslu, že správní orgán neučinil dotaz u Policie ČR; městskému soudu je přitom známo, že v jiných obdobných případech tak správní orgán postupoval, například ve věcech vedených u zdejšího soudu pod sp. zn. 11 Ca 342/2009 a 6 Ca 290/2009. Taktéž lze konstatovat, že správní orgán se mohl obrátit s dotazem i na příslušnou doručovací poštu, která by mohla mít o pobytu účastníka či jeho rodinných příslušníků informace. V této části jsou tedy žaloby důvodné, neboť i když správní orgán provedl poměrně rozsáhlé šetření, nevyčerpal všechny možnosti, které se mu nabízely, přičemž nešlo o taková šetření, která by svým rozsahem byla nepřiměřená okolnostem případu. Vzhledem k tomuto závěru lze uzavřít, že ustanovení žalobce opatrovníkem bylo za dané procesní situace v obou případech předčasné, neboť správní orgán nevyčerpal dostupné prostředky, které by mu mohly umožnit zjistit aktuální doručovací adresy účastníků řízení či osob jim blízkých.
Ostatní žalobní námitky důvodné nejsou, neboť sám o sobě nesouhlas žalobce se svým ustanovením nezákonnost napadených rozhodnutí nezakládá (viz výše).
Protože soud dospěl k závěru, že žaloby jsou částečně důvodné, napadená rozhodnutí podle § 78 odst. 1 a odst. 4 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Na žalovaném bude, aby znovu rozhodl o rozkladech žalobce, a to s přihlédnutím k právnímu názoru, který byl vyjádřen v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).
O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, a žalovaný je tak povinen zaplatit mu náklady řízení o žalobě, které sestávají jednak ze zaplacených soudních poplatků (4000 Kč), jednak z odměny advokátky. Při jejím výpočtu soud vycházel z § 12 odst. 3 zákona č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu (ve spojení s čl. II vyhlášky č. 486/2012 Sb.), podle nějž se při spojení dvou nebo více věcí, pro něž spojení ke společnému projednání není stanoveno zákonem, zvyšuje mimosmluvní odměna náležející ve věci s nejvyšší tarifní hodnotou o polovinu mimosmluvní odměny, jež by jinak náležela v ostatních spojených věcech. Platí přitom, že pro aplikaci tohoto ustanovení není rozhodné, kdy soud spojí věci ke společnému projednání, ale zda tak učiní. Při výpočtu náhrady nákladů řízení ve spojených věcech se tedy ustanovení užije na všechny úkony právní služby učiněné od zahájení řízení (č. 2149/2010 Sb. NSS).
Obě věci mají stejnou tarifní hodnotu a v obou advokátka poskytla stejný počet úkonů právní služby; mimosmluvní odměna tak náleží ve výši 1,5násobku celkové odměny za jednu věc (nepočítaje v to ovšem paušální náhrady podle § 13 advokátního tarifu, které náleží za každý jednotlivě poskytnutý úkon právní služby; paušální náhrady spojené s úkony právní služby poskytnutými před spojením věcí se nekrátí v závislosti na tom, že věci byly později spojeny). Odměna za dva úkony právní služby [převzetí věci, žaloba – § 11 odst. 1 písm. a), d) advokátního tarifu] činí (2 x 2100 Kč =) 4200 Kč; tato částka se vynásobí číslem 1,5, takže odměna za úkony právní služby ve dvou spojených věcech činí 6300 Kč. Před spojením věcí poskytla advokátka čtyři samostatné úkony právní služby; za ty jí náleží paušální náhrada ve výši (4x300 Kč =) 1200 Kč.
Advokátka je plátkyní daně z přidané hodnoty, a odměna se tak zvyšuje o částku 1134 Kč odpovídající dani, kterou je zástupce povinen odvést z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů. Celkem tedy žalobci náleží (4000 + 4200 + 1200 + 1134 =) 10 534 Kč.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí l z e podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 24. března 2014
JUDr. Eva Pechová, v.r.
předsedkyně senátu
Za správnost vyhotovení:
Jana Válková