31Ad 27/2013-51
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedkyně
Mgr. Marie Kocourkové a soudkyň JUDr. Magdaleny Ježkové a Mgr. Heleny Konečné ve věci žalobkyně Mgr. H. C., zast. JUDr. Ing. Jiřím Špeldou, advokátem v Hradci Králové, Šafaříkova 666, proti žalovanému - Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Královéhradeckého kraje, se sídlem v Hradci Králové, Ulrichovo náměstí 810, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. června 2013, čj. ŘŘ-246/2013, takto:
Odůvodnění:
Včas podanou žalobou namítala žalobkyně nezákonnost shora identifikovaného rozhodnutí, jímž bylo zamítnuto její odvolání do rozhodnutí náměstka ředitele Krajského ředitelství policie Královéhradeckého kraje pro vnější službu ve věcech služebního poměru, kterým byla zamítnuta její žádost o přepočtení a doplacení služebního příjmu za odsloužené přesčasové hodiny.
V žalobě konstatovala, že byla zaměstnána jako příslušnice Policie ČR až do roku 2011, kdy byl její služební poměr ukončen. V rozhodné době, za kterou se žalobkyně domáhá prostřednictvím tohoto návrhu svého nároku, tedy za období od
pokračování 31Ad 27/2013
-2-
roku 2008 do roku 2010, byla zařazena na pracovišti operační skupiny jednotky 10533101 Oblastního ředitelství služby cizinecké policie v Hradci Králové a poté na operačním odboru integrovaného operačního střediska Trutnov KŘPKHK. V této rozhodné době došlo ze strany žalovaného ke stanovení plánu služeb, kdy byla žalobkyně nucena odsloužit v rozporu s platnými předpisy, interními akty řízení a závaznými stanovisky Ministerstva vnitra přesčas se zdůvodněním, že služební příjem za takto řádně odsloužené hodiny je v souladu s ust. § 112 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., služebního zákona, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „služební zákon“) je stanoven s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce. Následně žalobkyně zjistila, že ze strany žalovaného došlo k porušení předpisů spočívajícím v plánování služeb a odměny za službu přesčas. Vyzvala proto písemně žalovaného o přepočet doplacení služebního příjmu. Žalovaný však tuto její žádost označil za neodůvodněnou a odmítl přepočet a doplacení služebního příjmu vykonat. Žalobkyně měla za to, že žalovaný pochybil, když neoprávněně nařídil výkon služby nad rámec základní doby služby, tedy službu přesčas. Druhé pochybení ze strany žalovaného shledala žalobkyně v nedoplacení rozdílu služebního příjmu za čerpanou řádnou dovolenou, kdy k rozdílu došlo započtením odsloužených a nezaplacených přesčasových hodin do fondu pracovní doby rozhodného čtvrtletí pro výpočet hodinového průměru.
Svůj nárok žalobkyně opírá o fakt, že pracoviště žalovaného, na kterém byla funkčně zařazena, nebylo personálně obsazeno do té míry, aby byl zajištěn běžný výkon služby bez nutnosti nařídit zde zařazeným policistům službu nad základní dobu služby v týdnu, tedy službu přesčas. Žalobkyně upozornila, že z příslušných ustanovení služebního zákona vyplývá, že základní doba služby představuje 37,5 hodin týdně. Zároveň má příslušník nárok na 42 denní dovolenou v jednom kalendářním roce, po 15 letech služby má nárok na 14 dnů ozdravného pobytu. Při zohlednění základní doby služby, nároku na řádnou dovolenou a nároku na ozdravný pobyt lze velmi jednoduše stanovit minimální potřebný počet policistů na jedno pracovní místo v nepřetržitém provozu. Tento výpočet ovšem nečítá další činnosti, které musí příslušník vykonat mimo služby na operačním středisku. Žalobkyně konstatovala, že oprávnění nařídit policistovi službu přesčas je primárně upraveno ust. § 54 služebního zákona, kdy je tato služba definována jako služba výjimečně vykonávaná nad základní služby v týdnu mimo rámec směn. Zákon dále uvádí, že službu přesčas lze nařídit pouze v důležitém zájmu a nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce. Důležitým zájmem se přitom rozumí zájem bezpečnostního sboru na včasné a kvalitní plnění jeho úkolů. Na operačním středisku, na němž byla žalobkyně funkčně zařazena, byl dlouhodobý personální podstav. Toto bylo také jediným skutečným důvodem pro nařizování služby přesčas na tomto pracovišti. Žalobkyně zdůraznila, že ze zmíněných ustanovení služebního zákona však jasně vyplývá, že nedostatečné personální obsazení pracoviště nepředstavuje relevantní důvod službu přesčas nařídit a takto nařízená služba tedy nemůže a není zohledněna ve služebním příjmu. Navíc podotkla, že nařízení služby přesčas musí být provedeno rozkazem a řádně odůvodněno. V případě žalobkyně však k žádnému takovému rozkazu či nařízení ze strany žalovaného nedošlo. Žalobkyni nikdy nebyl
pokračování 31Ad 27/2013
-3-
vydán žádný rozkaz či nařízení ke stanovení výkonu služby přesčas. Výkon služby byl uveden pouze v plánu služeb a převod odsloužených hodin na základní dobu služby v týdnu do hodin přesčasových byl proveden pouze na ústní pokyn nadřízeného bez jakéhokoliv odůvodnění. Výkon služby tak byl vždy plánován tak, aby byl zajištěn pouze běžný provoz, nikoliv pokryta výjimečná situace či důležitý zájem.
Žalobkyně konstatovala, že uvedené skutečnosti nejsou žalovaným v rámci odůvodnění napadeného rozhodnutí sporovány. Z toho dovodila, že žalovaný popsaným způsobem řeší nejen stavy dlouhodobého charakteru, ale i stavy charakteru krátkodobého, a to aniž by přihlížel k naplnění podmínek stanovených pro takový postup služebním zákonem. Přitom žalovaný tvrdí, že se ztotožňuje s názorem, že výjimečným případem se nerozumí dlouhodobé nahrazování nedostatku osob zvýšenými nároky na stávající příslušníky. Tato dvě tvrzení žalovaného si dle žalobkyně plně odporují. Pokud žalovaný poukazuje na odcházející policisty z důvodu nové systemizace policie, pak tato skutečnost nemůže být kladena k tíži žalobkyně. Považovala proto za patrné, že k zajištění běžného výkonu služby bylo využíváno ust. § 54 služebního zákona a výkon služby na základní dobu služby v týdnu tak byl plánován do běžných směn, čímž byly ušetřeny značné příjmové prostředky. Takový postup však žalobkyně považuje za nezákonný.
Žalobkyně tak vyslovila názor, že jí byly naplánovány služby přesčas v rozporu s příslušnými ustanoveními služebního zákona. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je dle jejího názoru evidentní, že se na pracovišti, kde působila, jednalo pouze o zajištění běžného výkonu služby v důsledku nedostatečného personálního obsazení služebního místa, popřípadě jiných obdobných skutečností. Žalobkyni tak byl nepochybně nesprávně vypočten služební příjem, včetně dalších nároků od tohoto se odvíjejících. Upozornila, že i žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí poukazuje na skutečnost, že není schopen doložit důvody, které ho vedly k nařízení přesčasů do limitu. Žalobkyně namítla, že v jejím případě byl služební funkcionář povinen postupovat jiným způsobem a v souladu se služebním zákonem například nařídit žalobkyni služební pohotovost, a následně ji za takto odslouženou dobu vyplatit služební příjem ve smyslu ust. § 60 služebního zákona. Pokud by takto učinil, měl být žalobkyni vyplacen odpovídající služební příjem za rozhodnou dobu. Místo toho však došlo ke snížení průměrného hodinového příjmu žalobkyně a tím snížení služebního příjmu za dobu čerpání řádné dovolené. Žalobkyně tak měla za to, že porušením ust. § 54 odst. 1 služebního zákona bylo výrazným způsobem zasaženo do jejich práv. Ze strany žalovaného došlo k pochybení v plánování, vykazování a proplácení služby vykonané žalobkyní nad rámec základní služby v týdnu, když tuto službu lze nařídit pouze v důležitém zájmu. Z toho vyplývá její výjimečnost, a proto pod důležitý zájem služby nelze subsumovat v podstatě zajištění plnění veškerých potřeb žalovaného. Službu přesčas lze v mezích služebního zákona nařídit pouze za splnění určitých podmínek tímto zákonem stanovených.
pokračování 31Ad 27/2013
-4-
V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobkyně byla od počátku roku 2010 do 30. 11. 2010 služebně zařazena na pracovišti Operační skupiny jednotky 10533101 Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Hradec Králové a poté, až do ukončení služebního poměru, na pracovišti Integrovaného operačního střediska v Trutnově. Operační pracoviště funguje v nepřetržitém režimu služby, kdy se příslušníci vzájemně střídají ve směnách v rámci 24 hodin po sobě jdoucích k zajištění nepřetržitého provozu vyžadujícího výkon služby 24 hodin denně po dobu sedmi dnů v týdnu. Na operačním středisku je nerovnoměrné rozvržení doby služby k zajištění nepřetržitého režimu služby. Doba služby se příslušníkovi rozvrhne tak, aby průměrná doba služby za období tří kalendářních měsíců a v odůvodněných případech za období kalendářního roku nepřesáhla základní dobu služby v týdnu. Dle žalovaného není možné dohledat v období nepřítomnosti některého příslušníka přímý vztah mezi hodinami, které žalobkyně odsloužila a případnými hodinami služby přesčas u ostatních příslušníků v konkrétním měsíci. Proto je pro služebního funkcionáře nemožné zpětně přesně odůvodnit jednotlivé hodiny služby přesčas a jednoznačným průkazným a nezpochybnitelným způsobem prokázat, že služba přesčas nebyla využívána k jiným účelům a za jiných podmínek, než které připouští platná právní úprava. Žalovaný upozornil, že konkrétní zdůvodnění jednotlivých hodin služby přesčas se začalo uplatňovat až po zveřejnění rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 151/2011-126.
Žalovaný zdůraznil, že v roce 2010 je nutné zohlednit celou tehdejší situaci, kterou Policie ČR procházela v souvislosti se změnami systemizace a snižováním počtu policistů. Od počátku roku do konce srpna 2010 nebyly evidovány žádné hodiny služby přesčas. Jiná situace nastala poté, co se jednotliví policisté rozhodli pod vlivem událostí ukončit služební poměr nebo byli na základě žádosti převedeni na jiné služební místo. Odchozí policisty nebylo možné nikým nahradit. Daná situace nemohla být řešena jinak, než nařízením výkonu služby přesčas. Za této situace koncem měsíce listopadu 2010 odešla na jiné pracoviště i žalobkyně spolu s 55ti hodinami služby přesčas v důležitém zájmu služby, získanými na původním pracovišti. Uvedené hodiny služby přesčas nenahrazovaly v žádném případě dlouhodobý až trvalý nedostatek osob, ale byly vynuceny momentálními okolnostmi nastalé situace. Proto těchto 55 hodin žalovaný považuje za dostatečně zdůvodněné a v důležitém zájmu služby nařízené služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce.
Žalovaný vyslovil přesvědčení, že nelze argumentovat, že nařízený přesčas podle § 54 odst. 1 služebního zákona do limitu 150 hodin nahrazoval pouze nedostatek příslušníků v roce 2011. Uvedená hodiny přesčas není možné dostupnými dokumenty zpětně přesně odůvodnit. Je však zřejmé, že tyto hodiny nahrazovaly nepřítomnost policistů z jiných důvodů, než je dlouhodobá personální nedostatečnost. Žalovaný uvedl, že v některých případech bylo možné vyžádat na jednotlivé dny náhradu z jiných útvarů, jindy to možné nebylo. K jednotlivým hodinám služby přesčas žalobkyně v roce 2011 vzhledem k vyrovnávání hodin služby do průměru za 3 měsíce již není možné přiřadit konkrétní událost. To však současně
pokračování 31Ad 27/2013
-5-
neznamená absenci podmínky nařízení výkonu služby přesčas, tj. důležitého zájmu služby podle ust. § 54 odst. 1 služebního zákona. Důležitý zájem služby nemohl být vykládán jinak, než jak je definován v ust. § 201 služebního zákona – zájem bezpečnostního sboru na včasném a kvalitním plnění úkolů bezpečnostního sboru. Dočasné nedostatečné personální obsazení útvaru nemohlo vyloučit existenci důležitého zájmu služby ve smyslu výše uvedeném. Konkrétnímu a nezpochybnitelnému zdůvodnění nařízení výkonu služby přesčas v důležitém zájmu služby lze vyhovět v případě zařazení na operační skupině 13 z důvodu, jak je uvedeno výše – 55 hodin služby přesčas. Žalovaný tak zdůraznil, že nařízení výkonu služby přesčas bylo vždy v důležitém zájmu služby, i když není možno dostatečně odůvodnit jednotlivé hodiny služby přesčas. Přistoupit na názor, že nemůže-li služební funkcionář vyhovět podmínkám, které ve svém rozsudku stanovily soudy, je to důvodem proplatit hodiny výkonu služby, není možné. Pokud by přesto služební funkcionář přiznal žalobkyni proplacení takovýchto přesčasových hodin, jednal by v rozporu se zákonem. Žalobkyně v rámci své služby odsloužila plný fond doby služby. O službu přesčas podle § 125 nebo 126 služebního zákona se rovněž nejedná, neboť nešlo o přesčas po vyčerpání 150 hodin v důležitém zájmu služby ani o výkon služby v době nařízené pohotovosti.
V písemném vyjádření k žalobě žalovaný uvedl, že služba přesčas je vždy výjimečná a neměla by být plánována předem tak, aby byla pravidelnou součástí stanoveného harmonogramu směn. To ovšem nevylučuje situaci, kdy vedoucí příslušník již předem ví, že úkoly vyplývající z bezpečnostní situace nelze podřízenými příslušníky zvládnout pouze prostřednictvím využití jejich základní doby služby v týdnu (vysoká nemocnost, studující policisté, neplánované dovolené a podobně), a proto musí nařídit službu přesčas s určitým časovým předstihem. Nelze předem vyloučit různé, s dostatečným předstihem plánované překážky, které nad očekávaní sníží nutný počet policistů. Žalovaný nesouhlasil s tvrzením, že se jednalo pouze o zajištění běžného výkonu služby v důsledku nedostatečného personálního obsazení služebního místa. O běžný výkon služby se jedná vždy. Žalobkyně po celou dobu svého zařazení na operačním středisku momentální situaci vždy znala, stejně jako důvody evidování hodin služby přesčas, řídila se plánem služeb a podepisovala výkazy odpracovaných hodin. Žalovaný uvedl, že v otázce odůvodňování nařizování služby přesčas je nutno poukázat na ust. § 171 písm. h) služebního zákona, podle kterého se na nařizování služby přesčas nevztahuje řízení ve věcech služebního poměru. Zákon vylučuje z formalizovaného řízení ve věcech služebního poměru některá rozhodnutí, jež směřují ke způsobu výkonu služby, času a místa, v němž má být služba vykonávána. Jedná se o rozhodnutí, která mají povahu rozkazu vedoucího příslušníka. Službu přesčas musí příslušník vykonávat na přímý pokyn svého nadřízeného nebo s jeho souhlasem, který může být učiněn i konkludentně nebo i dodatečně. K tvrzení žalobkyně o pochybení žalovaného nedoplacením rozdílu služebního příjmu za čerpanou řádnou dovolenou žalovaný uvedl, že se nezakládá na pravdě. Výpočet průměrného služebního příjmu byl proveden v souladu s ust. § 353 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, přičemž hodiny služby přesčas nařízené podle § 54 odst. 1 služebního zákona rozsahu 150 hodin v kalendářním
pokračování 31Ad 27/2013
-6-
roce se nezohledňují při výpočtu průměrného služebního příjmu, neboť za ně nenáleží služební příjem. Žalovaný dále zdůraznil, že část uplatňovaného nároku žalobkyně za období roku 2008 do listopadu 2009 odmítá s odkazem na promlčení podle ust. § 207 služebního zákona. Připouští tedy nároky od měsíce prosince roku 2009 do ukončení služby žalobkyní v roce 2011. Žalovaný dále uvedl, že personální obsazení byla dostatečné, službu vykonávalo celkem 6 policistů, proto za celý rok 2009 nejsou evidovány žádné hodiny služby přesčas. Rovněž tak obsazení až do konce srpna roku 2010 bylo plně dostačující. Situace ve druhé polovině roku 2010 na tomto pracovišti byla zcela výjimečná. Nikdo ze služebních funkcionářů policie nemohl předpokládat a připravit se personálně na situaci, která nastala v důsledku oznámení připravovaných změn systemizace, snížení platů i počtu policistů očekávaných po roce 2011. V daném období se nejednalo o redukci počtu policistů na útvaru ani ošetření do personálního nedostatku. Počet tabulkových míst byl do konce roku 2010 konstantní. Personální nedostatek způsobila nejistá situace ohledně budoucího služebního místa pro jednotlivé policisty vzhledem k připravovanému zrušení celého pracoviště od roku 2011. Žalovaný zastával názor, že hodiny služby přesčas v září a listopadu roku 2010 jsou popsanou objektivní situací v přiměřeném rozsahu konkrétně zdůvodněné. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu, čj 4 Ads 11/2013-41, který určil, že policie „v přiměřeném rozsahu vymezí konkrétní důvody pro nařizování jednotlivých služeb přesčas žalobci v rozhodném období“. Od měsíce prosince roku 2010 do ukončení služebního poměru byla žalobkyně ustanovena na služební místo na IOS Trutnov. Žalovaný zčásti připustil, že výkon služby v nepřetržitém provozu mělo zajišťovat 11 policistů. Dále odkázal na rozbor uvedený na straně 7 a 8 napadeného rozhodnutí. V předmětném případě se jednalo o dočasné personální neobsazení, které ovšem mělo rovněž své příčiny. Patřily k nim i případy, že se volné místo nedařilo z různých důvodů včas obsadit. Rozhodně však nedostatečné personální obsazení operačního střediska nebylo jediným důvodem nařizování služby přesčas, jak tvrdí žalobkyně. Pokud jde o hodiny služby přesčas uplatňované žalobkyní, žalovaný z pohledu shora uvedeného rozsudku a vzhledem k uplynutí značné doby a k nedostatku podkladů nemůže zpětně v přiměřeném rozsahu vymezit konkrétní důvody pro nařizování jednotlivých služeb v období od prosince roku 2010 do ukončení služebního poměru žalobkyně. Je tomu tak i proto, že operační středisko fungovalo v nepřetržitém režimu služby, kdy se příslušníci vzájemně střídali ve směnách po sobě jdoucích k zajištění nepřetržitého provozu vyžadujícího výkon služby. Doba služby podle ust. § 53 odst. 3 zákona o služebním poměru se rozvrhne tak, aby průměrná doba služby za období tří kalendářních měsíců nepřesáhla základní dobu služby v týdnu. Tak vznikly případy, kde se nepřítomnost jednoho policisty na útvaru z důvodu zdravotní indispozice, čerpání dovolené, studijního volna a podobně projevila při nařizování služby přesčas v pozdějším období, když nebylo možné rozvrhnout ostatním policistům dobu služby tak, aby za splnění shora uvedených zákonných podmínek nepřesáhla základní dobu služby v týdnu. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že mu služební zákon nedává možnost proplacení přiměřeně konkrétně neodůvodněných hodin služby přesčas s odkazem na ust. § 112 v souvislosti s 125 a 126 služebního zákona. Situace se změnila po zveřejnění shora uvedeného
pokračování 31Ad 27/2013
-7-
rozsudku Nejvyššího správního soudu, který vyložil, že „ust. § 112 odst. 2 věty první a § 125 odst. 1 služebního zákona, podle nichž je příslušníkovi stanoven služební příjem s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce a nárok na náhradní volno, případně na poměrnou část přiznaného základního tarifu, mu vzniká až za každou hodinu služby přesčas nad tento limit. Tato ustanovení skutečně nepamatují na případy neoprávněného nařízení služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce a v důsledku toho ani neupravují nároky příslušníků vyplývajících z takového nezákonného opatření. Jestliže však služba přesčas představuje výjimečné opatření umožňující výkon služby nad rámec základní doby služby a § 54 odst. 1 služebního zákona její nařízení podmiňuje důležitým zájmem služby, pak je nemyslitelné, aby v případech neoprávněného výkonu služby v rozsahu do 150 hodin v kalendářním roce příslušníkovi nenáleželo žádné plnění. Na základě analogické aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona lze tedy učinit závěr, že příslušník má nárok na náhradní volno, popřípadě na poměrnou část přiznaného základního tarifu či na osobního příplatku a zvláštního příplatku, i za každou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, kterou vykonal v rozporu se zákonem. V dalším řízení tedy stěžovatelka v přiměřeném rozsahu vymezí konkrétní důvody pro nařizování jednotlivých služeb přesčas žalobci v rozhodném období. Jestliže takové konkrétní důvody nedohledá nebo zjistí, že ve světle judikatury správních soudů nepostačovaly pro nařízení služby přesčas, přizná žalobci za každou neoprávněnou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce plnění uvedené v § 125 odst. 1 větě druhé služebního zákona a následně ho zohlední při stanovení výše odchodného“. Tento výklad dle žalovaného umožňuje služebnímu funkcionáři přistoupit k možnosti proplacení přiměřeně dostatečně nezdůvodněných jednotlivých služeb přesčas v rozhodném období.
Při nařízeném jednání zástupce žalobkyně uvedl, že podstata sporu spočívá v tom, zda je povinností příslušníka sloužit přesčas, který nedostane zaplacený, a zda nedostatek pracovníků je důvodem, pro který má být tento přesčas nařízen, jak má na mysli § 54 služebního zákona. Pokud žalovaný poukazuje na odchod policistů, je nutno brát v úvahu, že i zde platí dvouměsíční výpovědní lhůta. Jestliže žalovaný odkazoval na probíhající systemizaci u Policie ČR, lze předpokládat, že byl dostatek času zajistit potřebný počet pracovníků ke splnění všech uložených úkolů. Žalovaný také na straně 8 svého rozhodnutí uvedl různé důvody, pro které nebyl v rozhodné době plný stav pracovníků. Zástupce žalobkyně však k jednotlivým případům uvedl, že se rozhodně nejednalo o neplánované nepřítomnosti a bylo tedy na správním orgánu, tedy na Policii ČR, aby včas zajistila náhradu, případně, aby některé z akcí neuskutečnila.
Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v řízení podle části třetí hlavy druhé dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“) a po prostudování obsahu správního spisu v kontextu s žalobními námitkami pak dospěl k následujícím skutkovým zjištěním a právním závěrům.
pokračování 31Ad 27/2013
-8-
Z obsahu správního spisu vyplynulo, že žalobkyni byla uložena v rozhodném období ze strany žalovaného prostřednictvím plánu služeb práce přesčas. Žalobkyně měla zato, že ze strany žalovaného došlo k porušení předpisů spočívajících v plánování služeb. Žalovaný naopak zastával názor, že při nařízení služby přesčas dostál všem zákonným požadavků a uvedl, že v roce 2010 bylo nutno zohlednit celou tehdejší situaci, kterou Policie ČR procházela.
Problematika služby přesčas je uzákoněna v ust. § 54 služebního zákona. Vyplývá z něho, že výkon služby přesčas lze příslušníkovi v důležitém zájmu nařídit nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce, přičemž se za ni považuje služba vykonávaná nad základní dobu služby v týdnu mimo rámec směn. Základní doba služby příslušníka pak činí ve smyslu ust. § 52 tohoto zákona 37,5 hodiny týdně. Co je důležitý zájem, upravuje ust. § 201 odst. 1 dané právní úpravy, jedná se o zájem bezpečnostního sboru na včasném a kvalitním plnění úkolů tohoto sboru. Nařízení služby přesčas je tedy podmíněno důležitým zájmem služby a rozsahem 150 hodin. Pokud jsou splněny podmínky služby přesčas, považuje se rozsah 150 přesčasových hodin za zohledněný ve služebním příjmu příslušníka (ust. § 112 služebního zákona). Je rovněž zřejmé, že pokud služební orgán službu přesčas nařídí, musí mít pro to řádné odůvodnění.
Při posouzení dané problematiky vycházel krajský soud ze závazné judikatury Nejvyššího správního soudu obsažené v jeho rozsudku ze dne 26. 9. 2012, čj. 6 Ads 151/2011-126, kde tento soud uvedl že „Podle § 54 odst. 1 služebního zákona příslušníkovi lze v důležitém zájmu služby nařídit výkon služby přesčas nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce. Stěžovatel (v daném případě žalovaný) si toto ustanovení ve spojitosti s § 201 služebního zákona a zákonem č. 273/2008 Sb. vykládá tak, že postup, kdy jsou odstraňovány překážky, které brání v plnění úkolů stanovených zákonem č. 273/2008 Sb., je postup v důležitém zájmu služby. Následně není rozhodné, o jaké překážky se jedná a jak dlouhé mají trvání, neboť podstata je splnění právě těchto úkolů. Nejvyšší správní soud sdílí názor krajského soudu, že s takto pojatým výkladem platné právní úpravy nelze souhlasit, když předpoklad výjimečnosti služby přesčas vyplývá především ze skutečnosti, že zákonodárce její přípustnost podmínil existencí určitých zákonných podmínek, bez jejichž identifikace výkon služby přesčas nařídit nelze. Z toho, co stěžovatel uvádí, lze dovodit, že práci přesčas lze nařídit vždy, kdy je služebnímu funkcionáři známo, že výkon služby nebude možné zajistit s určitým počtem příslušníků v určitém časovém prostoru….. ustanovení § 54 odst. 1 služebního zákona předpokládá, že k nařízení výkonu služby přesčas lze přistoupit pouze v důležitém zájmu služby. Tento důležitý zájem služby nelze pak shledat v tom, když je dlouhodobý až trvalý nedostatek osob nahrazován zvýšenými nároky na stávající příslušníky nařizováním služeb přesčas s odkazem na důležitý zájem služby.“
Další judikatura Nejvyššího správního soudu obsažená v jeho rozsudku ze dne 23. 5. 2013, čj. 4 Ads 11/2013-41 uvádí, že „příslušníkovi lze podle § 54 odst. 1 služebního zákona nařídit výkon služby přesčas nejvýše v rozsahu 150 hodin v
pokračování 31Ad 27/2013
-9-
kalendářním roce jen v důležitém zájmu služby. Navíc služba přesčas představuje výjimečné opatření, které umožňuje nařídit výkon služby nad rámec základní doby služby, která podle § 52 odst. 1 služebního zákona činí 37,5 hodiny týdně. Služební zákon tedy nepojímá službu přesčas jako další fond služební doby, z něhož je možné libovolně čerpat do limitu 150 hodin v kalendářním roce. Naopak pro nařízení služby přesčas je nutné splnit uvedené podmínky, jejichž dodržení tak musí být možné ověřit, aby v řízení ve věcech služebního poměru týkajícího se služebního příjmu příslušníka či jeho výsluhového nároku a v případném soudním přezkumném řízení mohl být učiněn spolehlivý závěr o tom, zda služba přesčas byla nařízena v souladu se zákonem či nikoliv. Proto je nezbytné, aby vedoucí příslušník u každé služby přesčas uvedl konkrétní důvod, proč ji nařídil……. po vedoucím příslušníkovi je možné žádat alespoň rámcové vymezení určitého důvodu pro nařízení služby přesčas a stručný písemný záznam o tomto důvodu, například v knize služeb…..Taková rozhodnutí správního orgánu nepochybně představují úkony správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které podléhají soudnímu přezkumu. V jeho rámci pak musí soud posoudit dodržení uvedených podmínek pro nařízení služby přesčas, což však nemůže učinit bez znalosti konkrétního důvodu, který vedoucího příslušníka k takovému opatření přiměl. Jestliže vedoucí příslušník takový konkrétní důvod alespoň v rámcovém rozsahu nevymezí a nezaznamená ho v písemné formě, ani ho nelze spolehlivě dovodit ze spisového materiálu, nemůže služební funkcionář v řízení ve věcech služebního poměru náležitě posoudit, jestli služba přesčas byla nařízena v souladu se zákonem, či nikoliv. V důsledku toho si takový úsudek nemůže učinit ani soud, který tak je nucen žalobou napadené rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost, jako tomu bylo i v nyní posuzované věci.“
Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku dále zdůraznil „výjimečnost výkonu služby přesčas, která je dána tím, že se nařizuje nad rámec základní doby služby v rozsahu 37,5 hodiny týdně. Jestliže by tedy služba přesčas představovala jakýsi dodatečný fond služební doby, z něhož by mohl vedoucí příslušník kdykoliv a z jakýchkoliv důvodů čerpat do limitu 150 hodin v kalendářním roce, vytratil by se rozdíl mezi základní dobou služby v týdnu a službou přesčas. V takovém případě by institut služby přesčas postrádal smyslu, neboť ničím nepodmíněné využívání takového fondu by mohlo být u každého příslušníka dosaženo poměrným zvýšením základní doby služby, aniž by muselo být nařizování služby přesčas jakkoli vykazováno a odůvodňováno. Navíc pokud by zákonodárce zamýšlel umožnit automatické nařizování služby přesčas nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce, nepodmiňoval by využití tohoto institutu důležitým zájmem služby. Ten tedy musí být s ohledem na smysl a účel služby přesčas dán jen ve výjimečných případech, jak správně dovodila dosavadní judikatura. Jedná se tedy o situace, jež nebylo možné předvídat při rozvržení doby služby na jednotlivé směny podle § 53 služebního zákona, jako kupříkladu již zmíněná momentální indispozice či absence některého z příslušníků ze zdravotních či jiných důvodů nebo předem neočekávaný úkol bezpečnostního sboru, který může být náležitě splněn jen příslušníkem s požadovanou kvalifikací mimo rámec jeho naplánované směny. Výjimečným případem umožňujícím nařízení služby přesčas v důležitém zájmu služby však není
pokračování 31Ad 27/2013
-10-
dlouhodobý či trvalý nedostatek příslušníků útvaru bezpečnostního sboru, neboť v takovém případě služba přesčas ztrácí svůj mimořádný charakter a stává se z ní pravidelný způsob zajištění plnění úkolů bezpečnostního sboru. Nedostatečné personální obsazení příslušného útvaru bezpečnostního sboru tak nepředstavuje relevantní důvod pro nařízení služby přesčas. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani poukaz stěžovatelky na zásadní redukci počtu příslušníků Policie České republiky, v důsledku níž nelze zajistit základní činnosti tohoto bezpečnostního sboru bez nařizování výkonu služby přesčas.“
Dále Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „zajištění činnosti bezpečnostních sborů v potřebném rozsahu by mělo být považováno za základní prioritu státu, k čemuž by měly být vyčleněny potřebné finanční prostředky. Nicméně i v případě, že je stát není schopen, byť z objektivních důvodů, ve svém rozpočtu nalézt, nemůže rezignovat na dodržování jednotlivých ustanovení služebního zákona týkajících se způsobu výkonu služby příslušníků bezpečnostních sborů. Proto i při nedostatku finančních prostředků určených na provoz bezpečnostního sboru musí stát zajistit dodržení zákonnosti služby přesčas, a to například omezením jeho činnosti, zvýšením základní doby služby v týdnu či plošným snížením základního tarifu služebního příjmu příslušníků za současného zvýšení jejich počtu, aby tak bylo možné zajistit plnění úkolů bezpečnostního sboru především v rámci základní doby služby a zachovat výjimečnou povahu výkonu služby přesčas. Taková opatření samozřejmě vyžadují změny příslušných právních předpisů, jejichž schválení nemohou vedoucí příslušníci ovlivnit, takže ti jsou za stávající právní úpravy a nedostatku finančních prostředků na provoz příslušných útvarů bezpečnostního sboru s největší pravděpodobností nuceni zajistit plnění jejich úkolů jen za cenu trvalého nařizování výkonu služby nad rámec základní doby služby v týdnu, za což nemohou nést žádnou odpovědnost sankční povahy. Nicméně takový postup učiněný v důsledku nedostatečného personálního obsazení útvaru bezpečnostního sboru je nejen nesystémový, ale z uvedených důvodů není činěno ani v důležitém zájmu služby, nesplňuje předpoklad výjimečnosti a je tak v rozporu s § 54 odst. 1 ve spojení s § 201 služebního zákona…… I v tomto útvaru Policie České republiky je totiž možné nařídit službu přesčas jen v případech, které nebylo možné předvídat při rozvržení doby služby na jednotlivé směny podle § 53 služebního zákona.“
Ve vazbě na takto vyslovené závěry krajský soud v projednávané věci zjistil, že žalovaný, jak ostatně uvedl i v odůvodnění napadeného rozhodnutí, poukazoval na výjimečnost situace na pracovišti v období druhé poloviny roku 2010 a to v důsledku systemizace. Uvedl, že v období, kdy se jednotliví policisté rozhodli pod vlivem událostí ukončit služební poměr, nemohla být daná situace řešena jinak, než nařízením služby přesčas. Současně žalovaný připustil, že konkrétní zdůvodnění jednotlivých hodin služby přesčas se začalo uplatňovat až po zveřejnění rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 151/2011-126. K tomu lze ve shodě s žalobními námitkami i shora uvedenou judikaturou Nejvyššího správního soudu konstatovat, že výčet důvodů žalovaného, tedy účasti jednotlivých policistů na školení, střelbách, či jiných akcích, které měly způsobit nařízení služby přesčas,
pokračování 31Ad 27/2013
-11-
nelze zařadit pod pojem důležitý zájem služby. Dané situace totiž byly rozhodně předvídatelné při rozvržení doby služby, a jako s takovými mělo i být počítáno. Lze tak uzavřít, že rozhodnutí žalovaného postrádá rozhodný důvod pro v něm učiněný závěr o splnění podmínek pro nařizování služby přesčas v rozsahu 150 hodin. Tento důvod nebylo možno zjistit ani z předloženého správního spisu. Krajský soud tak dospěl k závěru, že konkrétní důvod alespoň v rámcovém rozsahu vedoucí příslušník nevymezil a nezaznamenal ho v písemné formě, rovněž ho nelze spolehlivě dovodit ze spisového materiálu. Za takové situace pak služební funkcionář v řízení ve věcech služebního poměru nemohl náležitě posoudit, jestli služba přesčas byla nařízena v souladu se zákonem, či nikoliv. Takový úsudek pak v návaznosti na tento postup nemohl v projednávané věci učinit ani soud, a proto byl nucen žalobou napadené rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost.
Nejvyšší správní soud dospěl dále ve shora uvedeném rozsudku rovněž k závěru, že „ani ustanovení § 112 odst. 2 věty první a ani z ust.§ 125 odst. 1 služebního zákona nepamatují na případy neoprávněného nařízení služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce a v důsledku toho ani neupravují nároky příslušníků vyplývající z takového nezákonného opatření. Jestliže však služba přesčas představuje výjimečné opatření umožňující výkon služby nad rámec základní doby služby a § 54 odst. 1 služebního zákona její nařízení podmiňuje důležitým zájmem služby, pak je nemyslitelné, aby v případech neoprávněného výkonu služby v rozsahu do 150 hodin v kalendářním roce příslušníkovi nenáleželo žádné plnění. Takový závěr by jistě nebyl ústavně konformní a odporoval by právním zásadám i principu spravedlnosti, neboť po příslušníkovi, jemuž byl uložen výkon služby přesčas v rozporu se zákonem, nelze žádat, aby ji vykonával bez náležitého protiplnění. Z těchto důvodů se jedná o mezeru v zákoně, kterou je zapotřebí uzavřít. Jak již bylo zmíněno, příslušník má podle § 125 odst. 1 služebního zákona nárok na náhradní volno za každou hodinu služby přesčas nad rámec 150 hodin v kalendářním roce a neposkytne-li mu bezpečnostní sbor náhradní volno v době 3 kalendářních měsíců po výkonu služby přesčas nebo v jinak dohodnuté době, má nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu koná. Není tedy žádného důvodu, proč by příslušník neměl obdržet stejné plnění i v případech neoprávněného nařízení služby přesčas do 150 hodin v kalendářním roce. Stejně jako v případě nedodržení tohoto limitu přesčasové služby totiž i při službě přesčas nevykonávané v důležitém zájmu služby dochází k porušení § 54 odst. 1 služebního zákona. Na základě analogické aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona lze tedy učinit závěr, že příslušník má nárok na náhradní volno, případně na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, i za každou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, kterou vykonal v rozporu se zákonem.“
Krajský soud tak dospěl k závěru, že v dalším řízení, ve vazbě na shora uvedené bude povinností žalovaného vymezit konkrétní důvody pro nařizování jednotlivých služeb přesčas žalobkyni v rozhodném období. Jestliže zjistí, že takové
pokračování 31Ad 27/2013
-12-
konkrétní důvody neexistují nebo že s ohledem na závěry judikatury správních soudů nepostačují pro nařízení služby přesčas, přizná žalobkyni za každou neoprávněnou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce plnění uvedené v § 125 odst. 1 větě druhé služebního zákona a následně zváží, jak se tato okolnost projeví i v příjmu za čerpanou řádnou dovolenou.
V návaznosti na shora uvedené musel krajský soud napadené rozhodnutí ve smyslu ust. § 78 odst. 1 s.ř.s. zrušit a věc žalovanému vrátit k dalšímu řízení. V něm bude, v souladu s ust. § 78 odst. 5 dané právní úpravy, vázán shora vysloveným právním názorem.
Ohledně nákladů řízení postupoval krajský soud v souladu s § 60 odst. 1 s.ř.s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měla úspěch žalobkyně. Jejími důvodně vynaloženými náklady soudního řízení byl zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč a odměna zástupce a jeho režijní výlohy. Odměna za zastupování se u soudních řízení dle s.ř.s. stanoví podle zásad pro mimosmluvní odměny, tedy podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění pozdějších předpisů (advokátní tarif). Zástupce učinil celkem 3 úkony právní služby po 3 100 Kč, a to převzetí zastoupení a sepsání žaloby a účast při soudním jednání (§ 9 odst. 3 písm. f) advokátního tarifu). Dále krajský soud přiznal žalobkyni nárok na úhradu 3 režijních paušálů podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu po 300 Kč. To vše včetně DPH. Žalovaný proto byl zavázán k náhradě nákladů řízení v celkové výši uvedené ve výroku II. tohoto rozsudku.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
pokračování 31Ad 27/2013
-13-
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Hradci Králové dne 22. května 2014
Mgr. Marie Kocourková, v.r.
předsedkyně senátu