22A 35/2013-49
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Ostravě rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Moniky Javorové a soudců JUDr. Miroslavy Honusové a Mgr. Jiřího Gottwalda v právní věci žalobce Bc. J. M., zastoupeného Mgr. Filipem Hajným, advokátem se sídlem v Praze 2, Francouzská 30, proti žalované Vysoké školy báňské – Technické univerzitě Ostrava, se sídlem v Ostravě-Porubě, 17. listopadu 15/2172, o přezkoumání rozhodnutí rektora žalované ze dne 14.2.2013 č.j. 218/12-9930/4, ve věci žádosti o poskytnutí informace,
takto:
Odůvodnění:
Podanou žalobou se žalobce domáhal přezkoumání rozhodnutí rektora žalované ze dne 14.2.2013 č.j. 218/12-9930/4, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí kvestora žalované ze dne 26.12.2012 č.j. 372/12-9510 ve věci odmítnutí žádosti o poskytnutí informace.
V podané žalobě žalobce namítl tyto žalobní body:
1) Žalobce vyjádřil nesouhlas s aplikací ust. § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění (dále jen informační zákon) způsobem, jaký zvolila žalovaná. Označené ustanovení upravuje výjimku z obecného požadavku anonymizace osobních údajů podle ust. § 8a informačního zákona a jak uvádějí soudy ve své judikatuře, ust. § 8b je speciálním ustanovením vůči odpírání osobních údajů podle ust. § 8a stejného zákona a jeho aplikace je tedy přednostní. Na základě uvedeného žalovaná ani rektor žalované nebyli oprávněni posuzovat právo žalobce na informace jinak než podle ust. § 8b informačního zákona. Také argumentace testem proporcionality nemůže obstát, neboť Nejvyšší správní soud (dále jen NSS) ve své judikatuře připouští provádění takového testu povinným subjektem pouze jako výjimku u extrémních případů, kdy informace o subjektu údajů vůbec nespadá do veřejné sféry a zásah do soukromí by byl zjevně nespravedlivý. O takový případ se však v posuzované věci nejedná. Žalobce má za to, že pokud vedení veřejné vysoké školy tají před veřejností výši vlastních odměn, nepřispívá k zachování vlastní důstojnosti, ale spíš ji vlastním jednáním snižuje. Žalobce zdůraznil, že požadované informace lze navíc poskytnout i podle § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, v platném znění (dále jen ZOOÚ).
V dalších částech tohoto bodu žaloby žalobce vyjádřil s nesouhlas s konkrétní argumentací v odůvodnění napadeného rozhodnutí.
2) Napadené rozhodnutí je podle žalobce nicotné, neboť bylo vydáno věcně nepříslušným orgánem. V souladu s ust. § 20 odst. 5 informačního zákona má žalobce za to, že je nejprve nutno zvážit, zda existuje ve správním řízení nadřízený orgán, případně pokusit se tento orgán určit a teprve pokud tento postup selže, lze využít podpůrné ust. § 20 odst. 5 informačního zákona. Z napadeného rozhodnutí není zřejmé, jakými úvahami se rektor řídil při formulaci tvrzení, že nadřízený orgán nelze určit. Žalobce argumentuje zákonem č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), v platném znění, podle něhož plní úkoly nadřízeného orgánu vysokých škol ve správním řízení Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Podle správního řádu se nadřízeným správním orgánem veřejné vysoké školy rozumí správní orgán pověřený výkonem dozoru. Orgánem, který dozoruje na veřejné vysoké školy a vykonává dohled nad jejím rozhodnutím ohledně souladu se zákonem, je ministerstvo školství. Oba zmíněné zákony tedy směřují k závěru, že nadřízeným orgánem ve správním řízení ve věcech poskytování informací je Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy jako orgán specializovaného dozoru.
Žalovaná ve svém vyjádření v prvé řadě poukázala na formálnost podané žaloby, když podle ní neobsahuje žádnou skutkovou a právní úvahu, včetně hodnocení důvodů rozhodnutí. Na žalobní body jsou kladeny určité kvalitativní požadavky. Především musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky za nezákonné nebo nicotné. V posuzované věci žalobce pouze odkázal na odvolání, které pro účely žaloby zrekapituloval. Dále žalovaná namítla, že se v případě žalobce jedná o projev svévolného a účelového uplatňování práva (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu – dále jen NSS – ze dne 8.3.2012 č.j. 2As 45/2012-11). Žalobce svá práva uplatňuje převážně zjevně šikanózním způsobem a nesoudí se veden snahou o meritorní řešení sporu, nýbrž o samotné vedení sporu (rozsudek NSS ze dne 7.6.2012 č.j. 2As 82/2012-13, usnesení NSS ze dne 18.12.2012 č.j. 7As 103/2012-20). Žalobce požaduje poskytnutí obsahově shodných informací prakticky po každé veřejné vysoké škole. Žalovaná se sice nedomnívá, že by tato skutečnost sama o sobě znamenala, že žádostem by nemělo být vyhověno, ale uvedená sériovost a stereotypnost žádostí je podle ní rozhodující. Chování žalobce podle žalované naplňuje znaky zneužití práva (rozsudek NSS ze dne 10.11.2005 č.j. 1Afs 107/2004-48), neboť žalobce obecně zneužívá práva na informace a soudní ochranu a je veden snahou vést spor pro spor nikoliv zájmem o řešení reálně existujících sporů. Podle žalované posuzovaný spor nemá vztah k podstatným okolnostem životní sféry žalobce, netýká se ani nepřímo žalobcova majetku, jeho životních podmínek či obdobných záležitostí. Jedná se o spor vyvolaný zájmem žalobce o veřejné záležitosti. V další části vyjádření žalovaná předestřela úvahu ve věci případné náhrady nákladů řízení, a to opět se zřetelem na účelovost posuzovaného procesu, resp. účel poskytování soudní ochrany. K námitce nicotnosti napadeného rozhodnutí žalovaná poukázala na ust. § 2 odst. 1 informačního zákona a v návaznosti na něj pak na závěry NSS v rozsudcích sp. zn. 3As 13/2007 a sp. zn. 6A 11/2002.
Podáním ze dne 31.5.2013 doručeným Krajskému soudu v Ostravě dne 4.6.2013 učinila žalovaná návrh na přerušení řízení do pravomocného skončení řízení o kasační stížnosti vedené u NSS pod sp. zn. 8As 55/2012, kdy výsledek tohoto řízení bude mít vliv na rozhodování soudu v projednávané věci, neboť se vztahuje k otázce kolize práva žadatele na informace s právem jiného subjektu na ochranu soukromí.
Krajský soud tomuto návrhu vyhověl a usnesením ze dne 14.10.2013 č.j. 22A 35/2013-29 řízení v této věci přerušil.
Po odpadnutí uvedené překážky bylo usnesením nadepsaného soudu ze dne 30.3.2015 rozhodnuto o pokračování v řízení.
Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění – dále jen s.ř.s.) a byl vázán obsahem žalobních bodů uvedených v žalobě (ust. § 75 odst. 2 s.ř.s.).
Z obsahu správního spisu krajský soud zjistil, že podáním ze dne 21.11.2012 podal žalobce u žalované žádost o informace podle informačního zákona obsahující požadavek poskytnutí informací ohledně 5 vymezených bodů, přičemž v bodě 5 požadoval žalobce základní osobní údaje podle ust. § 8b odst. 3 informačního zákona o platech, odměnách a jiných obdobných finančních plněních z veřejných prostředků v roce 2011 poskytnutých vedoucím představitelům vysoké školy (rektor, prorektoři, kvestor, kancléř, vedoucí pracovníci rektorátu); výše plnění daného druhu, nechť je uvedena jednotlivě u každého z představitelů vysoké školy za každý měsíc roku 2011. Sdělením ze dne 26.12.2012 č.j. 373/12-9510 poskytla žalovaná požadované informace k bodům 1 až 4 žádosti. Rozhodnutím ze dne 26.12.2012 č.j. 372/12-9510 odmítla žalovaná část žádosti o poskytnutí informace a to v části bodu 5 žádosti. Rozhodnutí bylo odůvodněno tím, že poskytnutím informace by nebyl minimalizován zásah do soukromého života zaměstnanců veřejné správy ani jejich rodinných příslušníků a nevydání takové informace je při uplatnění postupu proporcionality v tomto případě odůvodněno. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, o němž bylo rozhodnuto napadeným rozhodnutím rektora žalované.
Krajský soud se v prvé řadě zabýval námitkou žalované, že žaloba je s ohledem na její obsah neprojednatelná. Krajský soud tento názor nesdílí, když má za to, že žaloba splňuje požadavky ust. § 71 odst. 1 písm. d) s.ř.s. Jak již bylo shora vymezeno, z obsahu žaloby je seznatelné, čeho se žalobce domáhá a z jakých skutkových a právních důvodů tak činí. Odkaz na odvolací důvody a jejich rekapitulace je pouze jednou z částí žaloby, v níž žalobci jinak dostatečně přesně specifikuje důvody, pro něž se domáhá soudního přezkumu. Soud je toho mínění, že opakování argumentace, použité v odvolání za situace, kdy právní názory stran sporu jsou opačné, se v podstatě ani nelze úplně vyhnout. Žalobce navíc uvedl také konkrétní důvody směřující přímo proti napadenému rozhodnutí. V případě námitky nicotnosti napadeného rozhodnutí žalobce rovněž s odkazem na příslušná zákonná ustanovení argumentoval právní názor, který zastává. Soud tedy neshledal žádné formální důvody, pro které by žaloba nebyla projednatelná.
Dále se krajský soud zabýval námitkou žalované, že se jedná o projev svévolného a účelového uplatňování práva, a proto by mu soudní ochrana neměla být poskytnuta. Ani tuto námitku krajský soud důvodnou neshledal. Soudu je sice z úřední činnosti známo, že žalobce se v podstatě shodných informací dožadoval také po Univerzitě Palackého v Olomouci (věc vedená u nadepsaného soudu pod sp. zn. 22A 79/2013) a rovněž po Vysoké škole technické a ekonomické v Českých Budějovicích, kdy na věc vedenou u Krajského soudu v Českých Budějovicích pod sp. zn. 10A 37/2013 odkázal jak žalobce tak žalovaná, není však toho názoru, že by zájem žalobce o stejné informace ve vztahu k různým veřejným vysokým školám byl v rozporu s informačním zákonem či snad dokonce důvodem pro odepření soudní ochrany. Informační zákon žádným způsobem nereguluje množství žádostí o informace, ani nepožaduje, aby žadatel sděloval důvody, které jej k žádostem o informace vedou. Zákon dokonce ani neřeší otázku nadužívání institutu žádostí o poskytnutí informace. Konstantní judikatura správních soudů vychází z toho, že co nejširší pojetí svobodného přístupu k informacím ve veřejné sféře je efektivní cestou vedoucí k transparentnosti veřejné moci a všestranné veřejné kontrole a současně jedním z nástrojů snižujících možnosti jejího zneužívání, ale současně reaguje i na opačné případy, kdy extrémní počet žádostí jednoho žadatele vůči povinnému subjektu může vyznívat kverulačně a dokonce může paralyzovat pracovní kapacitu orgánu veřejné moci (srov. např. rozsudek NSS ze dne 26.10.2011 č.j. 7As 101/2011-66). V posuzované věci se však podle názoru krajského soudu o takovou situaci nejedná. Četnost žádostí žalobce o informace není vedena ve vztahu k jednomu povinnému subjektu, ale ve vztahu k vícero veřejným vysokým školám a to vždy v jediném případě žádosti. Žalovanou jako povinný subjekt tudíž nemůže taková žádost ohrozit z hlediska pracovní kapacity. Soud zdůrazňuje, že ani případy prokazatelně šikanózního zájmu o informace, nemohou být důvodem pro neposkytnutí soudní ochrany. Judikáty zmiňované v této souvislosti žalovanou (judikáty NSS sp. zn. 2As 45/2012, 2As 82/2012, 7As 103/2012) se sice vztahují k ochraně státu před kverulačními projevy účastníků řízení, ale toliko v souvislosti s osvobozením od soudních poplatků, které může být z těchto důvodů odepřeno. Nelze z nich však dovozovat, že by mohla být odepřena také soudní ochrana jako taková. Pokud jde o žalovanou zmiňovaný judikát NSS sp. zn. 1Afs 107/2004, jedná se o rozhodnutí, jímž byla posuzována zákonnost ve věci daně z příjmu fyzických osob a problematika zneužití práva, která zde byla vymezena, se netýkala informačního zákona, a proto je v posuzované věci zcela nepřiléhavý.
Dále se krajský soud zabýval důvodností prvního žalobního bodu, přičemž vycházel především ze závěrů, které učinil NSS v rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 22.10.2014 č.j. 8As 55/2012-62. V tomto rozhodnutí zaujal NSS zcela principiální stanovisko výkladu ust. § 8b informačního zákona. Ve svých velmi podrobných závěrech k této problematice v zásadní míře vycházel ze závěrů, které byly již obsaženy v dřívějším rozhodnutí rozšířeného senátu NSS, a to ze dne 1.6.2010 č.j. 5As 64/2008-155 publikovaného ve Sb. NSS pod č. 2109/2010, a to, že „Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zde dovodil, že existuje silný veřejný zájem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutnosti jeho účinné veřejné kontroly. K naplnění tohoto cíle směřuje ve svém § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím (poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků), splňuje tudíž test vhodnosti. Stejně tak je splněn test potřebnosti, neboť není jiného institutu, který by naplnění zmíněného cíle umožňoval. Rozšířený senát prováděl i test poměřování. Konstatoval, že i v případě poskytování veřejných prostředků platí imperativ ochrany soukromí a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 Listiny a zákona č. 101/2000 Sb., jehož limity jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zdůraznil, že zákonodárce zohlednil specifické postavení příjemců veřejných prostředků, povahu poskytovaných veřejných prostředků, postup správního orgánu při jejich poskytování a dospěl k závěru, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, rozhodující je pouze skutečnost, zda se požadovaná informace skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená v § 8b odst. 2“. NSS dále v rozsudku sp. zn. 8As 55/2012 posuzoval ust. § 8b informačního zákona ve vztahu k zákonu č. 159/2006 Sb. o střetu zájmů, v platném znění, (dále jen zákon o střetu zájmů) a dospěl k závěru (bod [52] rozsudku NSS), že samotné znění a systematika informačního zákona nedává možnost, aby v případě poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků bylo v každém jednotlivém případě poměřováno, zda a v jaké míře má převážit zájem na poskytnutí informace nebo zájem na ochranu soukromí toho, o němž je informace poskytována, když úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv vyřešil již zákonodárce tím, že paušálně upřednostnil právo na informace o příjemcích veřejných prostředků, ovšem s tou korekcí, že vyloučil některé okruhy informací z režimu poskytování a stanovil omezený věcný rozsah poskytnutých informací v případech, kdy poskytnuty být mají. Po podrobném posouzení ust. § 8b informačního zákona mimo jiné z pohledu ústavní konformity a eurokonformity, jakož i z pohledu testu proporcionality dospěl NSS v označeném rozsudku k závěru, že „informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, zásadně poskytují“. Dále dospěl k závěru, že „povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků (§ 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně“. Uvedený závěr dopadá také na informace dle ust. § 8b odst. 3 informačního zákona, neboť NSS jej vyslovil komplexně k celému zákonnému ust. § 8b.
Žalovaná jako veřejná instituce je povinným subjektem k poskytování informací vztahujících se k její působnosti ve smyslu ust. § 2 odst. 1 informačního zákona. Na základě již výše uvedeného je jednoznačné, že subjekty povinné podle ust. § 2 odst. 1 informačního zákona, poskytují informace o platech svých zaměstnanců, pokud jsou tito zaměstnanci placeni z veřejných prostředků a tedy jsou příjemci veřejných prostředků. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 8As 55/2012 dospěl ve vztahu k okruhu osob, které jsou tímto ustanovením dotčeny, k závěru (bod [108] označeného rozhodnutí NSS), že osoby, které by mohly být poskytnutím informace dotčeny (např. osoby, kterých se poskytnutá informace týká) mají práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů, tedy vztahuje se na ně především ust. § 4 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v platném znění, podle něhož správní orgány umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Z tohoto dovodil NSS povinnost povinného subjektu informovat tyto osoby, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout a právo potenciálně dotčených osob se k tomu vyjádřit. Poté je na povinném subjektu, aby případné vyjádření takových osob reflektoval a vyvodil z něj eventuální důsledky pro svůj další postup. Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že poskytnutí informace by mohlo být podle okolností nezákonným zásahem povinného subjektu do práva toho, o němž se informace poskytuje, na informační sebeurčení.
V posuzované věci z obsahu správního spisu nevyplývá, že by žalovaná, jako povinný subjekt vyzvala osoby, jichž se poskytnutí informací týká, k vyjádření, což však odpovídá právnímu názoru, jenž zastávala, tj. že požadované informace poskytnout nelze. V dalším řízení, v návaznosti na výše uvedenou argumentaci, z níž plyne pro žalovanou závazný právní názor vyznívající zcela opačně, bude proto nezbytnou povinností žalované, aby osobám, které by mohly být poskytnutím informace dotčeny, umožnila se k věci vyjádřit a případná vyjádření odpovídajícím způsobem vyhodnotila. S ohledem na to, že se jedná o procesní práva vztahující k rovině rozhodování v samosprávní působnosti žalované, má krajský soud za to, že jejich uplatnění nelze nahrazovat nebo doplňovat až v řízení soudním, neboť jednak by práva dotčených osob v rovině samosprávní působnosti žalované zůstala zkrácena a jednak by soud nahrazoval úvahu žalované k obsahu potenciálních vyjádření dotčených osob, k čemuž však není povolán. Z tohoto důvodu také soud nerozhodl ve smyslu ust. § 16 odst. 4, věty druhé informačního zákona a výrokem rozsudku nenařídil žalované požadované informace poskytnout, když má za to, že žalovaná je povinna v uvedeném rozsahu řízení doplnit. To však nic nemění na jednoznačném právním názoru vyplývajícím ze závěrů rozsudku rozšířeného senátu sp. zn. 8As 55/2012, které krajský soud plně respektuje.
S ohledem na shora citované závěry NSS se krajský soud již nezabýval tou částí prvního žalobního bodu, v níž žalobce namítá jednotlivosti v odůvodnění napadeného rozhodnutí, neboť to považoval za nadbytečné.
Dále se krajský soud zabýval druhým žalobním bodem, v němž žalobce z důvodů shora uvedených namítal nicotnost napadeného rozhodnutí. Důvodnost tohoto žalobního bodu krajský soud neshledal. Ve svém závěru vycházel z rozsudku NSS ze dne 28.5.2015 č.j. 1As 66/2015-33, v němž NSS vyslovil, že „…že správní řád nadřízený správní orgán pro rozhodnutí veřejné vysoké školy v samosprávné působnosti nestanoví. Z tohoto důvodu je na místě aplikovat § 20 odst. 5 zákona o poskytování informací, dle kterého nelze-li určit nadřízený orgán dle správního řádu, rozhoduje v odvolacím řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. V čele veřejné vysoké školy stojí podle § 10 odst. 1, zákona o vysokých školách, rektor“. Je tedy jednoznačné, že odvolacím orgánem ve věcech poskytování informací vztahujících k samosprávné působnosti veřejných vysokých škol, a tedy i k otázce mezd zaměstnanců veřejných vysokých škol, je rektor. Napadené rozhodnutí proto nemůže být z důvodů uvedených žalobcem nicotné.
Na základě shora uvedené argumentace k prvnímu žalobnímu bodu, krajský soud napadené rozhodnutí jak pro vady řízení (§ 76 odst. 1 s.ř.s.) tak pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s.ř.s.) zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., když žalobci, který měl ve věci úspěch, vzniklo právo na náhradu nákladů řízení, které sestávají ze zaplacení soudního poplatku ve výši 3.000,- Kč a z nákladů spojených s právním zastoupením, a to za 3 úkony právní služby á 3.100,- Kč a 3x režijní paušál á 300,- Kč (ust. § 6 odst. 1, § 7, § 9 odst. 1, § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb. advokátního tarifu, v platném znění). Náhrada nákladů za právní zastoupení činí 10.200,- Kč. Celková částka náhrady nákladů řízení tak činí 13.200,- Kč. Vzhledem k odlišné úpravě s.ř.s. a zákona č. 99/1963 Sb. občanského soudního řádu, v platném znění (dále jen o.s.ř.), týkající se nabytí právní moci rozhodnutí, stanovil soud žalovanému k plnění lhůtu 30ti dnů od právní moci tohoto rozsudku (ust. § 54 odst. 5 s.ř.s., § 159 a § 168 o.s.ř.). Podle ust. § 149 odst. 1 o.s.ř. za použití ust. § 64 s.ř.s. zavázal soud žalovaného zaplatit náhradu nákladů řízení k rukám advokáta, který žalobce v řízení zastupoval.
Poučení: Proti tomuto rozsudku je možno podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů po doručení tohoto rozhodnutí k Nejvyššímu správnímu soudu v Brně.
Nesplní-li povinný dobrovolně, co mu ukládá toto vykonatelné rozhodnutí, může oprávněný podat návrh na soudní výkon rozhodnutí.
V Ostravě dne 25. června 2015
JUDr. Monika Javorová
předsedkyně senátu