Číslo jednací: 30A 57/2013 - 60-
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci žalobce: J. M., bytem X zast. Mgr. Filipem Hajným, advokátem se sídlem Praha 2 – Vinohrady, Francouzská 30, proti žalovanému: rektor Univerzity Hradec Králové, se sídlem Hradec Králové, Rokitanského 62, zast. JUDr. Jaroslavem Stachem, advokátem se sídlem v Hradci Králové, Jana Masaryka 632, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) S. K., bytem X, 2) D. M.., bytem X, 3) M. Ž., bytem X, 4) A. S., bytem X 5) O. T., bytem X, 6) K. M., bytem X, 7) E. Š., bytem X, 8) P. S., X, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 6. 2013, čj. REKT/987/13, t a k t o :
O d ů v o d n ě n í :
Žalobce se žalobou ze dne 26. 8. 2013 domáhal přezkoumání a zrušení shora označeného rozhodnutí žalovaného, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Univerzity Hradec Králové (dále také jen „UHK“) ze dne 17. prosince 2012, sp. zn. KVEST/456/12, kterým byla odmítnuta jeho žádost o informace v režimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), v části týkající se informací o platu, odměnách a jiných obdobných finančních plnění z veřejných prostředků poskytnutých vedoucím představitelům vysoké školy.
V jeho odůvodnění žalovaný uvedl, že rozhodnutím UHK byla částečně odmítnuta žádost žalobce týkající se poskytnutí informací o mzdách a jiných odměnách vedoucích představitelů ve smyslu ustanovení § 8b informačního zákona. Dle názoru žalovaného nelze zcela jednoznačně konstatovat, že zmíněné ustanovení zcela vylučuje použití § 5 zákona č. 101/2000 Sb., zákona o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o ochraně osobních údajů“). Dle odstavce 2 písm. d) zmíněného ustanovení lze poskytnout údaje bez souhlasu subjektu, jedná-li se o oprávněně zveřejněné osobní údaje v souladu zvláštním předpisem, přičemž se zde odkazuje pouze na zákon č. 81/1996 Sb. Žalovaný poznamenal, že jedním ze základních právních principů je princip lex posterior derogat priori. Jeho naplnění nemusí být výslovně v právním předpisu uvedeno, byl-li však zákon o ochraně osobních údajů vydán později a taxativně vymezuje situace, kdy lze osobní údaje i bez souhlasu dotčeného subjektu poskytnout, a to bez jakékoliv vazby na dříve přijatý zákon, je nutno dospět k závěru, že přestože jde o normy stejné právní síly, uplatní se plně uvedený základní právní princip. Za situace, kdy dotčení vedoucí pracovníci UHK odmítli souhlas ke zveřejnění požadovaných údajů udělit, má žalovaný za to, že požadavku žalobce nelze vyhovět.
Včas podanou žalobou se žalobce domáhal přezkoumání zákonnosti shora uvedeného rozhodnutí a navrhl vyslovení jeho nicotnosti, zrušení jemu předcházejícího rozhodnutí UHK a uložení povinnosti UHK poskytnout mu požadující informaci.
Nezákonnost napadeného rozhodnutí spočívá dle žalobce v postupu založeném na nesprávném jazykovém výkladu, nesprávné interpretaci vztahu informačního zákona k zákonu o ochraně osobních údajů a rozhodování contra verbis legis, když se žalovaný neřídil výsledky testu proporcionality provedeného zákonodárcem v podústavních právních předpisech a rozhodl opačně. Argumentaci žalovaného uvedenou v napadeném rozhodnutí označil za projev nepochopení významu § 8b informačního zákona.
Žalobce dále uvedl, že při interpretaci textu § 8b informačního zákona je nutné začít jazykovým výkladem, z něhož plynou následující závěry: povinný subjekt má povinnost poskytnout základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky (dále „výchozí povinnost“), základními osobními údaji se pro účely výchozí povinnosti rozumí pouze jméno, příjmení, rok narození, obec trvalého pobytu příjemce, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků, výchozí povinnost se nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Jiná omezení výchozí povinnosti z textu nevyplývají. Jazykový výklad vede dle žalobce k (předběžnému) závěru, že povinný subjekt má povinnost poskytnout mu požadované informace, neboť žádné zákonné (podústavní) omezení výchozí povinnosti se v tomto případě neuplatní.
Ke vztahu k zákonu o ochraně osobních údajů žalobce poznamenal, že správce osobních údajů může osobní údaje zpracovávat i bez souhlasu subjektu, jestliže takové zpracování je nezbytné pro dodržení právní povinnosti správce. Ustanovení § 8b informačního zákona stanoví správci jednoznačnou právní povinnost poskytnout základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Odkazy v poznámkách pod čarou zákona o ochraně osobních údajů představují pouze příkladmý výčet souvisejících předpisů, takže použití informačního zákona není těmito odkazy nijak omezeno, natož vyloučeno. Dále může správce zpracovávat osobní údaje i bez souhlasu subjektu, pokud poskytuje osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti. Mzda či odměna funkcionáře nebo zaměstnance veřejné správy jsou důležitými údaji vypovídajícími o úřední činnosti těchto osob, přičemž veřejnost by měla mít přístup k informacím o tom, za jakou činnost a jak jsou zaměstnanci a jiní pracovníci veřejné správy odměňováni.
Žalobce se podrobně zabýval i otázkou testu proporcionality, tj. střetem mezi právem na informace a právem na soukromí některých osob, které je chráněno zákonem na ochranu osobních údajů. Dle jeho názoru žalovaný při svém rozhodování ignoroval skutečnost, že ustanovení § 8b informačního zákona řeší právě i tento střet. Zmíněné ustanovení stanoví výjimku z obecného požadavku ochrany osobních údajů při poskytování informací, stanoveného ustanovením § 8a téhož zákona. Ustanovení § 8b je speciálním ustanovením vůči ustanovení § 8a a je třeba je aplikovat přednostně podle výkladového pravidla lex specialis derogat legi generali. Žalobce dále podrobně rozvedl jednotlivé výjimky z jinak v zásadě neomezeného práva na informace. Dle jeho názoru zákonodárce do informačního zákona vtělil poměrně složitý systém výjimek z výjimek, což svědčí o tom, že sám zákonodárce již provedl pečlivé poměřování práva na informace s jinými ústavně zaručenými právy, v tom explicitně s právem na soukromí a ochranu osobních údajů. Z textu ustanovení § 8b informačního zákona jednoznačně vyplývá, že zákonodárce si byl vědom toho, že prvním odstavcem ustanovení zasahuje do soukromí (konkrétně do práva na ochranu některých údajů o majetkových poměrech) příjemců veřejných prostředků. Právě proto zamýšlený zásah do soukromí omezil ve druhém a třetím odstavci § 8b téhož zákona. Zákonodárce ve zmíněném § 8b zcela explicitně stanovil povinným subjektům povinnost poskytnout (odst. 1) taxativně uvedené (odst. 3) základní osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků, s výjimkou příjemců druhů prostředků výslovně vyjmenovaných (odst. 2).
Dle žalobce žalovaný řádný test proporcionality neprovedl, byť to tvrdí. Články Listiny základních práv a svobod chránící soukromí není možné v jeho případě aplikovat přímo, neboť proti takové aplikaci stojí stejně silně chráněné právo na informace. Zákonodárce si byl střetu těchto základních práv vědom a řešení jejich střetu (testu proporcionality) věnoval ustanovení § 8a a zejména § 8b informačního zákona. Žalovaný se neřídil výsledky testu proporcionality provedeného zákonodárcem v podústavních právních předpisech a rozhodl opačně, contra verba legis. Rozhodování proti slovům zákona je však přípustné pouze v situaci, kdy se v zákoně objeví mezera, kterou je nutno zacelit. Žalovaný přitom na žádný důvod, proč by test proporcionality provedený zákonodárcem v § 8b informačního zákona měl představovat hodnotový rozpor v rámci našeho právního řádu, nepoukázal.
Žalobce uzavřel, že povinný subjekt odmítnutím jeho žádosti postupoval v rozporu s ustanovením § 8b informačního zákona, žalovaný jeho rozhodnutí potvrdil, z tohoto důvodu je i jeho rozhodnutí nezákonné a je namístě ho zrušit.
Žalobce označil rozhodnutí žalovaného i za nicotné, protože bylo vydáno věcně nepříslušným orgánem. V souladu s hypotézou § 20 odst. 5 informačního zákona a doktrínou v případě úvah o odvolacím orgánu je třeba nejprve zvážit, zda existuje ve správním řízení nadřízený orgán, případně pokusit se tento orgán určit; teprve pokud tento postup selže, lze využít podpůrné ustanovení § 20 odst. 5 informačního zákona. Podle zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysokých školách“), plní úkoly nadřízeného orgánu vysokých škol ve správním řízení Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), se nadřízeným správním orgánem veřejné vysoké školy rozumí správní orgán pověřený výkonem dozoru. Orgánem, který dozoruje na veřejné vysoké školy a vykonává dohled nad jejich rozhodnutími ohledně jejich souladu se zákonem, je ministerstvo školství. Dle žalobce vede aplikace správního řádu stejně jako aplikace zákona o vysokých školách k závěru, že nadřízeným orgánem je ve správním řízení ohledně poskytování informace Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, jako orgán specializovaného dozoru.
Dle žalobce by odvolací orgán vysoké školy měl z podstaty věci stát mimo vysokou školu, aby mohl nezávisle dohlížet na zákonnost jejího rozhodování. Vzhledem k tomu, že o odvolání rozhodoval žalovaný a nikoliv věcně příslušné Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, je třeba žalobou napadené rozhodnutí prohlásit za nicotné, neboť k jeho vydání nebyl žalovaný věcně příslušný.
V písemném vyjádření k žalobě žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a navrhl zamítnutí žaloby. Vyslovil nesouhlas s tvrzeními žalobce a setrval na svých stanoviscích obsažených zejména v napadeném rozhodnutí. Zdůraznil, že žalobce neosvědčil žádný právně relevantní důvod na poskytnutí požadovaných informací, a nelze tudíž v daném případě usuzovat na existenci veřejného zájmu na zveřejnění osobních údajů u konkrétních osob, který by převyšoval právo na ochranu jejich soukromí. Má zato, že se důsledně zabýval otázkou ochrany základních práv a svobod na jedné straně a právem na informace na straně druhé. Uvedl, že právo na informace nelze chápat jako neomezené právo člověka na „uspokojení osobní zvědavosti“. Je to právo na informaci v politickém slova smyslu, tedy takovou, kterou člověk potřebuje k tomu, aby prakticky v dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti v jeho okolí. Žalobce ani ve své výzvě, kterou ve stejném znění zaslal prakticky na všechny vysoké školy, netvrdí nic k tomu, jaký vážný společenský zájem má na tom, aby byly zveřejněny platy všech vedoucích funkcionářů na všech vysokých školách v České republice, tedy i na UHK.
V kontextu s uvedeným žalovaný považuje polemiku na téma test proporcionality za irelevantní. Test proporcionality je v rozhodovací praxi Ústavního soudu sice oblíbeným tématem, ale i tento soud dospívá k závěru, že princip proporcionality velí omezovat „základní práva jen v nezbytném rozsahu“ (k tomu poukázal na rozhodnutí tohoto soudu ze dne 5. 8. 2010, sp. zn. II. ÚS 208/10). O tom, že poskytnutí osobních údajů, kam patří i výše platu, je zcela mimořádným zásahem do práv na ochranu osobních údajů u fyzických osob, nemá pochybnosti ani Soudní dvůr Evropské unie (srov. rozhodnutí C-92/09, C-93/09), který dospěl k závěru, že výše platu za práci konkrétního zaměstnance je považována za údaj, který nelze zveřejnit. Zaměstnanci žalovaného, kterých se požadavek žalobce týkal, svůj souhlas se zveřejněním platu nedali.
Za nepatřičnou označil žalovaný úvahu žalobce o nicotnosti napadeného rozhodnutí. Rektor UHK postupoval přesně v souladu s usnesením Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 6. 2. 2013, čj. MSMT-5182/2013-61, kterým mu byla věc postoupena k vyřízení. Pokud tedy bylo rozhodnutí o odvolání postoupeno žalovanému jeho nadřízeným orgánem, ten neměl jinou možnost, než podle tohoto rozhodnutí postupovat.
Vedoucí představitelé UHK S. K., D.M., M. Ž., A. S., O. T., K. M., E. Š. a P. S. uplatnili své oprávnění a přihlásili se do soudního řízení jako osoby zúčastněné na řízení a podali k žalobě (v zásadě všichni shodné) vyjádření. Uvedli v něm, že s podanou žalobou nesouhlasí a že se plně ztotožňují se stanoviskem zaměstnavatele, kterému výslovně sdělili, že nesouhlasí se zveřejněním údaje o jejich mzdě či platu. Jsou toho názoru, že jde o ryze osobní údaj a že žalobce neprokázal naléhavý veřejný zájem na jeho zveřejnění.
Řízení o žalobě proti shora identifikovanému rozhodnutí žalovaného bylo krajským soudem přerušeno usnesením ze dne 25. 8. 2014, čj. 30 A 57/2013-25. Důvodem bylo vyčkání výsledku řízení vedeného před Nejvyšším správním soudem, jehož rozšířenému senátu byla z důvodu sjednocení nejednotné judikatury předložena otázka významná i pro nyní projednávanou věc, a to zejména otázka, zda v případě kolize práva žadatele na informace s právem jiného subjektu na ochranu soukromí je nutno tato vzájemně si konkurující práva poměřit pomocí testu proporcionality. Přerušení řízení před krajským soudem proto trvalo do vyčkání rozhodnutí o zmíněné otázce rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu (rozhodnutí ze dne 22. 10. 2014 pod čj. 8 As 55/2012-62, dostupný na www.nssoud.cz) a následného doplnění potřebných podkladů pro soudní řízení. Tím odpadl důvod přerušení řízení a bylo rozhodnuto o pokračování v něm.
Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních námitek v řízení podle části třetí hlavy druhé dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen “s. ř. s.“). Učinil tak bez nařízení jednání postupem za podmínek stanovených dle ustanovení § 51 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Po prostudování předloženého správního spisu dospěl soud k následujícím skutkovým zjištěním a právním závěrům, přičemž žalobu shledal důvodnou.
Z předloženého správního spisu vyplynulo, že žalobce žádostí ze dne 21. 11. 2012 požádal UHK jako povinný subjekt podle informačního zákona o poskytnutí informací, mimo jiné i základních osobních údajů o platech, odměnách a jiných obdobných finančních plněních z veřejných prostředků v roce 2011 poskytnutých vedoucím představitelům povinného subjektu, tj. rektorovi, prorektorům, kvestorovi, kancléřovi a vedoucím pracovníkům rektorátu (bod 5. žádosti). Výši plnění daného druhu žádal uvést jednotlivě u každého z uvedených představitelů povinného subjektu za každý měsíc roku 2011. K výzvě UHK žádost upřesnil podáním ze dne 1. 12. 2012 tak, že termínem „vedoucí pracovníci rektorátu“ označil všechny osoby, které nejsou ve výše uvedeném výčtu výslovně vyjmenovány, jsou podle vnitřních předpisů zařazeni do rektorátu povinného subjektu, jsou vedoucími zaměstnanci organizační složky podle § 73 zákoníku práce, jejich přímým nadřízeným je některá osoba výše výslovně vyjmenovaná, pokud daný zaměstnanec nakládá s veřejnými prostředky nebo jménem povinného subjektu rozhoduje v jeho působnosti.
Dne 17. 12. 2012 vydala UHK rozhodnutí o odmítnutí části žádosti žalobce, a to ohledně bodu 5., tj. odmítla poskytnout informace o platech, odměnách a jiných obdobných finančních plněních poskytnutých vedoucím představitelům UHK. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí UHK potvrdil.
Jádrem sporu v projednávané věci je otázka poskytnutí (nebo odmítnutí) informace podle informačního zákona o výši peněžitých plnění poskytovaných zaměstnancům zaměstnavatelem (v tomto případě UHK), který je povinným subjektem.
Ustanovení § 8a informačního zákona stanoví, že informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje poskytne povinný subjekt jen v souladu s právními předpisy upravujícími jejich ochranu (odkaz v tomto ustanovení pak směřuje k příslušným ustanovením občanského zákoníku a zákona o ochraně osobních údajů).
Ustanovení § 8b informačního zákona v odstavci prvém stanoví, že povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Dle odstavce druhého se ustanovení odstavce prvého nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Dle odstavce třetího se základní osobní údaje podle odstavce prvého poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků.
Ustanovení § 10 informačního zákona pak upravuje ochranu důvěrnosti majetkových poměrů. Vyplývá z něho, že informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne.
Jak je již shora zmíněno, z důvodu sjednocení judikatury se uvedenou problematikou v ucelené podobě zabýval Nejvyšší správní soud, a to v rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62, z něhož vyplynuly následující významné obecné závěry:
I. Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně poskytují.
II. Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně. Osoba, o jejímž platu se má informace poskytnout, může mít v řízení před soudem postavení osoby zúčastněné na řízení podle § 34 s. ř. s.
Krajský soud ze zmíněného rozsudku pro posouzení nyní projednávané věci plně vycházel a pro komplexnost posouzení právních otázek vztahujících se zejména ke střetu dvou základních práv podle Listiny základních práv a svobod, tj. práva na informace a práva na ochranu lidské důstojnosti a soukromí (a s tím souvisejícím tzv. testem proporcionality), k výkladu ustanovení § 8b informačního zákona, jeho smyslu a účelu (včetně dodržení požadavku na soulad s právem Evropské unie) i k samotnému výkladu pojmu „veřejné prostředky“ a „příjemce“, na něj zcela odkazuje, neboť by bylo nadbytečné důvody v něm obsáhle a podrobně rozvedené opakovat. V uvedeném rozsudku jsou v zásadě obsaženy i odpovědi na všechny argumenty a tvrzení jak žalobce v žalobě, tak i žalovaného v odůvodnění napadeného rozhodnutí a vyjádření k žalobě, týkajících se toho, zda a příp. za jakých podmínek lze při postupu podle informačního zákona odmítnout poskytnutí informace o výši peněžitých plnění poskytovaných zaměstnanci zaměstnavatelem, který je povinným subjektem, v souvislosti s pracovněprávním vztahem, zejména o výši jeho platu či odměn poskytovaných za výkon práce.
V nyní posuzované věci není pochyb o tom, že UHK je jako veřejná vysoká škola, tj. veřejná instituce, povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 informačního zákona. Její zaměstnanci jsou placeni z veřejných prostředků, tj. jsou jejich příjemci ve smyslu § 8b cit. zákona. Žalovaný potvrdil rozhodnutí UHK o odmítnutí poskytnutí informace o platech vedoucích zaměstnanců UHK v zásadě z toho důvodu, že dotčení vedoucí zaměstnanci odmítli udělit souhlas ke zveřejnění požadovaných údajů, k čemuž poukazoval na zákon o ochraně osobních údajů. Ve svém vyjádření pak zdůraznil, že se při svém rozhodování důsledně zabýval právě otázkou ochrany základních práv a svobod na jedné straně a právem na informace na straně druhé. Jeho posouzení předmětné otázky střetu práva na informace a práva na ochranu lidské důstojnosti a soukromí tak s ohledem na shora uvedené závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu neobstojí a je nutno je označit za nezákonné.
Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku totiž výslovně konstatoval, že „bez dalšího je třeba poskytnout informace o platech zaměstnanců vykazujících zejména některý z následujících rysů:
• zaměstnanců v řídících pozicích povinného subjektu, tedy všech takových zaměstnanců, kteří řídí nebo metodicky vedou jiné zaměstnance či řídí nebo metodicky vedou činnost subjektů podřízených povinnému subjektu, podléhajících jeho dohledu, jím spravovaných nebo jím fakticky ovládaných,
• zaměstnanců podílejících se na výkonu vrchnostenských oprávnění povinného subjektu, má-li povinný subjekt taková oprávnění, nebo zaměstnanců, kteří, ač se sami na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí, ji mohou nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit,
• zaměstnanců organizujících či provádějících činnosti, jež jsou úkolem povinného subjektu, ať již jde o činnosti povahy vrchnostenské anebo jiné, anebo k takovýmto činnostem poskytujících významné podpůrné či doprovodné služby,
• zaměstnanců majících z jiných než výše uvedených důvodů faktický vliv na činnost povinného subjektu,
• zaměstnanců, jejichž činnost má nebo může mít ekonomické dopady na veřejné rozpočty nebo na hospodaření povinného subjektu či jím řízených, jeho dohledu podléhajících, jím spravovaných či jinak ovlivňovaných osob.“
Dle Nejvyššího správního soudu do skupiny osob, u nichž podle konkrétních okolností může připadat v úvahu odepření poskytnutí informace o jejich platech, jsou-li placeny z veřejných prostředků, tak „mohou patřit zásadně jen osoby vykonávající u povinného subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (např. údržba, úklid, závodní stravování), a to samozřejmě jen za předpokladu, že nenaplňují některý z výše naznačených rysů“. Nejvyšší správní soud pak zmiňuje pouze jedinou výjimku pro odepření poskytnutí informace, které by jinak bylo třeba bez dalšího vyhovět, a to pouze pokud by se ukázalo, že žádost o informace má v konkrétním případě za cíl poškodit legitimní zájmy těch, o jejichž platech má být informováno (např. je šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.). Pouze za takové situace je možno právo na informace odepřít na základě principu zákazu zneužití práva.
Krajský soud tedy s ohledem na shora uvedené uzavírá, že dotčení vedoucí zaměstnanci UHK jako veřejné vysoké školy jsou bezpochyby zaměstnanci v řídících pozicích této školy, organizující či provádějící činnosti, jež jsou úkolem UHK. Nejde tedy o osoby podílející se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu jen nepřímo a nevýznamným způsobem. Proto byla UHK jako povinný subjekt povinna k žádosti podané dle informačního zákona bez dalšího poskytnout informace o platech jejích vedoucích zaměstnanců.
Na tomto závěru nemohly změnit nic ani argumenty, které uváděly pro odmítnutí poskytnutí informace o svém platu osoby na řízení zúčastněné, neboť ani z jejich vyjádření existence relevantních důvodů pro odmítnutí žádosti nevyplynula. Jak je zřejmé ze závěrů uvedených ve shora citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu, jejich nesouhlas se zveřejněním údaje o jejich mzdě či platu a argumentace, že jde o ryze osobní údaj a že žalobce neprokázal naléhavý veřejný zájem na jeho zveřejnění, takovými důvody nejsou.
Ve smyslu ustanovení § 16 odst. 4 informačního zákona soud při soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout. Proto krajský soud svým výrokem pod bodem II. zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí UHK a výrokem pod bodem III. uložil UHK jako povinnému subjektu povinnost poskytnout žalobci požadovanou informaci uvedenou v jeho žádosti ze dne 21. 11. 2012 označenou číslem 5. Lze poznamenat, že okruh osob označených jako „vedoucí pracovníci rektorátu“ byl mezi žalobcem a UHK vyjasněn v upřesnění žádosti žalobce ze dne 1. 12. 2012. S přihlédnutím ke lhůtám uvedeným v informačním zákoně stanovil krajský soud k poskytnutí informace lhůtu 15 dnů od právní moci rozsudku, neboť ji považuje za přiměřenou povaze informace.
Dlužno dodat, že žalobce v petitu žádal i to, aby krajský soud UHK nařídil poskytnutí předmětné informace tak, že mu poskytne listiny anebo součásti účetnictví, které tyto informace obsahují. Tomu krajský soud vyhovět nemohl, neboť předně takový požadavek žalobce v žádosti o poskytnutí informace (ani v doplnění žádosti) nevznesl, současně však soud ve smyslu § 16 odst. 4 informačního zákona může povinnému subjektu nařídit poskytnout požadované informace, nemůže mu však ukládat způsob, jakým to má učinit.
Další spornou otázkou v projednávané věci byla otázka věcné příslušnosti k rozhodování o odvolání žalobce proti rozhodnutí UHK o odmítnutí poskytnutí informace o platech, odměnách a jiných obdobných finančních plněních z veřejných prostředků. Žalobce namítal, že o jeho odvolání mělo jako věcně příslušné rozhodnout Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále také jen „ministerstvo“) a nikoliv žalovaný. S tímto jeho názorem se krajský soud neztotožnil.
Posouzení této otázky závisí na tom, zda veřejná vysoká škola rozhoduje v oblasti své samosprávné působnosti, anebo rozhoduje v rámci přenesené státní správy. Oblasti samosprávy veřejné vysoké školy příkladmo uvádí ustanovení § 6 odst. 1 zákona o vysokých školách. Státní orgány mohou zasahovat do činnosti veřejné vysoké školy jen na základě a v mezích zákona a způsobem zákonem stanoveným (odstavec 3 uvedeného ustanovení). Samosprávný subjekt je ve věcech samosprávy nadán jistou mírou autonomie, a to právě za účelem spravování sebe sama, svých vlastních záležitostí. Stát může na veřejnou vysokou školu výkon státní správy zákonem přenést. Vykonává-li veřejná vysoká škola úkoly z oblasti této přenesené působnosti, jedná jako přímá součást státní správy. Při výkonu státní správy rozhoduje veřejná vysoká škola jako orgán instančně podřízený státním orgánům. Oproti tomu při rozhodování ve věcech samosprávy tato instanční podřízenost neplatí a rozhodování musí ve všech stupních správního řízení zůstat v oblasti veřejné vysoké školy.
Oblast výkonu státní správy upravuje část devátá (Státní správa) zákona o vysokých školách. Působnost ministerstva upravuje v této části zákona ustanovení § 87 písm. l), dle něhož plní úkoly nadřízeného správního orgánu vysokých škol ve správním řízení. Podle písm. k) tohoto ustanovení ministerstvo v souladu s tímto zákonem řídí vysoké školy při výkonu státní správy. Naproti tomu ve věcech samosprávy je s ohledem na nutnost zachování samosprávy veřejné vysoké školy nezbytné, aby celé správní řízení provedla sama vysoká škola bez zásahu státní moci (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, čj. 7 As 66/2010-119, ze dne 28. 5. 2015, čj. 1 As 66/2015-33).
Do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy patří dle § 6 odst. 1 písm. g) a k) zákona o vysokých školách pracovně právní vztahy a hospodaření vysoké školy. Nakládání s financemi umožňuje provádění samosprávných úkolů vysoké školy a je tak úzce spjato s realizací akademických svobod a akademických práv. Výši mezd pracovníků veřejné vysoké školy stanovuje vnitřní mzdový předpis (§ 17 odst. písm. c/ zákona o vysokých školách), který schvaluje samosprávný akademický orgán – akademický senát (§ 8 odst. 1 a § 9 odst. 1 písm. b/ téhož zákona). Pouze mzdu rektora veřejné vysoké školy stanoví podle § 10 odst. 5 zákona o vysokých školách ministr školství. Rozhoduje-li samosprávný orgán o poskytnutí informace týkající se samosprávné působnosti, rozhodování rovněž spadá do výkonu samosprávné působnosti. Otázka mezd pracovníků veřejné vysoké školy (mimo mzdy rektora vysoké školy) tedy patří do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy, a proto o žádosti o poskytnutí informace z této oblasti je příslušný rozhodovat orgán veřejné vysoké školy v samosprávné působnosti. Pokud jde o poskytnutí informace o mzdě rektora, tato agenda spadá do přenesené působnosti veřejné vysoké školy, proto v druhém stupni v souladu s § 87 písm. l) zákona o vysokých školách rozhoduje ministerstvo. Ministerstvo může rozhodnout i o poskytnutí informace o platu rektora jako povinný subjekt dle § 2 zákona o poskytnutí informací, do jehož působnosti spadá stanovení mzdy rektora.
Pokud pak jde o samotnou otázku, který orgán je příslušný k rozhodování o odvolání ve věci poskytnutí informací vztahujících se k samosprávné působnosti veřejných vysokých škol, a tedy i otázky mezd zaměstnanců veřejných vysokých škol (mimo mzdy rektora), je tímto orgánem rektor, a to z následujících důvodů. Ve smyslu ustanovení § 16 informačního zákona je k rozhodnutí o odvolání příslušný nadřízený orgán. Postup při určování nadřízeného orgánu stanoví ustanovení § 178 správního řádu. Pokud podle tohoto ustanovení nelze nařízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu (§ 20 odst. 5 informačního zákona). Ustanovení § 178 správního řádu určuje postup při určování nadřízeného orgánu ve dvou odstavcích, které jsou ve vztahu subsidiarity (k tomuto viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 12. 2009, čj. Komp 6/2009-35). Nejdříve je třeba se pokusit o určení nadřízeného orgánu dle odstavce prvého, v případě nemožnosti tohoto určení, je třeba postupovat dle odstavce druhého. Ani jedno z kritérií uvedených v odstavci prvém a druhém však v posuzovaném případě použít nelze. Proto nelze než uzavřít, že správní řád nadřízený správní orgán pro rozhodnutí veřejné vysoké školy v samosprávné působnosti nestanoví. Proto je nutno aplikovat ustanovení § 20 odst. 5 informačního zákona, dle něhož nelze-li určit nadřízený orgán dle správního řádu, rozhoduje v odvolacím řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. V čele veřejné vysoké školy stojí podle § 10 odst. 1 zákona o vysokých školách rektor.
Lze poznamenat, že pokud jde rektora UHK, z předloženého správního spisu vyplynulo (viz usnesení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 6. 2. 2013, čj. MSMT-5182/2013-61), že o odvolání proti rozhodnutí o neposkytnutí informace o jeho mzdě rozhodovalo v souladu s § 87 písm. l) zákona o vysokých školách uvedené ministerstvo.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 s. ř. s. Dle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci byl úspěšný žalobce, krajský soud mu proto přiznal náhradu nákladů řízení spočívajících v náhradě zaplaceného soudního poplatku ve výši 3.000,- Kč a náhradě nákladů právní služby poskytnuté advokátem, jehož odměna vychází z vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Ten učinil ve věci dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepis žalobního návrhu) po 3.100,- Kč (§ 9 odst. 3 písm. f/ advokátního tarifu), k tomu má nárok na úhradu 2 režijních paušálů po 300,- Kč (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu). Krajský soud uložil vyčíslené náklady zaplatit k rukám zástupce žalobce, neboť jde o advokáta (§ 149 odst. 1 občanského soudního řádu za použití § 64 s. ř. s.).
Osoby zúčastněné na řízení nemají podle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soud v tomto řízení neuložil žádnou povinnost a nejsou dány ani důvody zvláštního zřetele hodné pro přiznání náhrady.
Poučení:
Toto rozhodnutí nabývá právní moci dnem doručení účastníkům (§ 54 odst. 5 s. ř. s.).
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, který o ní také rozhoduje.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Hradci Králové dne 18. září 2015
JUDr. Jan Rutsch, v.r.
předseda senátu