Číslo jednací: 46A 57/2015 – 27
[OBRÁZEK]
Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Olgy Stránské a soudců JUDr. Milana Podhrázkého a Mgr. Ing. Petra Šuránka, v právní věci žalobce: D. M., bytem x, zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Městský úřad Poděbrady se sídlem Jiřího náměstí 20/I, Poděbrady, o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í :
Žalobce se domáhá žalobou podanou u zdejšího soudu dne 8. 6. 2015, uložení povinnosti žalovanému vydat rozhodnutí v řízení vedeném pod sp. zn. 0042287/DZD/2014/Jbu a stanovit mu k tomu lhůtu 45 dnů od právní moci rozsudku.
Žalobce uvedl, že žalovaný vyhotovil dne 10. 11. 2014 příkaz sp. zn. 0042287/DZD/2014/JBu, č. j. 0044662/DZD/2014/Jbu (dále jen „příkaz“), kterým uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku dle ustanovení § 125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“). Proti tomuto příkazu podal odpor dne 27. 11. 2014 (dále jen „odpor“) v elektronické podobě z adresy j.m.@centrum.cz, a to prostřednictvím svého zmocněnce, Ing. M. J., nar. x, bytem x. Odpor byl opatřen zaručeným elektronickým podpisem vydaným certifikační autoritou PostSignum. Uvedl, že si poté nechal vyhotovit výpis z evidenční karty řidiče, ze kterého zjistil, že mu byly za shora uvedený přestupek přičteny body do bodového hodnocení řidiče. Proto kontaktoval žalovaného, který mu sdělil, že příkaz nabyl právní moci z důvodu vady odporu, a to absence jeho podpisu na plné moci přiložené k odporu. Žalovaný podle ustanovení § 37 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) vyzval k odstranění vad odporu, a to doložení podepsané plné moci, jeho zmocněnce, kterému doručil i výzvu k odstranění vady podání. Proti tomuto postupu žalovaného se bránil podáním žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného dne 22. 3. 2015 ke Krajskému úřadu Středočeského kraje, odbor dopravy (dále jen „nadřízený správní orgán“), čímž vyčerpal prostředek ochrany proti nečinnosti, který měl k dispozici.
Žalobce namítl, že měl žalovaný k odstranění vad odporu vyzvat přímo jeho a nikoliv jeho zmocněnce, Ing. J.. Uvedl, že v ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu se hovoří o výzvě učiněné „podateli“, podatelem může být jak účastník řízení, tak zmocněnec; ten ovšem jen tehdy, není-li o jeho zmocnění pochyb. Plnou moc vystavil zmocněnci, Ing. J., jako účastník řízení, proto on je tím, kdo učinil žalovaným zpochybněný úkon a právě on má vadu odstranit. Tomu nasvědčuje též ustanovení § 34 odst. 2 správního řádu, dle kterého se písemnosti doručují zástupci jen tehdy, nemá-li zastoupený něco v řízení osobně vykonat. Podepsání plné moci je pak bezpochyby jeho osobním úkonem. Argumentoval rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2011, č. j. 4 As 27/2011-37. Domnívá se, že žalovaný byl vzhledem k výše uvedenému povinen ve lhůtě 30 dnů, prodloužené o 30 dnů z důvodu nutnosti nařídit ústní jednání, vydat rozhodnutí [§ 71 odst. 3 písm. a) správního řádu], což neučinil a je tak nečinný.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě nejprve namítl, že není ve věci pasivně legitimovaný. Uvedl, že právoplatně vydal příkaz, který je v právní moci a žalobce tak měl předmětnou žalobu podat proti nadřízenému správnímu orgánu, který dle přípisu ze dne 8. 6. 2015 žádosti žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného nevyhověl. Ke správnímu řízení uvedl, že příkazem byl žalobce uznán vinným z přestupku podle ustanovení § 125c odst. 7 písm. f) bod 4 zákona o silničním provozu. Dne 27. 11. 2014 žalobce podal proti příkazu odpor učiněný zmocněncem žalobce, Ing. J., ke kterému byla přiložena plná moc bez podpisu žalobce. Následně vyzval žalobce k odstranění vady odporu spočívající v nedostatku podpisu žalobce na připojené plné moci, a to v souladu s ustanovením § 37 odst. 3 správního řádu s tím, že pokud ji neodstraní, nebude k podání přihlížet. Tuto výzvu adresoval Ing. J. jako osobě, která odpor učinila. Výzva zůstala bez odezvy. Dne 22. 4. 2015 přestupkový spis zaslal nadřízenému správnímu orgánu, který mu jej vrátil dne 11. 6. 2015 s přípisem, že nevyhověl žádosti žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti. Žalovaný nakonec namítl, že v dané věci neměla být žalobcem podána žaloba na ochranu proti nečinnosti, neboť nebyl nečinný, nýbrž měl učinit návrh směřující k obnově řízení nebo k přezkumnému řízení. Navrhl, aby žaloba byla zamítnuta.
Soud zjistil ze správního spisu, že Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Středočeského kraje, dopravní inspektorát, dne 16. 10. 2014 sepsalo oznámení přestupku spáchaného žalobcem dle ustanovení § 125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona o silničním provozu, o čemž byl tímto policejním orgánem sepsán úřední záznam dne 16. 10. 2014. Na podkladě tohoto oznámení žalovaný vydal dne 10. 11. 2014 příkaz, který byl doručen žalobci dne 24. 11. 2014 a kterým žalobci za spáchaný přestupek uložil pokutu ve výši 1.800,- Kč. Proti příkazu zmocněnec žalobce, Ing. J., z elektronické adresy j.m.@centrum.cz, podal odpor, který byl opatřen zaručeným elektronickým podpisem vydaným certifikační autoritou PostSignum. K odporu byla připojena plná moc pro Ing. J., která neobsahovala podpis žalobce jako zmocnitele. Dále zdejší soud zjistil, že žalovaný zaslal tomuto zmocněnci žalobce, výzvu ze dne 2. 12. 2014 k předložení bezvadné plné moci obsahující projev vůle žalobce spočívající v jeho podpisu. Tato výzva byla doručena zmocněnci žalobce, Ing. J., dne 9. 12. 2014. Ve výzvě žalovaný uvedl, že nebude-li žalovanému bezvadná plná moc předložena v určené lhůtě, žalovaný nebude k odporu přihlížet. Zmocněnec, Ing. J., na výzvu nereagoval a v návaznosti na to žalovaný vyznačil právní moc příkazu dnem 10. 12. 2014. Žalovaný poté zaslal přestupkový spis nadřízenému orgánu na jeho žádost, spis byl vrácen s přípisem, že žádosti žalobce o uplatnění opatření proti nečinnosti nebylo vyhověno.
Zdejší soud po zhodnocení skutkového stavu ke dni vydání tohoto rozsudku [§ 81 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)], dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
Podle ustanovení § 51 odst. 1 první věta s. ř. s., soud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Žalobce i žalovaný souhlasili s tím, aby bylo ve věci rozhodnuto bez nařízení jednání, proto zdejší soud přistoupil k rozhodnutí věci, aniž by jednání nařizoval.
Podle ustanovení § 34 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů:
(2) S výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá účinky pro běh lhůt, nestanoví-li zákon jinak.
Podle ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu:
(3) Nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.
Podle ustanovení § 87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“):
(4) Obviněný z přestupku může proti příkazu podat do 15 dnů ode dne jeho doručení odpor správnímu orgánu, který příkaz vydal. Včasným podáním odporu se příkaz ruší a správní orgán pokračuje v řízení. Obviněnému z přestupku nelze uložit jiný druh sankce, s výjimkou napomenutí, nebo vyšší výměru sankce, než byly uvedeny v příkaze.
Podle § 33 odst. 1 správního řádu si může účastník zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.
Protože vydání příkazu je prvním úkonem v přestupkovém řízení, jež je zahajováno (až na výjimky, které na tuto věc nedopadají) z moci úřední, přestupkové řízení bylo zahájeno vydáním rozhodnutí v den vydání příkazu, tj. dne 10. 11.2014. Příkaz žalobce převzal 24. 11. 2014. V případě, že by odpor byl považován za řádně podaný oprávněnou osobou, byl by ve smyslu § 87 odst. 4 přestupkového zákona ke dni jeho podání (28. 11. 2014) příkaz zrušen a počala by běžet nová lhůta pro vydání rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že podle § 74 přestupkového zákona je třeba v přestupkovém řízení nařídit ústní jednání, rozhodnutí ve věci mělo být vydáno (po uplynutí lhůty 60 dnů) nejpozději dne 27. 1. 2015. Pro posouzení věci samé je tedy rozhodující, zda příkaz nabyl právní moci, nebo zda došlo k jeho zrušení podáním odporu.
Takovému závěru však zcela nezbytně musí předcházet splnění povinnosti stanovené správnímu orgánu ustanovením § 37 odst. 3 správního řádu, tj. řádná výzva adresovaná podateli (osobě, jež se prezentuje jako zmocněnec žalobce), aby odstranil vadu podání spočívající v chybějící plné moci tím, že plnou moc (tj. odpovídající listinu obsahující podpis žalobce, resp. elektronický dokument s připojeným uznávaným elektronickým podpisem žalobce) v přiměřené lhůtě stanovené ve výzvě předloží, popř. zajistí, že se žalobce ke správnímu orgánu v této lhůtě osobně dostaví a udělí zmocněnci plnou moc do protokolu. Současně by ve výzvě měl být zmocněnec poučen, že v případě, že jí nebude vyhověno, nebude správní orgán k podání (odporu) přihlížet.
Odpověď na otázku, zda žalovaný postupoval správně při zaslání výzvy k odstranění vad podání plyne z aktuální judikatury NSS. Výzvu k odstranění vad podání správní orgán adresuje tvrzenému zmocněnci a nikoliv zmocniteli (viz rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 As 266/2014-32, odst. 40-41). Je to totiž zmocněnec, kdo je z povahy věci povinen v situaci, kdy má jednat s účinky pro jiného, prokázat plnou mocí své oprávnění zmocnitele zastupovat. Ostatně zmocnitel již z principu nemá doklad o zastoupení (plnou moc) u sebe, neboť jej právě za účelem prokázání zástupčího oprávnění vydal zmocněnci. Požadavek na předložení plné moci tak musí již z povahy věci směřovat k osobě, která o sobě tvrdí, že je zmocněncem účastníka řízení (a měla by tak být potřebnou plnou mocí podepsanou účastníkem vybavena), a nikoliv k účastníkovi řízení, u nějž se plná moc nenachází.
Není-li plná moc předložena vůbec – čemuž je plně rovnocenný postup zástupce žalobce ve správním řízení, který doložil pouze nepodepsaný formulář plné moci, tedy listinu, v níž v důsledku chybějícího podpisu zcela absentuje projev vůle žalobce – je třeba na podání osoby, jež své zmocnění nedoložila, nahlížet jako na podání někoho, kdo není účastníkem řízení. Takové podání tedy nemá žádné procesní účinky.
V této souvislosti soud odkazuje i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 As 266/2014-36, kde pod bodem 42 Nejvyšší správní soud uvádí, že správní orgán postupoval správně, doručoval-li výzvu k odstranění vad podání zmocněnci a ne zmocniteli. Dle ustanovení § 34 odst. 2 správního řádu s výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti „pouze zástupci“. Dále pak uvádí, že i pokud by šlo o výzvu k odstranění nedostatku prokázání zastoupení, nejedná se o úkon, který má osobně vykonat pouze účastník řízení.
Z uvedeného jednoznačně plyne, že žalovaný neměl povinnost k odstranění vad odporu spočívajícího v doložení žalobcem nepodepsané plné moci vyzývat i žalobce a postačila výzva učiněná jeho zástupci, Ing. J. Nejedná se totiž o úkon, který by musel učinit žalobce osobně. Argumentace rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2011, č. j. 4 As 27/2011-37, není namístě, neboť věc řešená Nejvyšším správním soudem není totožná s projednávanou věcí. Ostatně i Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 10 As 266/2014-36, kde posuzoval případ, kdy správní orgán vydal příkaz, proti němuž podal účastník odpor prostřednictvím svého zmocněnce, vyslovil, že argumentace jeho rozsudkem č. j. 4 As 27/2011-37 je nepřípadná. Uvedl: „Poukaz na citovaný rozsudek je tedy nepřípadný, neboť v uvedené věci byl k odstranění vad vyzván také nejdříve zmocněnec (advokát), avšak ten nereagoval. Nejvyšší správní soud poté dospěl v uvedené věci k závěru, že se s ohledem na okolnosti, dle kterých bylo zřejmé, že zastoupení je vysoce pravděpodobné, měl Městský soud v Praze pokusit odstranit absenci doložení plné moci také prostřednictvím samotného účastníka řízení (zmocnitele).“ Nejvyšší soud v rozsudku č. j. 4 As 27/2011-37 řešil případ, v kterém se jednalo o odstraňování vad žaloby podané zmocněncem účastníka – advokátem. Ten k žalobě přiložil plnou moc postrádající podpis žalobce jako zmocněnce a spolu s podáním žaloby neuhradil soudní poplatek. Zmocněnec účastníka – advokát byl vyzván k odstranění vad žaloby, a to doložení plné moci podepsané účastníkem a zaplacení soudního poplatku. Na tuto výzvu zmocněnec účastníka – advokát uhradil soudní poplatek, ale neodstranil vady žaloby, neboť nedoložil plnou moc podepsanou účastníkem. Zaplacení soudního poplatku je dle Nejvyššího správního soudu úkon, z kterého měl soud dospět k závěru, že zastoupení účastníka je vysoce pravděpodobné a soud měl vynaložit více úsilí k odstranění vad žaloby tím, že by k jejich odstranění vyzval přímo účastníka, což soud neučinil.
Zdejší soud konstatuje, že v předmětné věci žádná taková skutečnost, z které by žalovaný mohl usoudit na vysokou pravděpodobnost existence zastoupení žalobce, neexistovala. Námitka žalobce, že měl žalovaný vedle zmocněnce žalobce, Ing. J., vyzvat k odstranění vad odporu i jeho, opřená o rozsudek Nejvyššího správního č. j. 4 As 27/2011-37, je tedy nesprávná, neboť se nejedná o totožnou věc. Zdejší soud proto dospěl k závěru, že žalovaný svým postupem nijak žalobce na jeho právech nezkrátil, protože postupoval zcela správně, když k odstranění vad plné moci přiložené k odporu vyzval obecného zmocněnce, Ing. J., a ne přímo žalobce. Žalovaný neměl povinnost k předložení bezvadné plné moci vyzývat přímo žalobce, protože se nejedná o úkon, který musí žalobce vykonat osobně. Nečinnost obecného zmocněnce, Ing. J., pak byla příčinnou, že žalovaný k odporu nepřihlížel. I tento postup žalovaného byl správný, neboť ustanovení § 87 zákona o přestupcích nezakládá povinnost správního orgánu o podaném odporu jakkoliv rozhodovat. Včasně podaným odporem, který netrpí vadami, se vydaný příkaz ruší a správní orgán pokračuje v řízení. V posuzovaném případě, ale nebyl podán bezvadný odpor, proto k němu žalovaný nepřihlížel a vyznačil na příkaz právní moc. Tyto důsledky nečinnosti obecného zmocněnce jdou pak pouze za žalobcem a nelze je klást za vinu žalovanému, který ve věci postupoval zcela správně.
Zdejší soud nepřisvědčil námitce žalovaného, že není ve věci pasivně legitimován, protože jím vydaný odpor je v právní moci a proto měla být žaloba podána proti nadřízenému správnímu orgánu. Žalovaný zaměňuje hmotně právní legitimaci žalovaného s předpoklady, za kterých lze podat žalobu proti nečinnosti správního orgánu, jež záleží na bezvýsledném vyčerpání prostředků, které procesní předpis uplatňující se v řízení před žalovaným, v řešeném případě správní řád, stanoví k ochraně proti nečinnosti. V projednávané věci byla takovým prostředkem žádost žalobce nadřízenému správnímu orgánu o uplatnění opatření proti nečinnosti. Bezvýsledné vyčerpání tohoto prostředku, však nezakládá hmotně právní legitimaci nadřízeného správního orgánu, ta je stále na straně žalovaného. Jde totiž o tvrzenou nečinnost žalovaného, nikoliv nadřízeného správního orgánu, který odepřel poskytnutí ochrany proti této nečinnosti. K tvrzení žalovaného, že neměla být ve věci podána žaloba pro nečinnost a žalobce měl učinit návrh směřující k obnově řízení nebo k přezkumnému řízení dle správního řádu, zdejší soud uvádí, že s názorem žalovaného nesouhlasí. Prostředkem ochrany proti nečinnosti správního orgánu prvního stupně je pro účastníka institut žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle ustanovení § 80 odst. 3 správního řádu. Vyčerpání tohoto prostředku nápravy je podmínkou podání žaloby proti nečinnosti dle ustanovení § 5 a § 79 a násl. s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007-100). Žalobce se v projednávané věci bránil proti postupu žalovaného uplatněním opatření proti nečinnosti u nadřízeného správního orgánu, který mu nevyhověl. Tím žalobce vyčerpal prostředky obrany, které mu procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu, tedy správní řád, umožňuje. Žalobce se domáhá vydání rozhodnutí ve věci, takže nebrojí proti rozhodnutí správního orgánu dle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. ani proti nezákonnému zásahu správního orgánu, který není rozhodnutím podle ustanovení § 82 a násl. s. ř. s. Žalobce proto nemá jinou možnost obrany, než prostřednictvím žaloby proti nečinnosti žalovaného, neboť jiný postup dle právních předpisů, a to správního řádu a s. ř. s., v tomto případě nepřichází v úvahu.
Soud na základě shora uvedeného shledal postup žalovaného správným, neboť konal zcela v souladu se zákonem, vyzval-li k odstranění vad odporu obecného zmocněnce žalobce, Ing. Jaroše, a ne přímo žalobce, protože podatelem je obecný zmocněnec, Ing. J., a nejedná se o případ, kdy má dle ustanovení § 34 odst. 2 správního řádu žalobce v řízení něco osobně vykonat. Nečinnost obecného zmocněnce, Ing. J., a s tím spojené důsledky jdou tak pouze za žalobcem. Proto soud dospěl k závěru, že žaloba je nedůvodná a dle ustanovení § 81 odst. 3 s. ř. s. žalobu zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl zdejší soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce nebyl ve věci úspěšný, proto mu právo na náhradu nákladů řízení nenáleží. Žalovaný, který měl ve věci plný úspěch, žádné náklady přesahující jeho běžnou správní činnost nevynaložil, proto mu zdejší soud žádnou náhradu nákladů řízení nepřiznal.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 2. února 2016
Olga S t r á n s k á, v. r.
předsedkyně senátu
Za správnost:
Božena Kouřimová