36 Ad 11/2014-59
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Milady Haplové a soudců JUDr. Lukáše Hloucha a JUDr. Jany Kubenové ve věci žalobce: ROZMARÝN družstvo, IČ 276 636 04, se sídlem nám. 1. května 1306/4, Kuřim, zastoupen Mgr. Tomášem Šetinou, advokátem, Advokátní kancelář Zrůstek, Lůdl a partneři v.o.s., adresa pro doručování Orlí 36, Brno, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, Kolářská 451/13, Opava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 1. 2014, č.j. 4612/1.30/13/14.3,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í :
Rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 1. 2014, č. j. 4612/1.30/13/14.3 (dále jen „napadené rozhodnutí“) bylo podle ustanovení § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský a Zlínský kraj se sídlem v Brně (dále jen „prvostupňový orgán“) ze dne 30. 8. 2013, č.j. 13403/9.30/13/14.3 - RZ (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno.
Prvostupňovým rozhodnutím byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb. o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“) který měl spáchat tím, že „umožnil výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1. a 2. zákona o zaměstnanosti, když dne 25. 10. 2012 na pracovišti v areálu společnosti Čokoládovny Fikar, s.r.o., IČ: 25529811 na adrese Blanenská 1344, Kuřim umožnilo fyzickým osobám cizincům ukrajinské státní příslušnosti, paní O. G., nar. …, paní I. M., nar. …, pan L. K., nar. …, a paní N. K., nar. …, výkon závislé práce spočívající v dělnických pracích mimo pracovněprávní vztah, čímž porušila ustanovení § 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů a bez povolení k zaměstnání, čímž bylo porušeno ustanovení § 89 zákona o zaměstnanosti, a dále, že umožnilo výkon nelegální práce, jak ji definuje ustanovení § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti, když dne 25. 10. 2012 na pracovišti v areálu společnosti Čokoládovny Fikar, s.r.o. IČ: 25529811 na adrese Blanenská 1344, Kuřim umožnilo fyzické osobě, cizince ukrajinské státní příslušnosti, paní M. T., nar. …, výkon závislé práce spočívající v balících pracích bez povolení k zaměstnání, čímž bylo porušeno ustanovení § 89 zákona o zaměstnanosti. Za uvedený správní delikt byla účastníku řízení uložena pokuta ve výši 980 000 Kč podle ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti. Žalobci bylo uloženo dále uhradit částku 1000 Kč na náhradě nákladů řízení. Správnímu řízení o uložení sankce za předmětný správní delikt předcházela kontrola provedená prvostupňovým orgánem dne 25. 10. 2012 na pracovišti „Čokoládovny Fikar, s.r.o.“, jejímž předmětem bylo mj. dodržování zákazu výkonu nelegální práce. Prvostupňové rozhodnutí bylo odůvodněno výsledky této kontroly shrnutými v protokolu o kontrole ze dne 11. 6. 2013, skutečnostmi zjištěnými dotazem na Krajském ředitelství Policie Jihomoravského kraje stran pobytu jmenovaných zaměstnávaných cizinců a sdělení žalobce k provedené kontrole. Prvostupňový orgán dospěl k závěru, že o skutkovém stavu popsaném ve výroku prvostupňového rozhodnutí není pochyb. Pro výkon závislé práce musel žalobce se jmenovanými cizinci sjednat pracovněprávní vztah. Z podkladů pro rozhodnutí prvostupňový orgán dovodil, že paní T. vykonávala dne 25. 10. 2012 danou práci na základě dohody o pracovní činnosti, zatímco ostatní cizinci neměli písemnou pracovní smlouvu, dohodu o provedení práce či dohodu o pracovní činnosti, což bylo potvrzeno i zástupcem žalobce. Tím, že žalobce umožnil výkon závislé práce paní G., paní M., paní K. a paní K., aniž by s nimi měl uzavřeny základní pracovněprávní vztahy, porušil § 3 zákoníku práce, přičemž tak byla naplněna definice nelegální práce podle ustanovení § 5 písm. e) bod 1. zákona o zaměstnanosti. Dále prvostupňový orgán z podkladů dovodil, že žádný ze jmenovaných cizinců neměl ke dni 25. 10. 2012 platné povolení k zaměstnání, tudíž jim žalobce umožnil výkon závislé práce bez povolení k zaměstnání, čímž bylo porušeno ustanovení § 89 zákona o zaměstnanosti a byla tím naplněna definice nelegální práce obsažená v ustanovení § 5 písm. e) bod 2. zákona o zaměstnanosti. Tímto jednáním byla naplněna skutková podstata správního deliktu podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, tj. umožnění výkonu nelegální práce. K uložené výši pokuty prvostupňový orgán uvedl, že zákaz výkonu nelegální práce je prioritou, o čemž svědčí i maximální možná hranice pokuty ve výši 10 000 000 Kč. Žalobce dostatečně nedbal svých povinností vyplývajících jak ze zákoníku práce, tak i ze zákona o zaměstnanosti. Dále je nutno konstatovat, že si žalobce musel být plně vědom zákazu výkonu nelegální práce, když se ke dni spáchání správního deliktu na trhu práce v ČR pohyboval již více jak 7 let. Přitěžující okolností byl shledán počet osob, kterým byla nelegální práce umožněna. Dále prvostupňový orgán zohlednil majetkové poměry žalobce, přičemž vycházel z údajů dostupných v obchodním rejstříku a z předloženého daňového přiznání, jakož i k počtu zapsaných oborů.
V napadeném rozhodnutí žalovaný k námitkám žalobce uvedl následující argumentaci. V prvé řadě se žalovaný zcela ztotožnil se zjištěním skutkového stavu tak, jak jej zjistil prvostupňový orgán, jakož i s jeho právní kvalifikací. Ke konkrétním námitkám žalovaný uvedl, že z kontrolního a správního spisu vyplývá, že paní G., paní M., paní K. a paní K. vykonávaly závislou práci spočívající v dělnických pracích, což je jednoznačně potvrzeno seznamem ze dne 25. 10. 2012 potvrzeným zástupcem společnosti Čokoládovny Fikar, s.r.o., pro niž žalobce vykonával práci prostřednictvím jmenovaných osob, a dále Protokolem o výsledku kontroly ze dne 11. 6. 2013. Zplnomocněný zástupce žalobce potvrdil ve svém sdělení ze dne 27. 5. 2013, že s uvedenými osobami pracovní smlouvy uzavřeny nebyly. K námitce přítomnosti tlumočnice a cizinecké policie na pracovišti v době kontroly žalovaný uvedl, že cizinecká policie prováděla vlastní kontrolu s přítomností tlumočnice. K návrhu žalobce na provedení výslechu svědků tlumočnice A. Š. a pana I. R.a žalovaný uvedl, že výslechy uvedených svědků považuje za nadbytečné, neboť skutkový stav byl podle jeho názoru dostatečně prokázán v průběhu kontrolního a správního řízení, a to zejm. seznamem kontrolovaných osob, jejichž totožnost byla ověřena, záznamem o skutečnostech zjištěných při kontrole totožnosti fyzických osob podle ustanovení § 132 odst. 1 a 2 zákona o zaměstnanosti a protokolu o výsledku kontroly č.j. 113/9.71/13/15.2 ze dne 11. 6. 2013. Ohledně námitky žalobce, že cizinku M. T. zaměstnával bez povolení k zaměstnání nikoliv úmyslně, nýbrž pouze z omluvitelného omylu, žalovaný uvedl, že skutková podstata deliktu je založena na objektivní odpovědnosti. Podle § 141 odst. 1 zákona o zaměstnanosti a uvedl, že ke zproštění se odpovědnosti právnické osoby v tomto případě nedošlo. K námitce stran nepřiměřené výše pokuty žalovaný uvedl, že bylo možno podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč, minimálně však 250 000 Kč. Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že prvostupňový orgán přihlédl a hodnotil zákonná kritéria k ukládání sankcí za správní delikty podle zákona o zaměstnanosti, a podrobně vysvětlil, v čem spatřoval závažnost správního deliktu, způsob spáchání, okolnosti a následky spáchání tohoto deliktu. K námitce, že nebylo prvostupňovým orgánem přihlédnuto k polehčujícím okolnostem, a to přijetím opatření k odstranění nedostatků, není v napadeném rozhodnutí uvedena žádná bližší argumentace. Celkově vzato k otázce přiměřenosti uložené pokuty dospěl žalovaný k závěru, že ačkoliv bude pokuta uložená prvostupňovým orgánem citelným zásahem do jeho majetkové sféry, je oprávněná a její odůvodnění netrpí nepřezkoumatelností, jak tvrdil žalobce.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobce uvedl, že prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí je nezákonné a nepřezkoumatelné. Prvostupňový orgán v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec neuvedl, jaké důkazní prostředky byly během správního řízení provedeny. Prvostupňový orgán pouze sdělil, které skutečnosti „vyplývají ze všech podkladů pro rozhodnutí“, aniž by vyložil, o které důkazní prostředky opřel svá skutková zjištění a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazních prostředků, tak aby bylo z jeho rozhodnutí seznatelné, na základě kterých konkrétních důkazních prostředků a jakým myšlenkovým postupem dospěl k tomu kterému skutkovému poznatku. Z odůvodnění rozhodnutí musí přitom vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazních prostředků na straně jedné a právními závěry na straně druhé. A ve skutkové větě rozhodnutí nelze uvádět jiné skutečnosti než ty, které mají oporu v provedeném dokazování. Podle ustálené rozhodovací Nejvyššího správního soudu ČR a Ústavního soudu ČR se jednoznačně jedná o nepřezkoumatelné rozhodnutí. Podle ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu ČR a Ústavního soudu ČR se principy a zásady trestního práva mají použít i pro správní odpovědnost a pro řízení o spáchání správního deliktu. Správní orgány jsou tak povinny během řízení o spáchání správního deliktu dodržovat zejména zásadu presumpce neviny, zásadu oficiality a zásadu zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností. Správní orgán je povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být uložena sankce. Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí jednoznačně vyplývá, že tento porušil uvedené základní zásady trestního práva, respektive správní odpovědnosti. Prvostupňový orgán v odůvodnění svého rozhodnutí například uvedl, že: „Tyto skutečnosti vyplývají ze všech podkladů pro rozhodnutí a nebyly v rámci kontrolního šetření, ani v průběhu správního řízení účastníkem řízení nijak rozporovány.“ Žalobce však není povinen dokazovat, že se správního deliktu nedopustil, naopak prvostupňový orgán byl povinen zjistit skutkový stav bez důvodných pochybností (rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 27. 4. 2012, č.j. 4 Ads 177/2011-120). Žalobce dále uvádí, že nepřezkoumatelné je i odůvodnění výše uložené pokuty. Správní orgán je povinen provést tzv. individualizaci sankce a odůvodnit sankci vzhledem ke konkrétním skutečnostem, a je povinen přihlédnout k závažnosti konkrétního správního deliktu, ke konkrétnímu způsobu spáchání, ke konkrétním majetkovým a osobním poměrů pachatele atd., což ale prvostupňový orgán neučinil. Místo konkrétních skutečností, uvádí prvostupňový orgán obecné důvody a proklamace. Závažnost správního deliktu odůvodnil pouze politickými proklamacemi a významem chráněného zájmu. Prvostupňový orgán tak provedl zhodnocení typové závažnosti správního deliktu umožnění výkonu nelegální práce místo toho, aby posoudil individuální závažnost domnělého skutku. Typová závažnost předmětného správního deliktu je přitom vyjádřena tím, že je zákonem označen jako správní delikt, a tím, že lze za něj uložit pokutu ve výši od 250.000,- Kč až do 10.000.000,- Kč. Pokud tak prvostupňový orgán odůvodňuje uloženou výši pokuty důvody, které vedly zákonodárce k vymezení předmětného jednání jako správního deliktu a ke stanovení uvedeného rozmezí pokuty, dopouští se dvojího přičítání, které je zakázané. Výše uložené pokuty několikanásobně převyšuje zisk dosahovaný žalobcem a má zřejmě likvidační charakter (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 20. 4. 2010, č.j. 1 As 9/2008-133). Prvostupňový orgán místo aby při hodnocení majetkových poměrů žalobce vycházel z dosažených hospodářských výsledků, posuzoval pouze čistou výši obratu žalobce. Tato hodnota ale samo o sobě nevypovídá o konkrétních majetkových poměrech žalobce.
Proti zdůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného žalobce vznesl následující žalobní námitky. Žalovaný zamítl odvolání žalobce pro nedůvodnost a své rozhodnutí odůvodnil takovým způsobem, který má taky za následek nepřezkoumatelnost a nezákonnost rozhodnutí žalovaného. Žalovaný přitom neuvádí, na základě jakých důkazních prostředků a úvah došel k uvedenému názoru, který je navíc ve zjevném rozporu s faktickou podobou odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec neuvedl, jaké důkazní prostředky byly během odvolacího řízení provedeny. Žalovaný vůbec nevyložil, o které důkazní prostředky opřel svá skutková zjištění a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazních prostředků, tak aby bylo z jeho rozhodnutí seznatelné, na základě kterých konkrétních důkazních prostředků a jakým myšlenkovým postupem dospěl k tomu kterému skutkovému poznatku. Z odůvodnění rozhodnutí musí přitom vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazních prostředků na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Rozhodnutí žalovaného tak trpí stejnými vadami jako prvostupňové rozhodnutí a je podle ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu ČR a Ústavního soudu ČR nepřezkoumatelné. Rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné taky z důvodu, že se žalovaný nevypořádal se všemi námitkami, které byly v odvolání uplatněny. Návrh žalobce na doplnění dokazování žalovaný bez dalšího zamítl pro nadbytečnost. V souladu s právem na soudní ochranu musí být dána žalobci možnost navrhnout důkazní prostředky, jejichž provedení pokládá za potřebné pro prokázání svých tvrzení. Tomuto procesnímu právu žalobce odpovídá povinnost správního orgánu nejen o vznesených důkazních návrzích rozhodnout, ale také ve svém rozhodnutí uspokojivě vyložit proč, z jakých důvodů navržené důkazní prostředky neprovedl či nepřevzal pro základ svých skutkových zjištění.
Žalobce považuje napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné i proto, že protokol o výsledku kontroly nemůže sloužit jako jediný nebo jako stěžejní důkazní prostředek, a to zejména s ohledem na to, že byl vyhotoven ještě před zahájením správního řízení o spáchání správního deliktu. Protokol o výsledku kontroly sám o sobě nenahrazuje ani nahradit nemůže dokazování provedené postupem stanoveným správním řádem v rámci následně vedeného správního řízení o spáchání správního deliktu. Při rozhodování o vyvození sankční odpovědnosti vůči odpovědnému subjektu se správní orgán nemůže spokojit bez dalšího pouze s kontrolním zjištěním učiněným v rámci kontroly, ale je jeho povinností vycházet při rozhodování ze skutečného stavu věci a za tím účelem provést řádné dokazování (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 27. 4. 2012, č.j. 4 Ads 177/2011-120). V protokolu o výsledku kontroly ze dne 11. 6. 2013 není navíc uvedeno, na základě čeho dospěl prvostupňový orgán k závěru, že předmětné osoby vykonávaly pro žalobce dne 25. 10. 2012 závislou práci spočívající v balení čokoládových výrobků. V protokolu jsou bez dalšího uvedeny pouze obecná a stručná skutková zjištění a chybí v něm jakékoliv bližší údaje dokládající situaci na kontrolovaném místě. Žalobci je známo, že správní orgány neprováděly výslechy svědků. I kdyby prokázaly, že předmětné osoby prováděly pro žalobce dne 25. 10. 2012 tvrzenou práci, nestačilo by to k naplnění skutkové podstaty správního deliktu umožnění výkonu nelegální práce. Za nelegální práci se nepovažuje jakákoliv práce, ale pouze taková práce, „kterou cizinec, jenž nedisponuje příslušným povolením, vykonává soustavně, podle pokynů a za mzdu, plat nebo odměnu.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 27. 4. 2012, č.j. 4 Ads 177/2011-120).
K vypořádání námitky odůvodněnosti a přiměřenosti uložené pokuty v napadeném rozhodnutí žalobce uvedl, že žalovaný přesto neprovádí individualizaci sankce za domnělý správní delikt, pouze shrnuje obecné odůvodnění prvostupňového orgánu a uvedl, že považuje odůvodnění prvostupňového rozhodnutí za plně dostačující a správné a přezkoumatelné. Uložená pokuta má pro žalobce zřejmě likvidační charakter.
Ve svém vyjádření k žalobě žalovaný uvedl, že nesouhlasí s žalobcem stran jeho námitek o nepřezkoumatelnosti hodnocení důkazů a výše pokuty. Žalobce či jeho zástupce navíc ani v rámci kontroly, ani v průběhu správního řízení nerozporovali porušení konstatovaná v protokolu o výsledku kontroly, ačkoliv byli o možné obraně prvostupňovým orgánem poučeni. Pokud žalobce namítal, že protokol o výsledku kontroly ze dne 11. 6. 2013 a nemůže sloužit jako jediný nebo stěžejní důkazní prostředek, a to zejm. s ohledem na to, že byl vyhotoven ještě před zahájením správního řízení, pak k tomu žalovaný uvedl, že veškeré podklady, z nichž prvostupňový orgán vycházel, byly získány v souladu se zákonem. Protokol o výsledku kontroly není jediným důkazním prostředkem, neboť v rámci kontroly i v průběhu správního řízení byly pořízeny i jiné důkazy prokazující, že žalobce umožnil výkon nelegální práce výše uvedeným osobám. Protokol o výsledku kontroly byl v rámci správního řízení, konkrétně v rámci ústního jednání, kterého se účastník řízení ani zplnomocněný zástupce nezúčastnili, proveden jako jeden z listinných důkazů. Navíc sami jmenovaní cizinci při kontrole dne 25. 10. 2012 uvedli, že vykonávají práci dělnic, přičemž se o návštěvě pana I. R. nezmínili. Ve světle provedených důkazů se tedy tato námitka vznesená žalobcem až v odvolání jevila jako ryze účelová. Žalovaný dále uvedl, že provedení důkazů svědeckými výpověďmi nebylo v dané věci nezbytné, naopak nadbytečné. Jmenovaní cizinci při kontrole neuvedli žádné místo pobytu, přičemž podle sdělení Policie ČR byla paní G., paní M., panu K.i a paní K. vydána v průběhu měsce říjen a listopad 2012 rozhodnutí o správním vyhoštění. K odůvodnění výše sankce žalovaný uvedl, že prvostupňový orgán se rozhodně nedopustil porušení zákazu dvojího přičítání, neboť ten se vztahuje ke skutkové podstatě správního deliktu, nicméně výše sankce či její závažnost není znakem skutkové podstaty. Žalovaný rovněž nesdílí názor žalobce, že výše pokuty byla pro žalobce likvidační, neboť z předložených podkladů bylo zřejmé, že žalobce disponuje s finančními prostředky v řádu několika milionů korun, prvostupňový orgán však zohlednil i výši provozního výsledku hospodaření. Námitka o nutnosti přihlédnout k čistému zisku je podle názoru žalovaného zcela lichá, neboť pak by v případech, kdy podnikatelský subjekt vykazuje při své činnosti záporná čísla, nemohla být uložena žádná sankce. Žalovaný přezkoumal výši pokuty i její odůvodnění, přičemž neshledal žádné pochybení prvostupňového orgánu. Žalovaný má za to, že postup prvostupňového orgánu i jeho samotného byl v souladu se zákonem, a proto navrhl zamítnutí žaloby a přiznání náhrady nákladů řízení.
V replice na vyjádření žalovaného žalobce uvedl, že žalobce na podané žalobě trvá a zcela na ni odkazuje. Žalobce dále k replice žalovaného ze dne 6. 5. 2014 uvádí následující. Žalovaný vůbec věcně nereaguje na tvrzenou nepřezkoumatelnost a nezákonnost napadených rozhodnutí. Žalovaný se ani nevyjadřuje k tvrzenému porušení základních zásad správního trestání, a to zejména k porušení zásady presumpce neviny, zásady oficiality a zásady zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností. Žalovaný opět uvedl, že „ … paní G., paní M., pan K. a paní K. sdělili, že vykonávají práci „dělnic“, nemají písemnou pracovní smlouvu, dohodu o provedení práce či dohodu o pracovní činnosti, jejich zaměstnavatelem je účastník řízení.“ Žalovaný přitom znovu neuvádí, na základě jakého důkazního prostředku dospěl k tomuto skutkovému zjištění. Uvedené osoby nikdy nevykonávaly pro žalobce závislou, či jinou práci. Žalobci není ani známo, že by tyto osoby něco takového během kontroly dne 25. 10. 2012 tvrdily. Žalobce k tomuto navrhl ve svém odvolání provedení výslechu tlumočnice A. Š., bytem K. 344/14, B. Tento návrh na dokazování ale žalovaný neodůvodněně zamítl. Žalovaný dále uvádí, že žalobce, či zplnomocněný zástupce ani v rámci kontroly, ani v průběhu správního řízení porušení, konstatovaná v protokolu o výsledku kontroly, nerozporovali, ačkoliv byli o možné „obraně“ poučeni. Žalobce ale není povinen dokazovat, že se správního deliktu nedopustil. Naopak je povinností správního orgánu zjistit skutkový stav bez důvodných pochybností. Žalovaný také zpochybňuje odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 27. 4. 2012, č.j. 4 Ads 177/2011-120, a to z důvodu, že se týká skutkového stavu z roku 2010, a tedy již neúčinné právní úpravy. Žalobci přitom není známo, že by od roku 2010 došlo ke změně právní úpravy týkající se výše uvedených otázek. Podle žalobce jsou závěry tohoto rozsudku stále platné a použitelné pro daný případ.
Ze správního a kontrolního spisu žalovaného vyplývají následující skutečnosti relevantní pro posouzení věci.
V kontrolním spisu se nachází záznam o zahájení kontroly na úseku ochrany pracovních vztahů a pracovních podmínek a na úseku zaměstnanosti, která tohoto dne proběhla u žalobce na pracovišti Čokoládovny Fikar, s.r.o. na adrese Blanenská 1344, Kuřim. V místě kontroly byl přítomen I. R. za kontrolovanou osobu. Podle připojeného Seznamu kontrolovaných fyzických osob, jejichž totožnost byla ověřena, podle něhož bylo na místě kontrolováno pět ukrajinských státních příslušnic: O. G., nar. …, paní I. M., nar. …, pan L. K., nar. …, a paní N. K., nar. …, a M. T., nar. … U všech je uvedeno, že vykonávaly práci dělnic a nemají pracovní smlouvu či dohodu, přičemž pracují pro žalobce. Za zaměstnavatele poskytla informace paní M. T., která uvedla, že pro žalobce pracuje ode dne 12. 9. 2012 a má uzavřenou dohodu o provedení práce. V ČR pobývá na dlouhodobý pobyt, nicméně uvedla, že nemá pracovní povolení. O tom vypovídá i kopie dohody o pracovní činnosti s touto zaměstnankyní ze dne 12. 9. 2012. Ze sdělení Úřadu práce ČR, krajské pobočky v Brně vyplývá, že žádná z uvedených pěti cizinek neměla platné povolení k zaměstnání. Ze záznamu o poskytnutí informací ze dne 6. 5. 2013 a následného sdělení ze dne 27. 5. 2013 zaslaného zástupcem žalobce Mgr. Petrem Vodkou vyplývá, že žalobce zaměstnával ke dni kontroly pouze dvě osoby, a to předsedu představenstva V. R. (nevykonával práce na místě provedení kontroly), a brigádně paní M. T. na dohodu o pracovní činnosti. Tuto smlouvu žalobce předložil v kopii při kontrole dne 25. 10. 2012, jiné doklady žalobce na pracovišti uloženy neměl. S ostatními osobami uvedenými v Seznamu kontrolovaných fyzických osob uzavřeny neměl. Žalobci přitom bylo známo, že z uvedených osob měla povolení k pobytu pouze M. T., naproti tomu mu nebylo známo, zda ostatní osoby měly povolení k zaměstnávání. Tyto skutečnosti byly následně shrnuty v protokolu o výsledku kontroly ze dne 11. 6. 2013 se závěrem, že uvedené cizinky ukrajinské státní příslušnosti, vykonávaly v době kontroly dne 25. 10. 2012 na pracovišti Čokoládovny Fikar, s.r.o. práci pro žalobce osobně, ve vztahu podřízenosti, jménem kontrolované osoby a na základě jejích pokynů. Ze sdělení Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje vyplývá, že cizinky O. G., I. M., L. K., N. K. pobývaly v ČR v době kontroly na platné schengenské vízum vydané Polskou republikou, přičemž následně po uplynutí doby pobytu jim bylo uloženo správní vyhoštění. M. T. pobývala v den kontroly v ČR na základě dlouhodobého pobytu povoleného za účelem sloučení s rodinou, který jí byl prodloužen až do 1. 3. 2015.
Ze správního spisu prvostupňového orgánu a žalovaného vyplývá, že po zahájení správního řízení bylo nařízeno ústní jednání, o čemž byl žalobce vyrozuměn prostřednictvím svého zástupce. Ze sdělení žalobce ze dne 27. 5. 2013 vyplývá, že souhlasil s projednáním věci v nepřítomnosti svého zástupce. Dále doplnil, že k uzavření dohody s paní M. T. došlo v důsledku omylu, kdy tato cizinka disponovala povolením k pobytu za účelem sloučením rodiny, přičemž žalobce se domníval, že její manžel má na území ČR povolený trvalý pobyt. Zároveň žalobce požádal prvostupňový orgán o zvážení, zda jeho závěry z protokolu o kontrole mají oporu v provedeném dokazování. Dále sdělil, že aktuálně nezaměstnává žádné osoby bez řádně sjednaného pracovněprávního vztahu a bez povolení k zaměstnávání, čímž reagoval na výzvu k odstranění nedostatků. Připojil kopii přiznání k dani z příjmů za období roku 2011, z něhož plyne, že vykázaný zisk před zdaněním (základ daně) činil 320 000 Kč, dále rozvahu za období 2011, z níž vyplývá, že v oběžných aktivech měl žalobce 5 088 000 Kč (krátkodobý finanční majetek), výkaz zisků a ztrát za rok 2011, výsledovku za rok 2013 ve zjednodušeném rozsahu, z níž vyplývá, že provozní výsledek hospodaření ke dni 30. 6. 2013 činil 107 000 Kč, a za minulé účetní období 246 000 Kč. Z protokolu o ústním jednání, které se konalo v nepřítomnosti žalobce i jeho zástupce, byl proveden důkaz listinami obsaženými v kontrolním spise. Následně bylo žalobci oznámeno ukončení shromažďování podkladů pro rozhodnutí a stanovena lhůta k vyjádření, které nevyužil.
Žaloba byla podána včas (§ 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“), osobou oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), a jde rovněž o žalobu přípustnou ve smyslu ustanovení § 65, § 68, a § 70 s. ř. s.
V souladu s § 75 odst. 1 a 2 s. ř. s. přezkoumal krajský soud napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů, včetně řízení předcházející jeho vydání, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání za splnění zákonných podmínek (§ 51 odst. 1 ve spojení s § 76 s. ř. s.).
Žaloba je důvodná.
Správního deliktu podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti se právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba dopustí tím, že umožní výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 nebo 2. Podle § 140 odst. 4 písm. f) tohoto zákona ve znění s účinností do 19. 10. 2014 (vyhlášení nálezu Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ve Sbírce zákonů) platilo, že za správní delikt se uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 250 000 Kč.
Podle ustanovení § 5 písm. e) bod 1 zákona o zaměstnanosti se nelegální prací rozumí výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah. Ohledně vymezení pojmu závislé práce a pojmu pracovněprávní vztah zákon o zaměstnanosti odkazuje na zákoník práce (§ 2). Závislou prací je podle ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce, ve znění účinném od 1.1.2012 práce, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně.
Podle ustanovení § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti v rozhodném znění platilo, že nelegální prací se rozumí, pokud fyzická osoba-cizinec vykonává práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu s povolením k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání ve zvláštních případech (dále jen „zelená karta“) vydaným podle zvláštního právního předpisu nebo v rozporu s modrou kartou; to neplatí v případě převedení na jinou práci podle § 41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce.
Podle ustanovení § 2 odst. 2 téhož zákona musí být závislá práce vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě.
Podle § 7 odst. 1 písm. h) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o inspekci práce“) má právo dotazovat se zaměstnanců kontrolované osoby bez přítomnosti dalších fyzických osob, zástupce příslušného odborového orgánu nebo zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci na záležitosti související s vykonávanou kontrolou.
Ve smyslu ustanovení § 36 odst. 1 zákona o inspekci práce platí, že při určení výše pokuty právnické osobě se přihlédne k jejím poměrům, k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
Vymezením znaků závislé práce ve světle právní úpravy účinné od 1.1.2012 se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13.2.2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35, dostupném na www.nssoud.cz. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vymezil tři znaky, jež musí být naplněny, aby se dalo hovořit o závislé práci ve smyslu § 2 odst. 1 zákoníku práce. Těmito znaky jsou: 1. soustavnost, 2. osobní výkon práce a 3. vztah nadřízenosti a podřízenosti mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem. Nejvyšší správní soud konstatoval, že „společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech znaků závislé práce vymezených (nově) v § 2 odst. 1 zákoníku práce, je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu.“ Dále se v tomto citovaném rozsudku vyjádřil i otázce soustavnosti výkonu práce pro zaměstnavatele, kde je tomuto znaku závislé práce v bodě 22 odůvodnění citovaného rozsudku uvedeno, že „za (samostatný) znak je ovšem nutno považovat již první část definice, která hovoří o tom, že práce „je vykonávána“. Nejen z tohoto gramatického vyjádření (vid nedokonavý), ale zejména z účelu definice a postihu nelegální práce je zřejmé, že mohou zůstat v platnosti dřívější judikaturní závěry o soustavnosti jako znaku závislé práce, neboť při jednorázové či příležitostné spolupráci se jen těžko může mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem vytvořit jakýkoliv vztah, natožpak vztah závislosti.“ Jakkoliv i Nejvyšší správní soud dále v bodě 23 odůvodnění tohoto rozsudku připustil, že tento první znak v konkrétních případech aplikovat uvážlivě, neboť inspekční kontrola zpravidla odhalí jen činnost prováděnou v době kontroly samotné, krajský soud je toho názoru, že na soustavnější charakter je možno usuzovat až z dalších skutečností zjištěných, například z výpovědi zástupce podnikatele, z výslechu svědků či ze situace na místě (charakter činnosti, množství již provedené práce apod.).
V posuzované věci je zřejmé, že správní orgány na základě dokazování provedeného ve správním řízení pouze převzaly skutkový stav tak, jak byl zjištěn při kontrole provedené u žalobce dne 25. 10. 2012 a shrnut v protokolu o výsledku kontroly ze dne 11. 6. 2013. Krajský soud se však neztotožňuje se závěrem žalovaného, že skutkový stav byl zjištěn řádně a bez důvodných pochybností, a to z následujících důvodů. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že „paní G., paní M., paní K. a paní K. vykonávaly závislou práci spočívající v dělnických pracích, což je jednoznačně potvrzeno seznamem ze dne 25. 10. 2012 potvrzeným zástupcem společnosti Čokoládovny Fikar, s.r.o., pro niž žalobce vykonával práci prostřednictvím jmenovaných osob“. Je zřejmé, že celý úsudek správních orgánů o tom, že tyto osoby vykonávaly závislou práci pro žalobce, resp. jeho prostřednictvím pro společnost Čokoládovny Fikar, s.r.o. je opřen výhradně o Seznam kontrolovaných osob ze dne 25. 10. 2012 pořízený na pracovišti tohoto zaměstnavatele na ulici Blanenská 1344, Kuřim. Tento podklad (potvrzený společností Čokoládovny Fikar, s.r.o.) je však sám o sobě nedostačujícím zdrojem poznatků o tom, jakou činnost, v jaké podobě, jak dlouho a v jakém rozsahu tyto osoby pro žalobce prováděly. Ve smyslu citované judikatury Nejvyššího správního soudu se musí správní orgány vypořádat při kvalifikaci skutkové podstaty správního deliktu umožnění výkonu nelegální práce [§ 5 písm. e) bod 1 zákona o zaměstnanosti ve spojení s § 2 zákoníku práce] naplněním všech těchto znaků, tedy zda zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, a zda se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu. To však správní orgány v předmětné věci neučinily a spokojily se pouze s neúplnými informacemi opřenými o vstupní data získaná při zahájení kontroly dne 25. 10. 2015 (perlustraci přítomných osob a sdělení odpovědných pracovníků provozovny). S osobami paní G., paní M., paní K. ani paní K. rovněž nebyl proveden pohovor, takže ani nebylo možno zjistit jejich stanovisko ke zjištěným skutečnostem a jejich přítomnosti na pracovišti společnosti Čokoládovny Fikar, s.r.o. Pracovníci prvostupňového orgánu při kontrole dne 25. 10. 2012 ze jmenovaných cizinek hovořili pouze s paní M. T., která potvrdila, že u žalobce pracuje na základě dohody o pracovní činnosti a nemá povolení k zaměstnání. Ani ona však – jakkoliv byla dotazována za žalobce – nebyla dotazována k činnosti ostatních přítomných cizinců na pracovišti. Přitom jedním z klíčových oprávnění inspektora podle ustanovení § 7 odst. 1 písm. h) zákona o inspekci práce je dotazovat se zaměstnanců kontrolované osoby bez přítomnosti dalších fyzických osob. Lze tak konstatovat, že provedená kontrola nepřinesla prvostupňovému orgánu dostatek skutkových poznatků k tomu, aby mohl bez dalšího dokazování dospět k závěru o spáchání uvedených správních deliktů. Tento nedostatek nemohlo zhojit ani to, že prvostupňový orgán tímto protokolem provedl řádné dokazování, nicméně skutková zjištění v tomto ohledu nijak nedoplnil.
Krajský soud z toho dovozuje, že pouze a jedině ve vztahu k přítomnosti a činnosti paní M. T. na místě kontroly, k níž posléze i zástupce žalobce potvrdil, že pro žalobce pracovala na dohodu o pracovní činnosti bez pracovního povolení (což bylo dále zjišťováno prvostupňovým orgánem u Úřadu práce ČR), lze považovat skutkový stav za řádně a uspokojivě zjištěný. V tomto rozsahu se lze se skutkovými zjištěními správních orgánů ztotožnit a shledat naplnění znaků skutkové podstaty správního deliktu podle § 5 písm. e) bodu 2. zákona o zaměstnanosti, neboť paní M. T. pracovala pro žalobce na dohodu o pracovní činnosti, přičemž neměla na tuto práci pracovní povolení. Ve zbytku je skutková věta výroku prvostupňového rozhodnutí opřena o naprosto nedostatečně zjištěný skutkový stav věci, jak bylo výše zdůvodněno, neboť nebylo prokázáno, že jmenované cizinky ukrajinské státní příslušnosti vykonávaly pro žalobce práci ve smyslu § 2 zákoníku práce bez uzavření pracovněprávního vztahu, ani to, zda v jakém rozsahu, v jaké frekvenci a za jakou úplatu tyto osoby měly pro žalobce pracovat. V tomto ohledu není patrná ze správního spisu ani žádná snaha správního orgánu tyto skutečnosti zjišťovat. Samotná přítomnost těchto kontrolovaných osob na pracovišti a potvrzení společnosti Čokoládovny Fikar, s.r.o. nestačí k tomu, aby bylo možno jednoznačně a bez důvodných pochybností uzavřít, že tyto osoby vykonávaly závislou práci bez uzavřeného pracovněprávního vztahu [§ 5 písm. e) bod 1 zákona o zaměstnanosti]. Pokud se správním orgánům nepodařilo prokázat, že jmenované osoby vykonávaly pro žalobce nelegální práci mimo pracovněprávní vztah, tím spíše nebylo prokázáno, že konaly práci bez pracovního povolení [§ 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti]. „Výkon práce“ je znakem i této skutkové podstaty nelegální práce, a proto závěry krajského soudu o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu pro kvalifikaci činnosti těchto osob jako nelegální práce mimo pracovněprávní vztah dopadají stejnou měrou i na kvalifikaci pod skutkovou podstatu výkonu práce bez povolení k zaměstnání. Prvostupňový orgán sice zjistil a doložil, že jmenované osoby neměly platné povolení k zaměstnání, nicméně dostatečně neprokázal, že konaly práci pro žalobce. Výrok prvostupňového rozhodnutí tedy je založen na nedostatečně zjištěném skutkovém stavu věci, pročež mělo být prvostupňové rozhodnutí žalovaným zrušeno a vráceno k dalšímu řízení [§ 90 odst. 1 písm. b) správního řádu].
Správní orgány tedy nezjistily stav věci tak dostatečně, aby mohly v souladu se zásadami správního řízení uvedenými v § 2 a § 3 správního řádu (zejm. zásada materiální pravdy a zásada oficiality) na základě takto zjištěného skutkového stavu uložit pokutu za spáchání správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti (viz k tomu obdobně právní názor Nejvyššího správního soudu uvedený v rozsudku ze dne 27. 4. 2012, č.j. 4 Ads 177/2011 – 120, přístupný na www.nssoud.cz). Uvedená vada představuje natolik závažné pochybení správních orgánů, které krajský soud vyhodnotil vadu napadeného rozhodnutí spočívající v tom, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění [§ 76 odst. 1 písm. b) s .ř. s.].
Zároveň krajský soud upozorňuje, že nálezem Ústavního soudu ČR ze dne Pl. ÚS 52/13, kterým byl zrušen s účinností ode dne vyhlášení tohoto nálezu § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve slovech „nejméně však ve výši 250.000 Kč“. Jak vyplývá i pro oblast správního trestání z čl. 40 odst. 6 Listiny, pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější (srv. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27), budou správní orgány povinny vycházet při novém posuzování věci při eventuálním ukládání sankce z nové právní úpravy, která již neobsahuje neústavní a nepřiměřenou dolní hranici rozpětí ukládané pokuty (viz k tomu též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2014, č.j. 6 Ads 234/2014 - 29, přístupný na www.nssoud.cz). Tento závěr explicitně potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2014, č.j. 6 Ads 80/2013-41 (přístupný na www.nssoud.cz).
V dalším řízení bude tedy žalovaný povinen znovu přezkoumat i úvahu o výši pokuty, včetně otázky její přiměřenosti ve vztahu k náležitě zjištěnému stavu věci, tak i s ohledem na případné polehčující okolnosti, na něž poukazoval žalobce a s nimiž se žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí nijak konkrétněji nevypořádal (zejm. přijetí opatření k nápravě). Přitom je povinen zejm. zohlednit aktuální výsledky hospodaření žalobce tak, aby uložená pokuta byla přiměřená jeho majetkovým poměrům a dalším zákonným kritériím (viz § 36 odst. 1 zákona o inspekci práce) a aby nebyla ve vztahu k žalobci a jeho podnikání likvidační. Vzhledem k tomu, že věc bude žalovaným skutkově nově posouzena, musí být nově posouzena i výše sankce vzhledem ke skutkovému stavu, který bude skutečně žalobci prokázán. Proto se krajský soud dále blíže nezabýval námitkami žalobce proti nepřiměřeně vysoké pokutě ve výši 980 000 Kč.
Ze všech shora uvedených důvodů krajský soud zrušil napadené rozhodnutí a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Jelikož shledané vady napadeného rozhodnutí tíží stejně tak i prvostupňové rozhodnutí, krajský soud přikročil ve smyslu ustanovení § 78 odst. 3 s.ř.s. k současnému zrušení prvostupňového rozhodnutí. V dalším řízení budou správní orgány vázány právním názorem obsaženým v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).
O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ust. § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl na věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci byl plně úspěšný žalobce, a proto má právo na náhradu nákladů řízení. Ze soudního spisu vyplývá, že žalobci vznikly náklady řízení za zaplacený soudní poplatek ve výši 4.000 Kč (3.000 Kč za podání žaloby, 1.000 Kč za podání návrhu na přiznání odkladného účinku žaloby).
Dále žalobci vznikly náklady na právní zastoupení. Ze spisu vyplývá, že zástupce žalobce učinil ve věci tři úkony právní služby: příprava a převzetí zastoupení podle § 11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu (dále jen „AT“), sepis žaloby ze dne 10. 3. 2014 [§ 11 odst. 1 písm. d) AT] a replika k vyjádření žalovaného ze dne 19. 1. 2015 po 3.100,- Kč dle § 9 odst. 4 písm. d) AT. Za úkony právní služby to tedy je 9300,- Kč, k čemuž je nutné připočíst hotové výdaje podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu ve výši 3x 300,- Kč, což činí dohromady 10 200,- Kč. Jelikož zástupce žalobce soudu prokázal, že je plátcem daně z přidané hodnoty, soud zvýšil vypočtenou odměnu za právní zastoupení o částku této daně (21 %). Částka celkové náhrady nákladů řízení, která žalobci náleží, tedy činí na náhradě za zaplacené soudní poplatky a odměně advokáta celkem 16342,- Kč. Tuto částku je žalovaný povinen žalobci uhradit do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce advokáta Mgr. Tomáše Šetiny.
P o u č e n í: Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
V Brně dne 18. února 2016
JUDr. Milada Haplová, v. r.
předsedkyně senátu
Za správnost vyhotovení:
Běla Kotoučková