[OBRÁZEK]
Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň JUDr. Hany Pipkové a JUDr. Marcely Rouskové v právní věci žalobkyně: A. V. R., zastoupena Mgr. et Mgr. Vítem Bavorem, advokátem se sídlem v Praze 1, Novomlýnská 1238/3, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 1, za účasti: I. Ing. S. M., II. H. M., III. V. K., zastoupena Mgr. et Mgr. Vítem Bavorem, advokátem se sídlem v Praze 1, Novomlýnská 3, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. MHMP/890451/2015 ze dne 22. 5. 2015,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í
Žalobkyně se domáhá přezkoumání v záhlaví označeného rozhodnutí, jímž bylo k jejímu odvolání částečně změněno stavební povolení, vydané odborem stavebním a infrastruktury Úřadu městské části Praha 5 (dále jen „stavební úřad“) dne 10. 11. 2014 pod č. j. MC05 61271/2014, jehož předmětem byla „Nástavba a přístavba řadového domu č.p. 2933 v k.ú. Smíchov, Libínská č.p. 2933, Praha 5“ na pozemku parc. č. 4261/60, 4261/242 v k. ú. Smíchov. Změna spočívala v opravě zjevných nesprávností ve jménech stavebníků, S. a H. M.; ve zbytku bylo rozhodnutí potvrzeno.
Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí neuznal žádnou z odvolacích námitek žalobkyně. Uvedl, že nemohl žádným způsobem přihlédnout k tomu, že je územní rozhodnutí k předmětné stavbě v současnosti napadeno správní žalobou, neboť je nadále pravomocné a pro něj závazné. Důvodnou neshledal ani námitku, že povolená změna stavby vyžaduje rovněž změnu účelu užívání stavby; ačkoli dojde ke změně rodinného domu na bytový dům, jeho účel bude nadále shodný, bude se totiž i nadále jednat o stavbu určenou pro bydlení. Námitkami týkajícími se architektonického vzhledu navrhované stavby a jejího vlivu na okolí se pak podrobněji nezabýval z toho důvodu, že mohly být uplatněny již v územním řízení.
Žalobkyně v podané žalobě předně namítla, že napadené stavební povolení vůbec nemohlo být vydáno, neboť předcházející územní řízení nebylo pravomocně skončeno, jelikož územní rozhodnutí nebylo doručeno všem účastníkům řízení, konkrétně žalobkyni. S touto námitkou se správní orgány vypořádaly odkazem na právní úpravu účinnou v době zahájení územního řízení v roce 2011, avšak nevysvětlily, proč by se tato úprava měla vztahovat i na doručování písemností. Předpisy účinné od roku 2013 totiž dávají za pravdu žalobkyni, žalovaný navíc nepřihlédl k tomu, že bylo v té době vedeno soudní řízení, v němž mohlo být územní rozhodnutí zrušeno. Pochybení správních orgánů spatřovala žalobkyně rovněž v tom, že nepřizvaly jako účastníka územního ani stavebního řízení spolek Podbělohorská II, jenž byl založen za účelem ochrany urbanistických hodnot, životního prostředí a kvality bydlení v dané lokalitě, ač o tom byly informovány.
Povolená stavba je dle názoru žalobkyně v rozporu s ust. čl. 4 odst. 1, 7 a 8 vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hl. m. Praze (dále jen „OTTP“), dle nichž zvyšování staveb je nepřípustné tam, kde by mohlo navrhovanými úpravami dojít k narušení původních architektonických hodnot daného místa nebo k narušení architektonické jednoty celku, což je právě tento případ. Pokud se žalovaný touto významnou vizuální změnou souvislé zástavby zabýval, tak jedině srovnáním předmětné stavby se stavbou provedenou bez stavebního povolení. Povolená stavba by ničila životní prostředí a snížila by hodnotu všech domů v okolí, jakož i celé lokality. Přistavěním třetího nadpodlaží dojde fakticky ke změně rodinného domu na bytový dům, jak je zřejmé z vymezení rodinného domu, obsaženého v normě ČSN 73 4301, dle níž může mít rodinný dům nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví. Tato skutečnost je však od počátku územního řízení zamlčována, neboť taková změna by mohla být provedena jen změnou účelu užívání stavby na bytový dům dle § 126 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon.
Žalobkyně proto navrhla, aby soud napadené, jakož i jemu předcházející prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem, neboť územní rozhodnutí bylo řádně doručeno všem účastníkům včetně žalobkyně, v jejím případě veřejnou vyhláškou. Tento způsob doručování správní orgány zvolily na základě přechodných ustanovení zákona č. 350/2012 Sb., dle nichž se na správní řízení pravomocně neskončená před jeho účinností použiji dosavadní právní předpisy, a tedy i ustanovení o doručování. Ve zbytku žalovaný zopakoval svou argumentaci obsaženou v napadeném rozhodnutí a důvodnost veškerých žalobních námitek odmítl.
Vzhledem k tomu žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Městský soud v Praze nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Následně soud vycházeje ze skutkového a právního stavu, jenž zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí, na základě podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], při čemž nezjistil žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti.
Žádný z účastníků řízení na výzvu soudu výslovně nepožádal o nařízení ústního jednání, soud proto postupoval dle § 51 odst. 1 s. ř. s. a rozhodl o věci bez nařízení jednání.
Soud o věci uvážil následovně.
Napadeným rozhodnutím bylo vydáno stavební povolení na nástavbu a přístavbu řadového domu č. p. 2933 v k. ú. Smíchov, Libínská č. p. 2933, Praha 5. Stěžejní námitka žalobkyně spočívá v tom, že jí nebylo doručeno předcházející územní rozhodnutí ze dne 4. 2. 2013, jež z toho důvodu nikdy nenabylo právní moci, a stavební povolení proto nemohlo být vůbec vydáno. Žalobkyni není zřejmé, proč stavební úřad při doručování postupoval dle úpravy účinné v době zahájení územního řízení a nikoli v době vydání územního rozhodnutí, která dává žalobkyni za pravdu.
Mezi žalobkyní a žalovaným není sporu o tom, že územní řízení bylo zahájeno v roce 2011 (z územního rozhodnutí vyplývá, že se tak stalo 20. 9. 2011) a že žalobkyně jakožto vlastnice sousedního pozemku a stavby na něm byla účastnicí tohoto řízení dle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona.
Dle právní úpravy účinné do 31. 12. 2012, tedy v době zahájení územního řízení, je-li v území vydán územní nebo regulační plán, doručuje se územní rozhodnutí účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 1 a dotčeným orgánům jednotlivě; účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 2 se doručuje územní rozhodnutí veřejnou vyhláškou (§ 92 odst. 3 stavebního zákona).
Úprava doručování účastníkům dle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona byla změněna s účinností od 1. 1. 2013 zákonem č. 350/2012 Sb., takže nyní platí, že územní rozhodnutí se doručuje podle § 87 odst. 1 až 3. V případě doručování územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou se v něm účastníci řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) identifikují označením pozemků a staveb evidovaných v katastru nemovitostí dotčených vlivem záměru (§ 92 odst. 3 stavebního zákona). Dle § 87 odst. 1 poslední věty se úkony v řízení doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejde-li o řízení s velkým počtem účastníků, v němž lze veškeré písemnosti účastníkům řízení (s výjimkou těch uvedených v § 27 odst. 1 správního řádu) doručovat veřejnou vyhláškou; řízením s velkým počtem účastníků se dle § 144 odst. 1 správního řádu rozumí řízení s více než 30 účastníky.
Pro posuzovanou věc je rozhodující, že tato nová úprava se dle čl. II bodu 14 novelizačního zákona č. 350/2012 Sb. nepoužije na řízení pravomocně neskončená, jež byla zahájena před účinností tohoto zákona, ta se naopak – s určitými výjimkami, mezi něž posuzovaná věc nespadá – dokončí podle dosavadních právních předpisů. Jelikož proces doručování rozhodnutí je nedílnou součástí správního řízení, stavební úřad musel při doručování územního rozhodnutí č. j. OSl.Sm.2933-63714/2011-Ple-UR ze dne 4. 2. 2013 postupovat dle § 92 odst. 3 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012.
Žalobkyně byla účastnice územního řízení dle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, proto stavební úřad nepochybil, když jí územní rozhodnutí doručoval veřejnou vyhláškou. Územní rozhodnutí nabylo právní moci dne 14. 3. 2013; žalobní námitka není důvodná.
Pokud jde o způsob vypořádání této námitky ze strany správních orgánů, je třeba podotknout, že žalobkyně ji v odvolání nevznesla, proto nelze žalovanému vyčítat, že se touto otázkou nezabýval. Způsob, jakým se s ní vypořádal stavební úřad, pak skutečně není vyčerpávající, neboť svůj závěr, že při doručování územního rozhodnutí musel postupovat dle právní úpravy účinné v době zahájení správního řízení, neopřel o konkrétní zákonné ustanovení (shora citované přechodné ustanovení zákona č. 350/2002 Sb.). Za situace, kdy byl tento závěr správný a chyběla toliko citace zákonné normy, by však bylo zrušení napadeného rozhodnutí pro tento nedostatek odůvodnění nemístně formalistické. Zcela bezvýznamná byla naproti tomu skutečnost, že se v době vydání stavebního povolení vedlo řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí, neboť běh tohoto řízení neměl na právní moc územního rozhodnutí žádný vliv, a správní orgány jím tedy byly vázány.
K námitkám, že povolovaná stavba svými rozměry změní vizuální pojetí celé zástavby rodinných domů, naruší architektonické hodnoty místa a jednotu celku, poškodí životní prostředí a sníží hodnotu všech domků v okolí, jakož i celé lokality, je třeba uvést, že předmětem soudního přezkumu je nyní rozhodnutí o povolení stavby, nikoli o jejím umístění. Odlišnosti mezi územním a stavebním řízení popsal Nejvyšší správní soud např. v rozsudku č. j. 9 As 5/2011 - 171 ze dne 14. 4. 2011: „Je třeba důsledně rozlišovat mezi podstatou a účelem územního a stavebního řízení. Stavební řízení nabývá povahy ‚technologické‘ – rozumí se tím, že v tomto řízení, které je neveřejné a jeho okruh účastníků je užší, již nejsou posuzovány skutečnosti týkající se vlivu stavby na okolí, důsledků budoucí existence a provozu stavby na okolí a podobně, nýbrž pozornost se soustředí na posuzování těch parametrů projektové dokumentace, které jsou rozhodující pro kvalitu a řádné provedení stavby.“ K námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území, se nepřihlíží (§ 114 odst. 2 stavebního zákona). Ostatně i čl. 4 OTTP, jenž byl dle názoru žalobkyně porušen, je nadepsán jako „Umísťování staveb“. Této skutečnosti si je zjevně vědoma i žalobkyně, jež však argumentuje tím, že tyto námitky uplatnit nemohla, neboť jí územní rozhodnutí nebylo doručeno; tento názor však soud již shora shledal lichým. Výhrady vůči způsobu vypořádání těchto námitek ve stavebním řízení proto nejsou důvodné.
Důvodná není ani námitka, že nezbytnou podmínkou vydání stavebního povolení byla změna v účelu užívání původní stavby. Žalobkyně má pravdu v tom, že provedením nástavby třetího nadzemního patra a přístavby dojde ke změně rodinného domu [čl. 3 odst. 1 písm. m) OTTP] na dům bytový [písm. c) téhož ustanovení], neboť rodinný dům může mít nejvýše dvě nadzemní podlaží, avšak tato skutečnost nevyžaduje změnu v účelu užívání stavby. Rodinný i bytový dům jsou totiž stavby určené pro bydlení, jak je uvedeno i ve shora citovaných ustanoveních OTTP, na která se žalobkyně sama odvolává, a k žádné změně v užívání tedy fakticky nedojde. To nepochybně vyplývá i z výroku prvostupňového rozhodnutí, v němž je uvedeno, že „[j]ednopodlažní nástavbou stávajícího dvoupodlažního řadového rodinného domku vznikne dům bytový o 3 bytových jednotkách, z toho 2 stávající jednotky jsou umístěny v 1. a 2.NP a jedna nová vznikne v nástavbě 3.NP. Nástavba 3.NP bude obsahovat: bytovou jednotku 5 + kk. Přístavba bude obsahovat: přístupové schodiště do 3.NP.“ V důsledku nástavby a přístavby tak dojde ke změně charakteru stavby, avšak nikoli jejího účelu, neboť se bude i nadále jednat o stavbu určenou k bydlení. Citovaná pasáž zároveň vyvrací tvrzení žalobkyně, že se správní orgány změnu z rodinného na bytový dům snaží zatajit; právě naopak tak prováděnou stavbu výslovně nazývají.
Důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí by nakonec nemohlo být ani případné, žalobkyní namítané, pochybení správních orgánů spočívající v tom, že v rozporu se zákonem nepřizvaly jako účastníka územního ani stavebního řízení spolek Podbělohorská II, jenž byl založen za účelem ochrany urbanistických hodnot, životního prostředí a kvality bydlení v dané lokalitě. Žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle soudního řádu správního se lze totiž domáhat ochrany toliko vlastních – ať už hmotných či procesních – práv (srov. ustanovení § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s.); výjimkou je zvláštní žalobní legitimace k ochraně veřejného zájmu podle § 66 s. ř. s., kterou však žalobkyně nemá. Jestliže byl spolek Podbělohorská II v průběhu správního řízení jakkoli zkrácen na svých procesních právech, bylo na něm, zda se chce domáhat ochrany správní žalobou. Námitka žalobkyně, že správní orgán porušil práva jiného účastníka řízení, nemůže být úspěšná.
Jelikož žádná z žalobních námitek není důvodná, a soud nezjistil ani žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti, je třeba žalobu dle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítnout.
O náhradě nákladů řízení jeho účastníků soud rozhodl dle § 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario. Žalobkyně ve věci úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a žalovanému nevznikly žádné náklady nad rámec její obvyklé úřední činnosti.
P o u č e n í
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem v Brně, Moravské náměstí 6. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 soudního řádu správního a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 20. července 2016
JUDr. Slavomír Novák, v.r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení:
Jana Válková