Číslo jednací: 51 A 10/2015 – 25
[OBRÁZEK]
Krajský soud v Praze rozhodl samosoudkyní JUDr. Věrou Šimůnkovou ve věci žalobců: a) R. J. a b) P. J., oba bytem P. 128/24, P. 8, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5, o žalobách proti rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 4. 2015, č. j. 054323/2015/KUSK, sp. zn. SZ 171009/2014/KUSK REG/Gr, a ze dne 7. 4. 20215, č. j. 054227/2015/KUSK, sp. zn. SZ 171009/2014/KUSK REG/Gr,
t a k t o:
O d ů v o d n ě n í:
Žalobci a) a b) se samostatnými (obsahově shodnými) žalobami podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhají zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2015, č. j. 054323/2015/KUSK, sp. zn. SZ 171009/2014/KUSK REG/Gr, a ze dne 7. 4. 2015, č. j. 054227/2015/KUSK, sp. zn. SZ 171009/2014/KUSK REG/Gr, jimiž byla zamítnuta odvolání žalobců proti rozhodnutím Úřadu městyse Štěchovice, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“) ze dne 20. 10. 2014, č. j. 4107/14/SUS/DSo, sp. zn. St.3533/14/So a ze dne 20. 10. 2014, č. j. 4108/14/SUS/DSo, sp. zn. St.3533/14/So. Těmito rozhodnutími stavebního úřadu byli žalobci uznáni vinnými za spáchání přestupku podle § 178 odst. 1 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) a uložena každému z nich pokuta ve výši 20.000,- Kč dle § 178 odst. 3 písm. c) stavebního zákona. Uvedeného přestupku se každý z žalobců dopustil tím, že na pozemku parc. č. X, st. X k. ú. Přestavlky u Slap v měsíci dubnu 2014 zahájil stavební práce na realizaci výstavby nového objektu rekreační chaty, po odstranění stávajícího objektu, provedl betonáž základové desky rozměrů 11,00m x 7,50m, provedl hrubou stavbu 2 nadzemních podlaží, obvodové zdivo, vodorovné stropní konstrukce až po úroveň zastropení střešní konstrukcí, provedl rozšíření stávající zastavěné plochy směrem k objektu rekreační chaty ev. č. X na st. X k. ú. Přestavlky a Slap. Práce jako stavebníci provedli bez územního souhlasu nebo územního rozhodnutí podle ustanovení § 76 stavebního zákona.
Žalobci označili napadená rozhodnutí žalovaného za nesrozumitelná a nepřezkoumatelná, neboť se žalovaný vůbec nezabýval jejich uplatněnými odvolacími důvody proti rozhodnutí stavebního úřadu a pouze konstatoval, že rozhodnutí jsou v pořádku. Žalovaný porušil procesní postup stanovený § 89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), když se nezabýval námitkami vznesenými v odvolání. Žalovaný rozhodl nesprávně, když potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu založené na libovůli, které nebylo dostatečně odůvodněno. Ačkoli žalobci ve správním řízení uznali, že se dopustili přestupku jim kladenému za vinu, stanovil stavební úřad sankci nesprávně, neboť její výši odůvodnil výší proinvestovaných nákladů, přičemž tato okolnost nebyla vůbec předmětem řízení. Jak žalobci uvedli v odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, výše pokuty neodpovídá společenské nebezpečnosti přestupku, která je dle jejich názoru nízká, neboť následně byla stavba opětovně povolena, a to včetně kladného stanoviska Městského úřadu Černošice – odboru životního prostředí, Oddělení zemědělství, lesnictví a myslivosti ze dne 3. 10. 2014, sp. zn. S-MUCE 50524/2014 OZP/L/Mi, č. j. MUCE 54929/2014 OZP/L/Mi (dále jen „závazné stanovisko“), podle kterého se ohrožení funkcí lesa v důsledku realizace předmětné stavby jeví jako zanedbatelné. Žalobci mají tak za to, že oba správní orgány pochybily při stanovení sankce za přestupek, neboť svá rozhodnutí náležitě neodůvodnily a nevysvětlily své úvahy v mezích správního uvážení.
Krajský soud v Praze (dále jen „soud“) usnesením ze dne 7. 6. 2016, č. j. 51 A 11/2015-23, v rámci hospodárnosti řízení spojil ke společnému projednání řízení vedená pod sp. zn. 51 A 11/2015 a sp. zn. 51 A 10/2015, neboť obě žaloby směřují proti rozhodnutím, která spolu skutkově souvisejí, a opírají se o stejné žalobní argumenty.
Žalovaný nepovažuje žaloby za důvodné, proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku napadených rozhodnutí, neboť nezjistil žádné zásadní závady v postupu stavebního úřadu v prvoinstančním řízení.
V replice na vyjádření žalovaného setrvali žalobci na svých dosavadních postojích.
Z předložených správních spisů soud zjistil následující rozhodné skutečnosti.
Stavební úřad svým rozhodnutím ze dne 8. 1. 2010, sp. zn. St.1763/09/So, č. j. St.1763/09/So-032/S, udělil žalobcům souhlas s provedením ohlášené stavby, a to rekreační chaty včetně žumpy na pozemku parc. č. X, st. X, k. ú. Přestavlky u Slap. Stavební úřad žalobce v rozhodnutí poučil, že souhlas platí po dobu 12 měsíců, přičemž lhůta začíná běžet dnem následujícím po dni, kdy byl stavebníkovi doručen souhlas, nebo dnem následujícím po dni, kdy uplynulo 40 dnů od ohlášení, a platnosti nepozbývá, pokud v této době bude s ohlášenou stavbou započato.
Následně, na pozadí protokolů o kontrolní prohlídce stavby ze dne 3. 7. 2014 a ze dne 16. 7. 2014 a výsledku projednání přestupků se žalobci dne 3. 10. 2014 (připustili, že postupovali nesprávně, avšak neuvědomili si, že lhůta pro zahájení stavby byla pouze 12 měsíců), vydal stavební úřad dne 20. 10. 2014 shora uvedená rozhodnutí o uložení pokuty za spáchání přestupků. Současně žalobcům uložil nahradit náklady řízení, každému ve výši 1.000,- Kč podle § 79 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Z odůvodnění rozhodnutí se podává, že stavební úřad v rámci správního uvážení pro vyměření pokut přihlédl k místním podmínkám, spočívajícím v omezení využitelnosti území vlivem ochranného pásma lesa a samotného lesního pozemku. Při vyměřování výše pokut přihlédl také k okolnosti, že nedůsledností trestání stavební nekázně v takto exponovaném území by mohlo docházet k dalšímu porušování stavebně právních předpisů i v případě dalších stavebních činností. Stavební úřad dospěl k závěru, že na přestupky nelze pohlížet jako na činnost spáchanou z nedbalosti a nevyloučil vliv stavby na místní poměry, proto vyměřil celkovou výši pokut zhruba do částky 1% odhadovaných investičních nákladů na stavbu, kdy výše pokuty je nesrovnatelně nižší než dosud proinvestované náklady.
Proti rozhodnutím stavebního úřadu podali žalobci odvolání, v nichž navrhli, aby stavební úřad v rámci autoremedury přiměřeným způsobem pokuty snížil na částku maximálně do 5.000,- Kč u každého a v případě, že by o odvolání rozhodoval odvolací správní orgán, aby bylo rozhodnutí stavebního úřadu zrušeno a vráceno stavebnímu úřadu k dalšímu řízení, nebo aby bylo rozhodnutí stavebního úřadu změněno tak, že bude uložena pokuta maximálně do částky 5.000,- Kč každému.
Žalobci v odvoláních brojili proti výši uložené sankce, nezříkali se odpovědnosti za to, že se stavbou bylo započato až po uplynutí platnosti souhlasu s provedením stavby. Namítali však, že jde o stavbu jednoduchou, která již byla jednou povolena a která je provedena podle již jednou schválené projektové dokumentace. Ze závazného stanoviska vyplývá, že vydávající orgán souhlasí s dotčením lesního pozemku č. parc. X určeného k plnění funkcí lesa do vzdálenosti 50 m od hranice lesa a s dodatečným povolením stavby rekreační chaty na předmětných pozemcích. Z toho důvodu je otázkou společenská nebezpečnost jednání žalobců, která byla stavebním úřadem spatřována v tom, že stavba byla umístěna ve vzdálenosti menší než 50 m od hranice lesa, aniž by záměr byl projednán s dotčenými orgány podle zvláštního předpisu, a dále v tom, že stavební činnost byla provedena na pozemku, jehož využití je omezeno dle zákona č. 289/1999 Sb., o lesích, ve znění pozdějších předpisů. Odůvodnění výše uložených pokut do 1% odhadovaných investičních nákladů na stavbu žalobci označili za nesprávné, nelogické a protiprávní, neboť není zřejmé, jak stavební úřad dospěl k závěru, že investiční náklady na stavbu budou činit cca 2 mil. Kč. Žalobci ve svých odvoláních poukázali na fakt, že vzhledem k tomu, že jsou manželé, faktická výše pokuty pro rodinu činí 40.000,- Kč. Při vyměřování sankce se stavební úřad neřídil nízkou intenzitou společenské nebezpečnosti jednání, kdy realizací stavby nebyly způsobeny žádné škodlivé následky, nebyl ohrožen veřejný zájem ani zájem konkrétních osob, nikomu nebyla způsobena škoda a žalobci při poskytnutí součinnosti při šetření věci bezodkladně také požádali o dodatečné povolení stavby.
Napadenými rozhodnutími žalovaného byla zamítnuta odvolání žalobců do rozhodnutí stavebního úřadu a jím vydaná rozhodnutí byla potvrzena. Žalovaný se v napadených rozhodnutích ztotožnil se závěrem stavebního úřadu o vině žalobců, nezjistil v jeho rozhodnutí vady, které by odůvodňovaly jejich zrušení či změnu. Pokud se týká uložení pokut, žalovaný v rozhodnutí uvedl, že „Při uložení pokuty stavební úřad zkoumal míru zavinění z hlediska společenské nebezpečnosti přestupku a dalších uvedených okolností a z těchto důvodů uložil za přestupek pokutu při spodní hranici možné výše pokuty.“.
Soud po přezkoumání napadených rozhodnutí a správních spisů dospěl k závěru, že žaloby jsou důvodné a napadená rozhodnutí jsou rozhodnutími nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů.
Dle § 192 odst. 1 stavebního zákona na postupy a řízení se použijí ustanovení správního řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak.
Podle § 68 odst. 3 správního řádu platí, že správní orgán je povinen v odůvodnění rozhodnutí uvést důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.
Žalobci namítali nepřezkoumatelnost rozhodnutí, kterou spatřovali v nedostatečném odůvodnění výše pokuty, neboť správní orgány nevysvětlily své úvahy v mezích správního uvážení. Žalovaný se v napadených rozhodnutích nezabýval námitkami vznesenými v odvoláních a rozhodl nesprávně, když potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu, která nebyla dostatečně odůvodněna. Tento žalobní bod shledal soud důvodným.
Pokud mají soudy ve správním soudnictví přezkoumávat rozhodnutí, je z povahy věci nutné, aby bylo možno ze správního spisu, ale především z rozhodnutí samého usoudit, z čeho správní orgán vycházel a jakými skutkovými a právními úvahami se řídil. K tomu, aby napadené rozhodnutí bylo možné přezkoumat, je nezbytné konkrétně uvést, o jaké důvody se rozhodnutí opírá a jak k nim žalovaný dospěl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, č. j. 2 As 37/2006 - 63, č. 1112/2007 Sb. NSS).
V řízení o správním deliktu se správní orgány musí zabývat nejprve otázkou viny, tedy zda žalobci porušili svým jednáním povinnost stanovenou jim stavebním zákonem a naplnili tak skutkovou podstatu správního deliktu dle tohoto zákona. Pokud správní orgán bez pochybností zjistí, že ke spáchání přestupku došlo (v tomto případě ani žalobci svou odpovědnost za přestupek nepopírají), na základě vlastního uvážení v zákonných mezích a po zvážení zákonem stanovených podmínek určí výši pokuty. Výrok o vině i trestu musí být náležitě odůvodněn, přičemž nepostačí v odůvodnění uvést obecnou formulaci, která pouze opakuje dikci zákona. Shodně se Nejvyšší správní soud vyjádřil i v rozsudku ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009 - 46, dle nějž musí být z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu mj. seznatelné „jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů a jaké úvahy jej vedly k uložení sankce v konkrétní výši“, nebo v rozsudku ze dne 13. 12. 2007, č. j. 3 As 32/2007 -48, dle nějž „vzhledem k tomu, že je nezbytné, aby správní uvážení bylo přezkoumatelné soudem a současně i srozumitelné účastníkům řízení, musí pak být tento postup objasněn v odůvodnění rozhodnutí“.
V daném případě napadená rozhodnutí žalovaného ani rozhodnutí stavebního úřadu požadavkům kladeným na odůvodnění rozhodnutí o správním deliktu jak samotným zákonem, tak judikaturou, nevyhovují.
Na řádné zdůvodnění výše sankce, jež je za správní delikt ukládána, klade judikatura vysoké nároky. Stavební úřad, potažmo žalovaný měl při ukládání sankce přihlédnout k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, a rovněž k osobním a majetkovým poměrům pachatele, pokud je zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133). Ačkoliv likvidační charakter pokuty není na první pohled zřejmý, žalobci jsou manželé a každý z nich je jako stavebník postihován pokutou ve výši 20.000, - Kč, tedy v součtu je jim ukládána pokuta ve výši 40.000,- Kč. To, že se správní orgán vypořádal se všemi těmito faktory a jak, musí být z rozhodnutí patrné, aby tyto úvahy správního orgánu mohl soud přezkoumat.
Stavební úřad zdůvodnil uložení a vyměření sankce přihlédnutím k místním podmínkám spočívajícím v omezení využitelnosti území vlivem ochranného pásma lesa a samotného lesního pozemku a dále k okolnosti, že nedůsledností trestání stavební nekázně v takto exponovaném území by mohlo docházet k dalšímu porušování stavebně právních předpisů i v případě dalších stavebních činností. Pokutu stavební úřad vyměřil zhruba do částky 1% odhadovaných investičních nákladů na stavbu. Takové odůvodnění však nepovažuje soud za odpovídající zákonu a judikatuře a konstatuje, že se stavební úřad nedostatečně zabýval otázkou společenské nebezpečnosti jednání žalobců, když náležitě neposoudil skutkové okolnosti, za nichž ke spáchání přestupků došlo. Stavební úřad se především vůbec nevypořádal se skutečností, že žalobcům předmětnou stavbu v roce 2010 povolil, resp. udělil souhlas s jejím provedením podle odsouhlasené projektové dokumentace a že tak v případě žalobců, kteří pochybili v tom, že se stavbou započali až po uplynutí platnosti souhlasu s provedením stavby, musí nutně jít o odlišnou situaci než v případě stavebníků, kteří stavbu provedli či se stavbou započali, aniž by tuto kdy v minulosti měli povolenou či odsouhlasenou. Rozhodnutí stavebního úřadu tak postrádá náležité posouzení individuálních okolností na straně žalobců a omezuje se pouze na obecné konstatování o nutnosti chránit lesní pozemek s důrazem na preventivní úlohu postihů nepovolené stavební činnosti v území. Za zásadní pochybení pak považuje soud skutečnost, že stavební úřad zcela nedostatečně a především nepodloženě určil výši pokut. Pokuty ve výši 20.000,- Kč vyměřil zhruba do částky 1% odhadovaných investičních nákladů na stavbu, přičemž není zřejmé, jak dospěl k závěru, že investiční náklady na realizaci stavby budou činit cca 2 mil. Kč. Lze tedy konstatovat, že stavební úřad dospěl k závěru o odhadovaných investičních nákladech zcela svévolně, ze správního spisu nevyplývá žádná indicie či podklad k určení jejich výše. Nadto není ani zřejmé, proč byla zvolena pokuta právě ve výši 1% těchto odhadovaných nákladů.
Žalovaný tato pochybení stavebního úřadu navzdory odvolacím námitkám, k nimž vůbec nepřihlédl, nenapravil a v odůvodnění napadených rozhodnutí se pouze omezil na konstatování, že nezjistil žádnou vadu v postupu stavebního úřadu, přičemž také uvedl, že při uložení pokuty stavební úřad zkoumal míru zavinění z hlediska společenské nebezpečnosti přestupků a dalších uvedených okolností a z těchto důvodů uložil za přestupky pokuty při spodní hranici možné výše pokuty. Žalovaný však zcela přehlédl, že úvahy stavebního úřadu v tomto směru učiněné nemají základ ve skutkových zjištěních, neboť si stavební úřad ve vedených řízeních neopatřil žádné podklady podporující jeho závěr. Žalovaný se pak zcela opomněl zabývat závazným stanoviskem, které žalobci připojili k odvolání, v němž dotčený orgán státní správy lesů souhlasí nejenom s dotčením lesního pozemku, ale také s dodatečným povolením stavby, a jež je datováno dne 3. 10. 2014, tedy ještě před vydáním rozhodnutí stavebního úřadu o přestupcích. Žalovaný ani stavební úřad při určování výše pokuty dále nepřihlédli ani k majetkovým poměrům žalobců, respektive ke skutečnosti, že oba stavebníci jsou manželé a faktická výše pokuty, která zatíží rodinný rozpočet, tak činí 40.000,- Kč. Vzhledem k nedostatečnému odůvodnění napadeného rozhodnutí i rozhodnutí stavebního úřadu je namístě na daný případ aplikovat závěry Nejvyššího správního soudu, publikované v rozsudku ze dne 22. 1. 2004, č. j. 4 Azs 55/2003 - 51, dle nějž „rozhodnutí správního orgánu, v jehož odůvodnění nejsou uvedeny důkazy, na jejichž podkladě správní orgán dovodil své závěry, je v rozporu s § 47 odst. 3 správního řádu a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]“.
Odůvodnění napadených rozhodnutí i rozhodnutí stavebního úřadu je tedy v rozporu jak se samotnými principy správního řízení, tak s ustálenou judikaturou. Jak je uvedeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2006, č. j. 6 As 23/2005 – 66: „principy právní jistoty pak vyžadují, aby ten, komu je ukládán trest, neměl naprosto žádnou pochybnost o tom, jakými jednáními naplnil skutkovou podstatu deliktu, o jaký delikt se jedná a na základě jakých pravidel je mu ukládána sankce; pokud pak ohledně výše sankce existuje možnost správní úvahy, je povinností správního orgánu vyrovnat se v odůvodnění s podmínkami, které pro úvahu zákon stanoví, aby soud mohl posoudit, zda meze správní úvahy nebyly překročeny či dokonce zneužity. Tyto požadavky Nejvyšší správní soud dovozuje z čl. 1 a dále čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle nějž je možno státní moc vykonávat pouze způsoby, které stanoví zákon, čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (zásada ne bis in idem), čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (o posuzování trestnosti činu z hlediska časové působnosti norem), čl. 6 odst. 2 cit. Evropské úmluvy upravující procesní požadavky na proces, v němž je komukoliv ukládána sankce za čin, který vnitrostátní předpisy subsumují pod pojem deliktu (ať už trestného činu, přestupku či jiného správního deliktu)“.
Soud dospěl k závěru, že v řízení před stavebním úřadem a žalovaným byl nedostatečně zjištěn skutkový stav věci a došlo k porušení zásady materiální pravdy podle § 3 správního řádu. Žalovaný ponechal pochybení stavebního úřadu bez povšimnutí, sám v něm pokračoval a nadto ani v úplnosti nevypořádal odvolací námitky žalobců.
S ohledem na shora uvedené soud uzavírá, že napadená rozhodnutí jsou rozhodnutími nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů. Jako taková je proto soud podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušil a věc podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V dalším řízení je třeba, aby správní orgán důkladně vyhodnotil podklady, na jejichž základě bude rozhodovat, a zároveň toto vyhodnocení, resp. úvahy, které jej povedou k rozhodnutí, náležitě odůvodnil. Správní orgán musí v odůvodnění rozhodnutí objasnit, které konkrétní skutečnosti zjistil, jak je hodnotil a jakým způsobem z nich vyvodil odpovídající závěr. Skutečnosti, jež vzal do úvahy, a z nich plynoucí závěry pro jeho rozhodnutí, pak musí správní orgán v rozhodnutí srozumitelně popsat.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný v řízení úspěšný nebyl, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci byli naproti tomu plně úspěšní, neboť napadená rozhodnutí soud zrušil. Náleží jim proto náhrada nákladů řízení každému ve výši 3.000,- Kč odpovídající uhrazenému soudnímu poplatku.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 16. srpna 2016
JUDr. Věra Šimůnková, v. r.
samosoudkyně
Za správnost vyhotovení:
Pavlína Švejdová