[OBRÁZEK]
Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň JUDr. Hany Pipkové a JUDr. Marcely Rouskové v právní věci žalobkyně: Mgr. L. T., zastoupena JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem v Praze 2, Slavíkova 1568/23, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. S-MHMP 894614/2012/OST/Ku ze dne 20. 7. 2012,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í
Žalobkyně požádala podáním ze dne 25. 5. 2012 dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „InfZ“), Úřad městské části Praha 18, Odbor výstavby a územního rozhodování (dále též „stavební úřad“) o sdělení informace, kterého dne nabylo právní moci rozhodnutí Úřadu městské části Praha 19 ze dne 18. 8. 2006, č. j. P19 12643/2006-OV/B, jímž bylo nařízeno odstranění stavby-sestavy buněk na pozemku parc. č. 1420 v k. ú. Čakovice. Žalobkyně touto žádostí navázala na již dříve vyřízenou žádost o poskytnutí informací ze dne 21. 12. 2011, v níž žádala o sdělení, zda vůbec toto rozhodnutí nabylo právní moci.
Stavební úřad na žádost žalobkyně ze dne 25. 5. 2012 odpověděl sdělením č. j. MC18/426-2/2012/OVUR/So ze dne 4. 6. 2012, v němž uvedl, že předmětné rozhodnutí nabylo právní moci, avšak přesné datum nebylo možné zjistit, neboť se nedochovaly doručenky. Z dochovaných dokladů však stavební úřad dovodil, že proti němu nebylo podání žádné odvolání, proto muselo nabýt právní moci nejpozději v září 2006.
Žalobkyně následně podala stížnost na postup při vyřizování žádosti dle § 16a InfZ s odůvodněním, že požadovaná informace jí nebyla poskytnuta, ač k tomu není zákonný důvod.
Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím postup stavebního úřadu potvrdil. V odůvodnění uvedl, že se nepodařilo zjistit přesné datum, kdy rozhodnutí ze dne 18. 8. 2006 nabylo právní moci, neboť v roce 2007 došlo k převedení kompetencí na úseku stavebního zákona z úřadu MČ P19 na úřad MČ P18 a spisový materiál, obsahující doručenky i originál rozhodnutí s doložkou právní moci, nebyl v archivu nalezen. Stejnopis rozhodnutí s doložkou právní moci se nepodařilo získat ani od účastníků původního řízení, neboť nikdo z nich o její vyznačení nepožádal. Stavební úřad provedl šetření a ze zjištěných skutečností – mimo jiné z výpovědi F. Š., manžela účastnice původního řízení – vyvodil, že proti předmětnému rozhodnutí nebylo podáno odvolání, tudíž vzhledem k úpravě doručování v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, muselo nabýt právní moci nejpozději v září 2006. Žalovaný uzavřel, že stavební úřad poskytl žalobkyni veškeré informace, jež byl s to zjistit, neboť vycházel ze všech možných informací, které měl a má mít k dispozici, a dále ze skutečností, na jejichž základě dovodil právní moc rozhodnutí, byť ne ve formě konkrétního data.
Žalobkyně v podané žalobě namítá, že požadovaná informace – přesné datum právní moci rozhodnutí o odstranění stavby ze dne 18. 8. 2006 – jí nebyla stavebním úřadem poskytnuta, ač žalovaný tvrdí opak. Žalobkyně nežádala o informaci, zda je dané rozhodnutí pravomocné či nikoli anebo zda proti němu bylo podáno odvolání či nikoli, ale kterého dne právní moci nabylo. Nad rámec předmětu věci žalobkyně podotkla, že v případě neprokázání dne nabytí právní moci nezbyde stavebnímu úřadu než rozhodnutí opětovně doručit všem účastníkům, aby bylo možno doložit datum doručení rozhodnutí, od něhož se odvíjí lhůta, po jejímž marném uplynutí nabývá rozhodnutí právní moci.
Žalobkyně dále uvedla, že neposkytnutí informace lze odepřít toliko na základě konkrétního zákonného důvodu, žádný takový však v rozhodnutí označen není. K tomu žalobkyně podotkla, že informační povinnost se vztahuje nejen na údaje, které úřad má (s nimiž disponuje), ale které i s ohledem na svojí působnost má mít; informace o právní moci rozhodnutí přitom nepochybně patří do působnosti stavebního úřadu. Na podporu tohoto názoru žalobkyně odkázala na rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44Ca 179/2002, jenž k právě řečenému dodal, nemá-li úřad informaci, kterou dle právních předpisů má mít, že je povinen okamžitě ji doplnit a poskytnout.
Z uvedených důvodů žalobkyně navrhla, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě setrval na správnosti svého postupu v odvolacím řízení. V obecné rovině uznal, že doložka právní moci patří mezi informace, které správní orgán vypracoval, má je mít k dispozici a je povinen je na žádost poskytnout. Při převádění místní příslušnosti z úřadu MČ P19 na úřad MČ P18 a s tím souvisejících administrativních úkonech však došlo ke ztracení správního spisu, jehož součástí bylo m. j. předmětné rozhodnutí. Stavební úřad správně vyšel z domněnky, že toto rozhodnutí nabylo právní moci, neboť jeho stejnopis – avšak bez doložky právní moci – předložil F. Š., manžel zesnulé účastnice řízení o odstranění stavby, a konání odvolacího řízení nepotvrdila ani žalobkyně. Obnovení požadované informace z tohoto důvodu nebylo reálně možné, stavební úřad proto správně přistoupil ke sdělení těch informací, které měl k dispozici. Požadovaná informace žalobkyni poskytnuta být nemohla, neboť již neexistovala. Žalovaný dále podotkl, že si je vědom judikatury, dle níž je třeba v případě neexistující informace žádost odmítnout dle § 15 odst. 1 InfZ, avšak toto pochybení stavebního úřadu považoval za akceptovatelné s přihlédnutím k tomu, že neformální doprovodná informace byla pro žalobkyni přínosnější než pouhé rozhodnutí o odmítnutí.
Žalovaný proto navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Městský soud v Praze nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustné, byla podána včas a osobou oprávněnou. Následně soud vycházeje ze skutkového a právního stavu, jenž zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí, na základě podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], při čemž nezjistil žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti.
Žádný z účastníků řízení na výzvu soudu výslovně nepožádal o nařízení ústního jednání, soud proto mohl dle § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodnout o věci bez nařízení jednání.
Předmětem žádosti žalobkyně ze dne 25. 5. 2012 o poskytnutí informací byl údaj, kterého dne nabylo právní moci rozhodnutí Úřadu městské části Praha 19 o odstranění stavby ze dne 18. 8. 2006, č. j. P19 12643/2006-OV/B. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že stavební úřad, jakožto orgán územního samosprávného celku, je povinný subjekt ve smyslu ustanovení § 2 odst. 1 InfZ.
Judikatura správních soudů se ustálila na stanovisku, že „[p]ovinné subjekty mají úplnou informační povinnost, to znamená, že okruh informací, z něhož musejí poskytovat, je úplný, musí poskytovat informace ze všeho, co mají nebo by měly mít. Je to odůvodněno skutečností, že ve vztazích, ve kterých povinný subjekt vystupuje, dochází k nakládání s veřejnými prostředky. Princip přístupu k informacím znamená možnost podívat se na údaje, které na úřadě leží, s nimiž úřad pracuje. Úřad tedy poskytuje ty informace, které má. To je definováno pojmem informace, vztahující se k působnosti. Informací se míní to, co v okamžiku dotazu je, anebo má být, v úřadu k dispozici. Pokud úřad zjistí, že nemá informaci, kterou podle svých povinností stanovených právními předpisy má mít, je povinen ji okamžitě doplnit a poskytnout“ (rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 Ca 179/2002 ze dne 3. 12. 2002, ale také rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 112/2013 ze dne 27. 11. 2015; podtrženo zdejším soudem).
Informace, kdy nabylo určité rozhodnutí správní moci, přitom v obecné rovině je údajem, který by měl mít příslušný správní orgán k dispozici; tuto skutečnost ostatně ve vyjádření k žalobě připouští i sám žalovaný. Dle § 75 odst. 1 věty prvé správního řádu „[s]právní orgán, který rozhodl v posledním stupni, vyznačí na písemném vyhotovení rozhodnutí, které zůstává součástí spisu, právní moc nebo vykonatelnost rozhodnutí“ (podtrženo zdejším soudem). Dle odstavce 2 tohoto ustanovení na požádání účastníka opatří správní orgán prvního stupně doložkou právní moci nebo vykonatelnosti stejnopis rozhodnutí, který byl účastníkovi doručen; na požádání účastníka se vyhotoví stejnopis výroku spolu s vyznačením doložky právní moci nebo vykonatelnosti. Nakládání se správními spisy upravují předpisy v oblasti spisové služby a archivnictví, konkrétně zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, a jeho prováděcí vyhlášky. Dokumenty a spisy je možné zničit dle této právní úpravy až na základě proběhnuvšího skartačního řízení, do něhož se zařazují po uplynutí skartační lhůty; před jejím uplynutím musejí být všechny vyřízené spisy a jiné dokumenty určeného původce – jejich výčet je obsažen v § 63 odst. 1 zákona o archivnictví – uloženy ve spisovně nebo ve správním archivu (§ 68 odst. 1 téhož zákona).
Povinný subjekt tak je povinen uchovávat dokumenty ze spisového materiálu po dobu skartační lhůty. Jestliže jimi nedisponuje z důvodu řádně provedené skartace, může žádost odmítnout z důvodu, že požadovaná informace již neexistuje; toto však správní orgány v posuzované věci netvrdily. Naopak pokud povinný subjekt určitou informací nedisponuje proto, že „se ztratila“, pak se musí pokusit ji obnovit a žadateli poskytnout. Nejvyšší správní soud proto konstatoval, že „měl-li povinný subjekt povinnost požadovanou informaci mít, měl také povinnost ji žalobci poskytnout, přičemž i v případě, že by touto informací sám fyzicky nedisponoval, bylo jeho povinností si ji opatřit“ (rozsudek sp. zn. 5 As 112/2013). Jediným případem, kdy se povinný subjekt může této povinnosti zprostit, je absolutní nemožnost takového postupu. Nejvyšší správní soud v naposled citovaném rozsudku uzavřel: „Pouze prokáže-li absolutní nemožnost takového postupu (prvopis dokumentu se nezachoval, stejnopisy ani druhopisy či jiné formy kopie – např. ‚pracovní soubor‘ v počítači nejsou k dispozici), je na místě z tohoto důvodu žádost odmítnout.“
Skutečným jádrem posuzované věci tak je otázka, zda bylo z pohledu stavebního úřadu absolutně nemožné zjistit den právní moci předmětného rozhodnutí, potažmo opatřit stejnopis tohoto rozhodnutí s doložkou právní moci.
Ze správního spisu se podává, že stavební úřad již k žádosti žalobkyně o poskytnutí informací ze dne 21. 12. 2011 prověřil, zda byl předmětný správní spis součástí spisů předaných dne 2. 11. 20007, kdy došlo k přechodu kompetence stavebního úřadu MČ P19 na úřad MČ P18, a zjistil, že k předání spisu došlo dne 11. 10. 2008, o čemž byl sepsán protokol (sdělení č. j. MC18/985-2/2011/OVUR/So ze dne 22. 12. 2011). Na základě tohoto zjištění stavební úřad prohledal svůj archiv a o výsledku tohoto pátrání informoval žalobkyni sdělením ze dne 10. 1. 2012: „ani po intenzivním opakovaném hledání v archivu stavebního úřadu Vámi požadované rozhodnutí […] nebylo nalezeno.” Téhož dne vyzval stavební úřad pod č. j. MC18/30-2/2012/OVUR/So M. Š., adresátku rozhodnutí ze dne 18. 8. 2006, k účasti na kontrolní prohlídce dne 24. 1. 2012, při níž měla mimo jiné předložit kopii předmětného rozhodnutí. Tohoto šetření se zúčastnili příbuzní již zemřelé M. Š., F. Š. a M. V., již předložili pracovníkům stavebního úřadu stejnopis rozhodnutí o odstranění stavby (sdělení č. j. MC18/985-7/2011/OVUR/So ze dne 6. 2. 2012), avšak bez vyznačené právní moci, a F. Š. potvrdil, že odvolání proti tomuto rozhodnutí nebylo podáno.
Takové zjišťování skutkového stavu soud nepovažuje za dostatečné. Obecně je třeba schválit postup stavebního úřadu, jenž za účelem zjištění data právní moci jednak pátral po tom, zda mu byl spis předán úřadem MČ P19, a následně prohledal svůj archiv, jednak se obrátil na účastníky řízení s výzvou k předložení jim doručených stejnopisů předmětného rozhodnutí, aby zjistil, zda nejsou opatřeny doložkou právní moci; jeho postup však nebyl důsledný.
Stavební úřad sice ve sdělení ze dne 10. 1. 2012 konstatoval, že archiv stavebního úřadu byl „opakovaně a intenzivně prohledán“, avšak o této činnosti neexistuje ve spisu žádný jiný doklad. Jestliže je správní orgán povinen prokázat absolutní nemožnost obstarání určitého dokumentu (informace), lze po něm důvodně požadovat, aby tento postup náležitě doložil, v tomto případě např. protokolem či úředním záznamem s podrobnostmi o provedeném vyhledávání. Ještě závažnější vada postupu stavebního úřadu však spočívá v tom, že se s výzvou k předložení stejnopisu rozhodnutí obrátil toliko na M. Š., ačkoli účastníky řízení o odstranění stavby byly dle kopie tohoto rozhodnutí kromě ní a žalobkyně i další osoby: J. Š., H. Š., RNDr. J.T. Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedl, že právo na vyznačení doložky právní moci dle § 75 odst. 2 správního řádu „žádný z účastníků rozhodnutí neuplatnil“ (str. 3), toto tvrzení však nemá oporu ve správním spisu, jenž neobsahuje ani žádosti adresované stavebním úřadem těmto účastníkům, ani jejich případné odpovědi. Pakliže stavební úřad nedisponuje správním spisem z řízení o odstranění stavby, což je podstata jeho argumentace, není soudu zřejmé, jakým způsobem zjistil, že žádný z účastníků řízení nepožádal o vyznačení doložky právní moci, když se jich na to nedotázal. Bez popsaných kroků nelze považovat úsilí povinného subjektu o obnovení požadované informace za dostatečné.
Lze shrnout, že povinný subjekt měl dle zákona povinnost požadovanou informaci mít, a jestliže jí před podáním žádosti pozbyl, byl povinen ji opětovně opatřit. Až pokud by se ukázalo, že toto obnovení je absolutně nemožné – kvůli nedohledatelnosti původního spisu a neexistenci stejnopisů rozhodnutí s doložkou právní moci –, mohl by žádost žalobkyně odmítnout. K tomu však v dosavadním průběhu řízení nedošlo, neboť stavební úřad nezdokumentoval provedení hledání ztraceného spisu v archivu a zejména neověřil, zda některý z účastníků řízení o odstranění stavby nedisponuje stejnopisem předmětného rozhodnutí s doložkou právní moci.
Soud přisvědčil žalobkyni i v tom, že vyžádaná informace jí poskytnuta nebyla; povinný subjekt proto nemohl postupovat jinak, než její žádost v souladu s § 15 odst. 1 InfZ odmítnout (téhož názoru je i právní doktrína, srov. Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 45). Sdělení stavebního úřadu tak je třeba považovat za rozhodnutí o odmítnutí žádosti v materiálním smyslu. Žalovaný ostatně toto pochybení stavebního úřadu ve vyjádření k žalobě uznal s tím, že je považoval za akceptovatelné vzhledem k tomu, že žalobkyni dostalo alespoň neúplné informace, resp. všech informací, jež byl stavební úřad s to opatřit. K tomu soud jen dodává, stavebnímu úřadu nic nebránilo tuto „neúplnou informaci“ žalobkyni sdělit i v případném rozhodnutí o odmítnutí žádosti.
Pro úplnost se soud zabýval i požadavkem žalobkyně, aby rozhodnutí o odstranění stavby bylo opětovně rozesláno všem účastníkům řízení, pokud nebude přesné datum nabytí právní moci zjištěno. Jádrem sporu v posuzované věci je právě toto přesné datum, nikoli pochybnost, zda k nabytí právní moci skutečně došlo. Žalobkyně neuvedla žádné konkrétní okolnosti nasvědčující tomu, že rozhodnutí právní moci vůbec nenabylo, a nevyšly najevo ani při vyhledávací činnosti provedené stavebním úřadem. Pokud však nebylo důvodně zpochybněno to, že napadené rozhodnutí vůbec nabylo právní moci, není dán důvod pro jeho opětovné doručování. Sama skutečnost, že přesné datum nabytí právní moci dnes není známo, nemůže způsobit, že by rozhodnutí nebylo pravomocné. Jestliže bylo řádně doručeno všem účastníkům řízení, nabylo právní moci, a pozdější doručení by postrádalo jakékoli právní účinky.
Soud proto uzavírá, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve spisech a vyžaduje zásadní doplnění. Z toho důvodu soud napadené rozhodnutí zrušil dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. pro vady řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Právním názorem vysloveným v tomto rozsudku bude správní orgán v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl dle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně měla ve věci úspěch, proto má proti žalovanému právo na náhradu nákladů řízení, jež sestávají ze soudního poplatku ve výši 3.000 Kč a z nákladů zastoupení advokátem. Jejich výši soud určil v souladu s vyhláškou č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném ke dni provedení jednotlivých úkonů, tak, že jsou tvořeny dle § 9 odst. 3 písm. f) ve spojení s § 7 odměnou za dva úkony právní služby uvedené v § 11 odst. 1 písm. a), d) [převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby] ve výši 2.100 Kč za každý tento úkon a dle § 13 odst. 3 související náhradou hotových výdajů za každý tento úkon ve výši 300 Kč. Jelikož zástupce žalobkyně je plátcem DPH, je součástí nákladů řízení rovněž náhrada za daň z přidané hodnoty ve výši 21 %. Náhradu nákladů v celkové výši 8.808 Kč je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.
P o u č e n í
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem v Brně, Moravské náměstí 6. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 soudního řádu správního a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 10. srpna 2016
JUDr. Slavomír Novák, v.r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení:
Jana Válková