Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové
a soudkyň Mgr. Gabriely Bašné a Mgr. Aleny Krýlové v právní věci žalobce: Ing. R. K., zast. Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem v Praze 1, Na Florenci 2116/15, proti žalovanému: Rejstřík trestů, se sídlem v Praze 4, Soudní 1, v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného správního orgánu,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í :
Podanou žalobou se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřoval v nevydání výpisu z Rejstříku trestů na základě žádosti podané žalobcem dne 2. 7. 2015 pomocí datové schránky.
Žalobce v žalobě uvedl, že dne 1. 7. 2015 zaslal žalovanému prostřednictvím datové schránky žádost o výpis z Rejstříku trestů ke své osobě, a to dle § 11 zákona č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění rozhodném. Žalovaný sdělením ze dne 7. 7. 2015 odmítl výpis vydat s tím, že dle jeho názoru není možné podanou žádost vyřídit prostřednictvím datových schránek. Popsaným protiprávním postupem měl žalovaný porušit právo žalobce na legitimní očekávání.
Podle žalobce nebylo možno vycházet z uzavřeného výčtu forem podání uvedených v zákoně o Rejstříku trestů, jak tvrdil žalovaný. Obecný vztah zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění rozhodném, (dále jen „zákon o elektronických úkonech“), k právním předpisům, které podání prostřednictvím datových schránek neznají, je dle něj takový, že tam, kde to povaha úkonu umožňuje, dochází k rozšíření způsobů, kterými lze daný úkon vůči orgánu veřejné moci učinit, právě o podání prostřednictvím datové schránky. Zavádí-li zákon o elektronických úkonech další formu učinění úkonu, je přirozené, že nebudou vždy zcela naplněny předpoklady úkonu definované v zákoně, který tuto formu nepředpokládal. Podání žádosti prostřednictvím datové schránky zcela naplňuje předpoklady tohoto úkonu a smysl a účel právní regulace podání. Datová zpráva je opatřena „obálkou“ s metadaty včetně údajů identifikujících odesílatele, kvalifikovaným časovým razítkem a uznávanou elektronickou značkou, proto naplňuje definici elektronického podpisu. Samotná datová zpráva i veškeré další údaje, které eviduje informační systém datových schránek podle § 14 odst. 3 zákona o elektronických úkonech, mají důvěryhodný charakter. Navíc každá osoba oprávněná k přístupu do datové schránky prošla ověřením totožnosti při opatřování žádosti o zřízení datové schránky a přístupové údaje byly této osobě zaslány do vlastních rukou. V obálce každé datové zprávy je vložena informace o vztahu osoby odesílatele k dané datové schránce; nelze tedy namítat, že není možné zjistit, kdo žádost podal. Tato informace je součástí informačního systému veřejné správy a žalovanému je dostupná. S odkazem na ustálenou judikaturu žalobce dovodil, že žalovaný postupoval chybně, pokud uzavřel, že nemá možnost zjistit, která osoba žádost odeslala. Žalobce upozornil, že prostřednictvím datové schránky (bez opatření zprávy uznávaným elektronickým podpisem) se běžně podávají právně závazná podání ke všem typům správních orgánů a soudů, aniž by bylo třeba takové úkony následně písemně potvrdit. Již při volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 bylo dle žalobce možné žádat prostřednictvím datové schránky o vydání voličského průkazu, přičemž zákon č. 62/2003 Sb. o volbách do Evropského parlamentu v § 30 požaduje pro vydání voličského průkazu žádost opatřenou ověřeným podpisem (splnění předpokladů při podání žádosti prostřednictvím datové schránky bylo dovozeno stanoviskem Ministerstva vnitra ze dne 7. 3. 2014).
Dle žalobce bylo podání žaloby proti nezákonnému zásahu jediným přípustným a důvodným prostředkem procesní obrany. Žaloba na ochranu proti nečinnosti žalovaného nepřicházela v úvahu, neboť žalobce se v tomto řízení nedomáhal vydání rozhodnutí ani osvědčení a správnímu orgánu nebyla stanovena lhůta k jeho vydání. Žalobce dále shrnul, že naplnil všechny podmínky, které musí být dle judikatury Nejvyššího správního soudu k poskytnutí soudní ochrany před nezákonným zásahem splněny. Žalobce proto navrhl soudu, aby určil, že žalovaný se shora popsaným jednáním dopouští nezákonného zásahu a současně aby žalovanému přikázal vydat žalobci výpis z Rejstříku trestů.
Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě odkázal na svou argumentaci uvedenou v přípise založeném ve správním spise. Zdůraznil, že pravidlo uvedené v § 18 odst. 1 zákona o elektronických úkonech lze vztahovat jen k takovým úkonům, pro které zvláštní zákon nestanoví speciální formu jejich uplatnění (podání). Žalovaný nemohl žádost podanou žalobcem posoudit jako žádost o výpis podanou zákonem stanoveným způsobem, neboť zákon o Rejstříku trestů takový způsob podání žádosti ke dni jejího podání neupravoval a zvláštní úprava provedení tohoto úkonu vylučuje možnost uplatnění úpravy obecné obsažené v zákoně o elektronických úkonech. Podle názoru žalovaného je výpis z Rejstříku trestů osvědčením dle části čtvrté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění rozhodném, a k jeho vydání fakticky dochází ve velké většině automatizovaně. Dle § 16 zákona o Rejstříku trestů je nezbytné podat žádost o výpis na formuláři obsahující všechny v něm uvedené osobní údaje s tím, že dle § 11 odst. 1 se vydá výpis osobě podávající žádost na základě ověření její totožnosti. Žalovaný dále poukázal na skutečnost, že přestože k zavedení možnosti podání elektronické žádosti o výpis z Rejstříku trestů opatřené zaručeným elektronickým podpisem došlo již 1. 1. 2004, k faktickému příjmu žádostí touto formou bylo možno přistoupit až od 1. 1. 2008 na základě využití identifikátoru, který umožňuje přístup do informačního systému Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „ministerstvo“). Údaje nezbytné pro ověření totožnosti osoby, která v elektronické podobě žádá o vydání výpisu, tak Rejstříku trestů poskytuje ministerstvo v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový přístup, přičemž ověření totožnosti probíhá pomocí zaručeného elektronického podpisu a dálkového přístupu do informačního systému automaticky. Cílem zákonem předepsaného ověření totožnosti žadatele o výpis a ověřování správnosti údajů o jeho osobě není toliko zjištění, kdo podání učinil a podepsal, ale též verifikace, zda se údaje v žádosti uvedené skutečně vztahují k osobě žadatele. Ověření údajů v žádosti má zásadní význam pro správnou lustraci v evidenci Rejstříku trestů a pro zjištění, zda žadatel nemá záznam o odsouzení. S poukazem na úpravu identifikátoru umožňujícího přístup do informačního systému ministerstva žalovaný konstatuje, že údaje o žadateli v informačním systému datových schránek, na které odkazoval žalobce, jsou pro zjištění a ověření totožnosti osob pro účely vydání výpisu z evidence Rejstříku trestů nedostatečné. Do 1. 10. 2015 totiž neexistovala zákonná úprava, která by žalovanému umožňovala nezbytné údaje o žadateli pro zpracování žádosti o výpis z informačního systému datových schránek získat. Žalovaný má za to, že žalobce se domáhá též soudní ochrany proti nečinnosti, avšak žalobce v řízení nepodal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu. Žalovaný zopakoval, že výpis z Rejstříku trestů je osvědčením dle části čtvrté správního řádu, neboť splňuje definici osvědčení ve smyslu doktríny správního práva, a tudíž dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu jeho nevydání nemůže být zásahem ve smyslu § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění rozhodném, (dále jen „s. ř. s.“). Závěrem navrhl soudu, aby podanou žalobu odmítl, popř. zamítl.
Žalobce v replice k vyjádření žalovaného plně odkázal na svou argumentaci uvedenou v žalobě. Doplnil, že od 1. 10. 2015 je možno podat žádost o výpis Rejstříku trestů prostřednictvím portálu veřejné správy formou datové zprávy. Tato novelizace zákona jednoznačně ukazuje, že žádost podaná datovou zprávou je dostatečná, co do možnosti ověření totožnosti žadatele. Žalobce dále uvedl, že z existence právní úpravy podání v konkrétních právních předpisech nelze dovozovat nemožnost použití právní úpravy v zákoně, který je svou povahou vůči těmto právním předpisům speciální. Naopak z dikce § 18 odst. 1 zákona o elektronických úkonech vyplývá, že toto ustanovení lze použít i v případech, kdy právní předpisy upravují vlastní způsoby provedení podání. Žalobce zdůraznil, že podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem (nikoli žalobu na ochranu proti nečinnosti), neboť výpis z Rejstříku trestů není klasickým osvědčením, ale výpisem z informačního systému veřejné správy. Dle žalobce žalovaný dezinterpretoval závěry Nejvyššího správního soudu.
Ze správního spisu soud zjistil následující podstatné skutečnosti:
Žádostí ze dne 1. 7. 2015 žalobce zaslal žalovanému prostřednictvím datové schránky žádost o výpis z Rejstříku trestů ke své osobě. Sdělením ze dne 7. 7. 2015 žalovaný informoval žalobce, že předmětnou žádost není možné vyřídit prostřednictvím datových schránek, neboť tato forma žalovanému neumožňuje zjistit, zda komunikuje s držitelem datové schránky nebo s osobou jím k přístupu do datové schránky pověřenou; současně jej poučil o tom, jakým způsobem je možné podat žádost dle platné právní úpravy. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem podal žalobce u Městského soudu v Praze dne 18. 8. 2015.
Městský soud v Praze se v prvé řadě zabýval otázkou přípustnosti podané žaloby.
Podle § 82 s. ř. s. se každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
Podle § 85 s. ř. s. je podaná žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to však neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.
Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže je návrh dle tohoto zákona nepřípustný.
Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je koncipována jako subsidiární, tzn. že bude přípustná pouze v případě, nemůže-li se účastník domáhat nápravy jinými právními prostředky (například žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ř. s. či žalobou na ochranu proti nečinnosti dle § 79 s. ř. s.). Soudní řád správní tedy výslovně požaduje, aby žalobce předtím, než se obrátí na soud s žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, využil jiných prostředků, které má k dispozici.
Zásadou subsidiarity žaloby na ochranu před nezákonným zásahem se judikatura již mnohokrát zabývala. Například Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 Aps 1/2011-101, shledal, že „V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky (§ 85 s. ř. s.). Dospěje-li soud k závěru, že se žalobce může domáhat soudní ochrany žalobou nečinnostní (§ 79 s. ř. s.), je na místě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout s ohledem na zásadu subsidiarity zásahové žaloby vyjádřenou v § 85 s. ř. s.“
V nyní posuzovaném případě dospěl soud k závěru, že žalobce se mohl nápravy domáhat jinými právními prostředky, a to konkrétně žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného dle § 80 správního řádu a eventuálně následně též žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 s. ř. s., neboť výpis z evidence Rejstříku trestů je osvědčením ve smyslu části čtvrté správního řádu.
Ke správní interpretaci pojmu „osvědčení“ ve smyslu části čtvrté správního řádu již existuje početná judikatura.
V rozsudku ze dne 22. 1. 2010, čj. 5 Ans 4/2009-63, Nejvyšší správní soud ve shodě se závěry Ústavního soudu vyjádřenými v usnesení ze dne 8. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 618/2004, konstatoval, že „na rozdíl od pojmu rozhodnutí pojem osvědčení soudní řád správní ani jiné právní předpisy (srov. § 154 a násl. správního řádu) blíže nedefinují, právní teorie jím rozumí takové úkony správního orgánu, jimiž se osvědčují (potvrzují) skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny, a to jak skutečnosti právní, tak i skutkové (…). Osvědčení je velmi blízké deklaratorním správním rozhodnutím, přičemž o osvědčovaných skutečnostech by nemělo být pochybností nebo sporu, mělo by se jednat o skutečnosti úředně zřejmé.“ Jak ovšem uvedl Nejvyšší správní soud rozsudku ze dne 7. 11. 2007, čj. 3 As 33/2006-84, publikovaném pod č. 1654/2008 Sb. NSS, „uvedenou teoretickou úvahu nelze absolutizovat. To vyplývá již ze skutečnosti, že osvědčení je veřejnou listinou, tedy důkazem, pro nějž sice platí presumpce správnosti, lze ji však vyvrátit důkazem opaku.“
Obdobně se v otázce povahy osvědčení vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 5. 2010, čj. 2 Ans 1/2009-71, kde uvedl, že „tento typ aktů veřejné správy nezakládá (respektive neruší či nemění) práva a povinnosti svých adresátů, jako je tomu v případě správních rozhodnutí. Na rozdíl od jim blízkých deklaratorních rozhodnutí není ani prostředkem k řešení sporných skutečností či autoritativnímu odstraňování pochybností. Správní orgány jimi osvědčují existenci nesporných skutečností, které jsou jim z jejich úřední činnosti známy; nepředpokládá se zde provádění dokazování, aplikace diskrečního oprávnění či výklad neurčitých právních pojmů. Správní orgán osvědčení vydá (popřípadě postupuje dle § 155 odst. 3 správního řádu), lze-li skutečnosti, které mají být osvědčeny, ověřit pouhým nahlédnutím do spisového materiálu, evidence či databáze, vyplývají-li nepochybně z dokladů předložených žadatelem apod.“
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v rozsudku ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, pak doplnil, „že klíčové rozlišovací kritérium mezi osvědčením a deklaratorním rozhodnutím vskutku spočívá v tom, zda je o akt pohybující se v rovině skutkové (o akt potvrzující sice úředně, avšak nezávazně, neboť vyvratitelně, určité skutečnosti), anebo o akt normativní (závazně stanovící, že určitá osoba má, anebo naopak nemá určitá práva nebo povinnosti). Okolnost, do jaké míry zřejmé jsou skutečnosti v osvědčení či deklaratorním rozhodnutí zkoumané, je pak spíše kritériem pomocným. Podobně jako mezi rozhodnutím a osvědčením je nutno rozlišovat mezi zásahem a osvědčením. I zde je klíčovým rozlišovacím kritériem, zda se jedná o úkon správního orgánu závazné povahy, zasahující do sféry práv a povinností jednotlivce, anebo zda jde o úkon povahy ryze evidenční, osvědčovací či potvrzovací, tj. úkon zůstávající toliko v rovině skutkové, nemající však normativní povahu.“
Osvědčením ve smyslu § 154 a násl. správního řádu je dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu například řidičský průkaz (viz rozsudek ze dne 16. 6. 2010, čj. 2 As 41/2009-62), vysokoškolský diplom, vysvědčení o státní závěrečné zkoušce a dodatek k diplomu (viz rozsudek ze dne 9. 6. 2016, čj. 2 As 170/2015-58), či výpis z registru řidičů o záznamech bodového hodnocení a ověřený výstup z tohoto registru (viz rozsudek ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55).
V projednávané věci jde o posouzení povahy výpisu z evidence Rejstříku trestů.
Podle § 2 odst. 1 zákona o Rejstříku trestů je Rejstřík trestů ústředně vedená evidence fyzických a právnických osob pravomocně odsouzených soudy v trestním řízení, včetně evidence dalších významných skutečností pro trestní řízení, pokud to stanoví zákon. Podle § 11 odst. 1 téhož zákona se na písemnou žádost fyzické osoby, jejíž totožnost byla ověřena, vydá výpis týkající se této osoby. Podle § 13 odst. 1 téhož zákona se ve výpisu uvedou všechna odsouzení včetně údajů o průběhu výkonu uložených trestů a ochranných opatření, pokud se podle zákona na pachatele nehledí, jako by nebyl odsouzen, a to včetně odsouzení cizozemskými a mezinárodními soudy, na která se hledí jako na odsouzení soudy České republiky; ve výpisu se naopak neuvádějí údaje zaznamenané do evidence Rejstříku trestů podle § 4a, na které se nehledí jako na odsouzení soudy České republiky. Podle § 15 odst. 1 zákona o Rejstříku trestů je výpis veřejnou listinou.
S přihlédnutím ke všemu shora uvedenému soud uzavírá, že výpis z evidence Rejstříku trestů je veřejnou listinou obsahující údaje o všech odsouzeních konkrétní osoby (zejména žadatele o předmětný výpis), včetně údajů o průběhu výkonu uložených trestů a ochranných opatření, pokud se na pachatele nehledí, jako by nebyl odsouzen. Předmětný výpis představuje pouze úřední potvrzení skutečností, které jsou v něm uvedeny, tj. jednotlivá odsouzení žadatele, která dosud nebyla zahlazena, nebo naopak jeho bezúhonnost, pokud nemá v Rejstříku trestů České republiky žádný záznam. Povaha výpisu z evidence Rejstříku trestů je proto ryze osvědčovací. Výpisem z evidence Rejstříku trestů se žadateli o jeho vydání nezakládají žádná práva či povinnosti ani jím není deklarováno, že určitá práva nebo povinnosti má; pouze se osvědčuje faktický stav. Soud nezpochybňuje tvrzení žalobce, že předmětný výpis je výpisem z informačního systému veřejné správy, tato skutečnost nicméně nevylučuje, že takový výpis může být při splnění dalších podmínek osvědčením.
Výpis z evidence Rejstříku trestů je tedy osvědčením ve smyslu § 154 a násl. správního řádu. Na žalobci tak bylo, aby se po bezvýsledném vyčerpání prostředků obrany, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti (tj. po podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti), bránil žalobou na ochranu proti nečinnosti žalovaného podle § 79 s. ř. s., v níž by se domáhal, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat ve věci osvědčení.
Vzhledem ke všemu shora uvedenému soud podanou žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 85 s. ř. s. jako nepřípustný návrh.
O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 3 s. ř. s., dle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
O vrácení soudního poplatku ve výši 2 000,- Kč soud rozhodl podle § 10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb. o soudních poplatcích, podle kterého byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený soudní poplatek. Soud současně vyzval právního zástupce žalobce ke sdělení bankovního spojení.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí l z e podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 7. března 2017
JUDr. Eva P e c h o v á, v.r.
předsedkyně senátu
Za správnost vyhotovení:
Sylvie Kosková