31A 48/2015 - 30
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců Mgr. Petra Sedláka, Ph.D. a JUDr. Václava Štencla, MA v právní věci žalobce: L. B., zast. Mgr. Michalem Chuchútem, LL.M., advokátem se sídlem náměstí Junkových 2772/1, Praha 5, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor dopravní správy, se sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno, o žalobě proti rozhodnutí ze dne 14. 5. 2015, č.j. JMK 60149/2015,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í :
I. Předmět řízení
Rozhodnutím Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru dopravní správy, ze dne
14. 5. 2015, č. j. JMK 60149/2015, sp. zn. S - JMK 56428/2015/ODOS/Fö, bylo podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Brna, odbor dopravněsprávních činností (dále též „správní orgán prvého stupně“) ze dne 17. 2. 2015, č. j. MMB/0068417/2015.
Správní orgán prvého stupně uvedeným rozhodnutím neposkytl žalobci na základě jeho žádosti dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále též „informační zákon“) informaci spočívající v zaslání kompletní kopie spisového materiálu ve věci sp. zn. ODSČ-90006/15-KUP/V, s odkazem na § 2 odst. 3 informačního zákona a § 38 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“).
II. Obsah žaloby
Žalobou doručenou zdejšímu soudu dne 13. 7. 2015 se žalobce domáhal zrušení napadeného rozhodnutí a jemu předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvého stupně a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
Žalobce namítl nesprávný postup žalovaného v předmětné věci, kdy bylo žalobci odepřeno právo na informace dle informačního zákona a byla mu tak znemožněna realizace jeho ústavně zaručeného práva dle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (publikována pod č. 2/1993 Sb.). Ani jeden z rozsudků, na které odkazuje žalovaný, není přiléhavý. Neplyne z nich, že by bylo možné odmítnout žádost o informaci ze spisu v případě, že žadatel není účastníkem řízení. Odlišný názor navíc zastávají jiné senáty Nejvyššího správního soudu. Zvláštní úprava ve smyslu § 2 odst. 3 informačního zákona má přednost v případě, že upravuje poskytování informací, nikoliv jejich odepření. Paušální odepření veškerých informací obsažených ve spisu všem osobám nemajícím vztah k řízení, není nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví ani mravnosti. Je proto nutné na žádosti takových osob aplikovat obecnou úpravu informačního zákona.
III. Vyjádření žalovaného
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že § 38 správního řádu upravuje komplexně specifický postup poskytování informací. Zmínil také, že identická žádost o informace byla správnímu orgánu prvého stupně doručena ještě v jedenácti případech od odlišných žadatelů. Odkázání žadatele na § 38 správního řádu je žádoucí, neboť tato informace bude poskytnuta opravdu osobě, která prokáže, že má na věci právní zájem nebo jiný vážný důvod, nikoliv osobě, u níž lze spatřovat pouze účelné paralyzování správního řízení. Závěrem žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.
IV. Replika žalobce
Žalobce ve své replice uvedl, že výklad žalovaného by vedl k drastickému omezení práva na svobodný přístup k informacím. Dodal, že nemůže obstát dodatečné zdůvodnění napadeného rozhodnutí provedené v rámci vyjádření k žalobě. O kopii spisu sice požádalo více žadatelů, ale nešlo o zneužití práva na informace.
V. Posouzení věci krajským soudem
Krajský soud v Brně na základě včas podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2, věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“), jakož i řízení předcházející jeho vydání. Při přezkoumání rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správních orgánů (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za splnění zákonných podmínek (ust. § 51 odst. 1 s. ř. s.).
Po přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí dospěl soud k závěru, že žaloba není důvodná.
Úvodem považuje soud za potřebné zmínit, že nemůže přihlížet k nové argumentaci žalovaného uplatněné až v jeho vyjádření k žalobě, v níž naznačuje šikanózní výkon práva žalobcem (potažmo dalšími osobami). Měl-li žalovaný za to, že tato argumentace je také důvodem pro vydání napadeného rozhodnutí, měl ji do svého rozhodnutí vtělit. Případné nedostatky odůvodnění rozhodnutí vydaného ve správním řízení nemohou být dodatečně zhojeny případným podrobnějším rozborem právní problematiky učiněným až v řízení před soudem. Na takto dodatečné odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí nemůže být brán zřetel (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003 – 58, všechna zde citovaná rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Podstatou celé žaloby je námitka, že nelze odmítnout poskytnutí kopie správního spisu s odkazem na § 2 odst. 3 informačního zákona ve spojení s § 38 správního řádu osobě, která nesplňuje podmínky § 38 správního řádu pro nahlížení do spisu.
Ustanovení § 2 odst. 3 informačního zákona upravuje situace, na které se informační zákon nevztahuje, tj. kdy se informace neposkytují v režimu informačního zákona. Úprava informačního zákona je tak vyloučena mimo jiné v případě informací, u nichž zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací.
Ustanovení § 38 správního řádu stanovuje v odst. 1 a 2 okruh osob, kterým bude nahlížení do spisu umožněno. Jsou jimi účastníci, jejich zástupci, podpůrci a dále jiné osoby, které prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Ustanovení odst. 3 upravuje nahlížení do spisu pro nevidomé osoby. Odstavec 4 stanovuje, s jakými dalšími právy se nahlížení do spisu pojí (právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části). Odstavec 5 upravuje postup při odepření nahlížení do spisu. Poslední odstavec pak určuje, jaké části jsou ze spisu vyloučeny (utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti).
Nejprve je nutno posoudit, zda lze vůbec úpravu nahlížení do spisu obsaženou ve správním řádu podřadit pod pojem „zvláštní zákon“ ve smyslu § 2 odst. 3 informačního zákona. Jak judikoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 1. 2004, č. j. 5 A 158/2001-100, „je třeba uvést, že informací podle zvláštního předpisu ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno rozumět jiné právní předpisy o poskytování informací. Takovýmto předpisem je zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, nikoli však správní řád. Ustanovení § 23 správního řádu o nahlížení do spisů však bezesporu slouží k získání informací o správním spise či jeho částí pro účastníky řízení, jejich zástupce či pro jiné osoby. Ačkoli (jak je to obvyklé) správní řád má povahu obecného právního předpisu ve vztahu ke zvláštním předpisům upravujícím správní řízení, ustanovení § 23 správního řádu je ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím naopak ustanovením zvláštním. V případech, na které se vztahuje § 23 správního řádu, nelze tedy aplikovat zákon o svobodném přístupu k informacím.“ Citovné závěry vyslovené k úpravě obsažené v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení, jsou přitom plně přenositelné na úpravu obsaženou v § 38 správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007 – 78 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2012, č. j. 9 Ans 7/2012 – 56). Lze tak shrnout, že § 38 správního řádu lze v obecné rovině podřadit pod pojem „zvláštní zákon“ ve smyslu § 2 odst. 3 informačního zákona. Tento zvláštní zákon přitom neupravuje pouze odepření poskytnutí informací, jak tvrdí žalobce, nýbrž také samotné poskytování informací.
Z uvedeného ovšem nutně neplyne, že by veškeré informace, které lze získat postupem podle § 38 správního řádu (tj. fakticky veškeré informace obsažené ve správním spise), byly vyňaty z režimu informačního zákona. Je totiž nutno rozlišovat poskytování blíže neurčeného (žadatelem nekonkretizovaného) okruhu informací a poskytování konkrétních informací specifikovaných v žádosti. Zatímco první kategorie spadá pod režim § 38 správního řádu, v druhém případě se postupuje dle informačního zákona. Toto rozlišování striktně dodržuje také ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (viz rozsudky ze dne 13. 12. 2006, č. j. 5 As 3/2006-70, ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007 – 78, ze dne 13. 12. 2012, č. j. 7 Ans 18/2012-23, nebo ze dne 11. 8. 2009, č. j. 1 As 51/2009 – 106). Poukazuje-li žalobce na rozpor v této judikatuře, pak tomuto názoru nelze přisvědčit. Žalobce totiž opomíjí právě odlišný skutkový základ jednotlivých případů. Žádné z rozhodnutí, na které žalobce poukazuje, totiž nikdy paušálně neodmítlo možnost poskytnutí informace ze správního spisu postupem dle informačního zákona. Pouze v případech, kdy bylo žádáno zpřístupnění celého spisu (potažmo poskytnutí kopie spisu), byla vyloučena aplikace informačního zákona, neboť tento postup je komplexně upraven ve správním řádu. Poskytnutí kopie celého správního spisu přitom judikatura postavila naroveň nahlížení do spisu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2012, č. j. 7 Ans 18/2012 – 23). Nutno podoktnout, že oproti dřívější právní úpravě, z níž některé citované rozsudky vycházely, byl tento závěr vysloven již k aktuální úpravě nahlížení do správního spisu dle § 38 správního řádu. Ten na rozdíl od dřívější úpravy výslovně stanoví, že nahlížení do spisu zahrnuje také pořízení kopie spisu nebo jeho části.
Uvedené rozlišování přiléhavě shrnuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2009, č. j. 1 As 51/2009 – 106: „Osoby, jež náleží do okruhu osob vymezených v ustanovení § 38 s. ř., mají nárok na v zásadě neomezený přístup do správního spisu, což ovšem nevylučuje obecné ústavní právo na přístup k informacím z tohoto spisu, které svědčí za podmínek upravených zákonem o svobodném přístupu k informacím každé fyzické či právnické osobě (§ 3 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Takovéto právo na informace ovšem může být, narozdíl od práva účastníka řízení či jiné oprávněné osoby podle § 38 s. ř., zcela nebo zčásti omezeno, a to z důvodů zákonem o svobodném přístupu k informacím vymezených. […]Nespadá-li daná osoba pod definici podle § 38 s. ř., může žádat o informaci, jež je součástí správního spisu, podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tímto postupem jí však bude poskytnuta jen taková informace ze správního spisu, o kterou osoba sama požádá. V tomto případě se tak neuplatní široce vymezené právo na přístup k celému správnímu spisu, které náleží jen účastníkům řízení, jejich zástupcům, případně jiným osobám, které prokáží právní zájem nebo jiný vážný důvod. Takovýto postup je plně v souladu s principem publicity veřejné správy, který dává všem občanům právní nárok na přístup k informacím kromě těch, jež jsou zákonem taxativně vyloučeny.“ Žádá-li tedy osoba o blíže neurčený okruh informací ze správního spisu (nahlédnutí do spisu, poskytnutí kopie spisu či části spisu bez specifikace konkrétních písemností), může tak činit pouze v režimu § 38 správního řádu a aplikace informačního zákona je na základě jeho § 2 odst. 3 vyloučena. Nesplní-li podmínky § 38 správního řádu, může žádat pouze o konkrétní informaci ze správního spisu, a to naopak čistě v režimu informačního zákona. Právo na informace ze správního spisu v režimu informačního zákona je tedy oproti úpravě obsažené v § 38 správního řádu omezeno tak, že lze žádat pouze konkrétní specifikované informace. K tomu, aby žadatel získal přístup k blíže neurčenému (zpravidla jemu zcela neznámému) okruhu informací obsažených ve správním spise, je tedy nutno splnit podmínky § 38 správního řádu. Toto omezení práva na informace přitom zdejší soud považuje za plně legitimní a souladné s čl. 17 Listiny základních práv a svobod.
Žádal-li tedy žalobce o poskytnutí kompletního správního spisu sp. zn. ODSČ-90006/15-KUP/VS, v režimu informačního zákona, postupoval správní orgán prvého stupně správně, jestliže mu požadované informace v tomto režimu neposkytl a odkázal jej na možnost postupu dle § 38 správního řádu, prokáže-li právní zájem nebo jiný právní důvod. Žalobce může pochopitelně využít svého práva na informace v režimu informačního zákona, nicméně požadovanou informaci by musel specifikovat natolik, aby ji povinný subjekt mohl odlišit od ostatních informací ve spise obsažených a poskytnout mu tak správnou informaci.
VI. Shrnutí a náklady řízení
Krajský soud na základě shora provedeného posouzení neshledal žalobu důvodnou, a proto ji ve smyslu § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci neúspěšný žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému v souvislosti s tímto řízením žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
V Brně dne 9. března 2017
JUDr. Jaroslava Skoumalová
předsedkyně senátu