[OBRÁZEK]
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců Mgr. Milana Taubera a Mgr. Ivety Postulkové v právní věci žalobce: NET and GAMES a. s., IČ 28330633, se sídlem Bednářova 621/29, Brno, zastoupen JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem, se sídlem Lidická 710/57, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 28. 8. 2015, č. j. MF-45240/2014/34/2901-RK,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í :
I.
Předmět sporu
Ministr financí rozhodnutím ze dne 28. 8. 2015, č. j. MF-45240/2014/34/2901-RK, zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 5. 2014,
č. j. MF-26489/2014/34-2. Žalovaný tímto rozhodnutím zrušil svoje rozhodnutí ze dne 3. 2. 2010, č. j. 34/92712/2009 (dále jen „loterijní povolení“), a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „loterijní zákon“), prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: DOUBLE TRONIC, výrobní číslo: 9110209005391, 9110209005392, na adrese Nová Ves nad Lužnicí 144, Nová Ves nad Lužnicí.
Žalovaný přistoupil dle § 43 odst. 1 loterijního zákona ke zrušení loterijních povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce Nová Ves nad Lužnicí č. 1/2011, jíž se zakazuje na území obce Nová Ves nad Lužnicí provozovat výherní hrací přístroje, interaktivní videoloterní terminály a technická zařízení povolovaná podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „loterijní vyhláška“), která dle čl. III zakazovala provoz výherních hracích přístrojů (dále jen „VHP“) i interaktivních videoloterních terminálů (dále jen „VLT“) na území obce.
Ministr ohledně zákonnosti loterijní vyhlášky konstatoval, že žalovaný není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek; byl povinen se loterijní vyhláškou řídit. Dále poukázal na skutečnost, že kompetenčním ustanovením pro vydání loterijní vyhlášky mohl být jak § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „obecní zřízení“), tak § 50 odst. 4 loterijního zákona. Ministr rovněž kvitoval výklad žalovaného k čl. IV loterijní vyhlášky, že v něm uvedené přechodné ustanovení se vztahuje pouze na VHP, nikoli na VLT. Závěrem odkázal na četnou judikaturu Ústavního soudu, že u provozovatelů hazardních her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívající v tom, že obce nebudou hazardní hry po určitou dobu regulovat.
II.
Obsah žaloby a související vyjádření
Žalobou doručenou dne 9. 10. 2015 zdejšímu soudu napadl žalobce nadepsané rozhodnutí ministra i rozhodnutí I. stupně. Žalobce namítá, že žalovaný neměl k loterijní vyhlášce přihlížet, protože u zákona č. 300/2011 Sb., jenž byl údajným podkladem pro vydání loterijní vyhlášky, nebyl dodržen notifikační proces předpokládaný směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES, tedy zákon je nepoužitelný a právně nevynutitelný. Konflikt unijního a vnitrostátního práva je nutné řešit tak, že rozhodující orgán neaplikuje vadný právní předpis a dá aplikační přednost unijnímu předpisu. Pokud by soud nepřijal tento závěr, žalobce soudu navrhuje předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru k vyjasnění dodržení notifikačního procesu.
Žalobce dále namítá i porušení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, protože žalobci nebyl ve smyslu rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 1. 2015, č. 65681/13, Vékony proti Maďarsku, stanoven přiměřený čas, aby se mohl přizpůsobit nové situaci. Stejný závěr žalobce dále dovozuje i z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 11. 6. 2015, C-98/14. Žalobce dovozuje existenci zásahu do principu právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a do práva na vlastnictví, a to ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 11 Listiny základních práv a svobod.
Žalobce poukazuje i na skutečnost, že pokud žalovaný nebyl oprávněn posoudit zákonnost loterijní vyhlášky, měl postupovat dle § 57 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, například dát podnět k zahájení řízení Ministerstvu vnitra. Žalobce spatřuje nezákonnost v tom, že žalovaný neučinil dostatečně kvalifikovaný a odůvodněný úsudek, kterým by se vypořádal s námitkami žalobce. Jelikož žalovaný nevyužil popsaný postup, aplikoval nezákonný a neústavní předpis.
Závěrem žalobce uvažuje o nepřiměřenosti omezování podnikatelské činnosti. Poukazuje na střet svobodného podnikání a osobní svobody na jedné straně a ochrany sociálně slabých a negativních vlivů hazardu na straně druhé. Kvituje, že je nutné určité jedince chránit, ale považuje za omezování svobody, pokud jsou chráněni dospělí svéprávní lidé, kteří jsou schopni posoudit následky svého jednání. K takové situaci dochází plošnými zákazy loterií bez ohledu na jejich konečný dopad. Poukazuje i na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014, podle něhož mají obce zvažovat, zda jimi zvolená podoba regulace naplňuje princip proporcionality, není diskriminační a nenarušuje hospodářskou soutěž více, než je nezbytné k dosažení cílů. Žalobce uvádí, že obec Jesenice (jedná se o chybu, protože žalobce patrně myslel obec Nová Ves nad Lužnicí, pozn. zdejšího soudu) tyto principy zcela ignorovala a opomenula oprávněné zájmy dotčených osoby. Žalobce namítá, že v předmětném případě byly hazardní hry zakázány na celém území obce, aniž by k tomu proběhla jakákoli studie, která by dokládala potřebnost tohoto omezení.
Žalobce proto navrhuje, aby soud zrušil rozhodnutí I. i II. stupně a přiznal žalobci právo na náhradu nákladů řízení.
Ve vyjádření ze dne 2. 11. 2015, č. j. MF-48489/2015/2902, žalovaný uvádí, že zahájil správní řízení o zrušení loterijních povolení na základě obecně závazné vyhlášky obce Nová Ves nad Lužnicí č. 1/2011.
Žalovaný se obsáhle vyjadřuje k tomu, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikační proceduře; k § 50 odst. 4 loterijního zákona přitom neměl nikdo připomínky. Uzavírá, že citované ustanovení bylo přijato v souladu s požadavky evropského práva. Přitom ke zrušení loterijních povolení by došlo i při neexistenci zákona č. 300/2011 Sb., k čemuž žalovaný odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Žalovaný nepovažuje, že by možnost místní regulace hazardních her byla rozporu s unijním právem. Regulace hazardních her je na komunální úrovni otázkou místního pořádku, která spadá do samostatné působnosti obcí, a proto je taková regulace garantována ústavně.
Žalovaný poukazuje na skutečnost, že napadené rozhodnutí má veškeré náležitosti a není nepřezkoumatelné. Loterijní povolení byla zrušena pro rozpor s loterijní vyhláškou č. 1/2011. Rušení loterijních povolení dle § 43 loterijního zákona není protiústavním nebo protizákonným postupem. Provozovatelé hazardních her si musí být vědomi, že pokud v průběhu provozu zařízení nastanou okolnosti vylučující jejich provoz, mohou být svých loterijních povolení zbaveni. Pokud by žalovaný nerušil loterijní povolení, která jsou v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, zasahoval by do ústavního práva obcí na samosprávu.
Ohledně loterijní vyhlášky žalovaný setrvává na názoru, že není oprávněn přezkoumávat její zákonnost, přičemž žalovanému není známo, že by loterijní vyhláška byla shledána nezákonnou. Ohledně stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže žalovaný uvádí, že úřad v něm pouze obecně vyzval obce, aby postupovaly v souladu s pravidly hospodářské soutěže. Přitom tato výzva nemá vztah k nyní posuzovanému případu. V závěrečné části vyjádření se žalovaný obsáhle vyjadřuje k judikatuře Soudního dvora, Evropského soudu pro lidská práva a Nejvyššího správního soudu. V ní poukazuje na skutečnost, že legislativní změny týkající se podnikání nejsou vyloučeny a že provozovatelům loterií nepříslušelo legitimní očekávání, že by jejich podnikání nemohlo být předmětem komunální regulace.
Žalovaný z uvedených důvodů navrhuje, aby soud žalobu zamítl a přiznal žalovanému právo na náhradu nákladů řízení
V replice ze dne 21. 12. 2015 žalobce rozporuje závěr žalovaného, že řádně proběhl notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. Dále uvádí, že pokud je obecně závazná vyhláška v rozporu s ústavním pořádkem, mezinárodní smlouvou a zákonem, není možné ji aplikovat. Žalobce opakuje, že žalovaný měl dát podnět Ministerstvu vnitra k přezkumu loterijní vyhlášky. Jelikož tak neučinil, zatížil svůj procesní postup nezákonností, která sama odůvodňuje zrušení rozhodnutí. Žalobce také namítá, že § 10 písm. a) obecního zřízení neumožňuje regulaci loterií, a právě proto zákonodárce přijal § 50 odst. 4 loterijního zákona.
Žalobce opětovně poukazuje na svoje legitimní očekávání. Loterijní povolení bylo vydáno v roce 2010. Když žalobce získal loterijní povolení, prováděl investice v dobré víře ve správní rozhodnutí. Přitom v daném roce ještě neexistovala citovaná rozhodnutí Ústavního soudu, obecně závazné vyhlášky obcí regulující loterie ani zmocňovací ustanovení k jejich vydávání. Legitimní očekávání provozovatelů loterií tak byla podstatně vyšší než dnes.
Žalobce se dále pouští do úvah, že samotné loterie nezpůsobují žádným způsobem ohrožení veřejného pořádku a že nejsou pro společnost reálnou hrozbou. Pokud žalobce poukazoval na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jeho úmyslem bylo poskytnout žalovanému metodiku, jak rozeznat obecně závazné vyhlášky, které jsou v souladu a jež jsou v rozporu se zákonem. Posouzení loterijní vyhlášky mělo být základem pro úsudek ohledně její aplikovatelnosti.
Závěrem žalobce namítá potenciální porušení primárního unijního práva. Omezení loterií může být v jistých případech omezením volného pohybu služeb dle čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) při neexistenci přechodného období. Žalobce rozporuje, že by ono přechodné období bylo dáno délkou správního řízení. Jelikož nebylo přechodné období jasně stanoveno, došlo k porušení citovaného ustanovení. Žalobce doplňuje, že není třeba vůbec pokládat k výkladu tohoto ustanovení předběžnou otázku, protože relevantní odpovědi jsou již v rozsudku Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, C-98/14. Ve vztahu k čl. 34 SFEU žalobce uvádí, že zákaz právní úpravy loterií by mohl být porušením množstevního omezení pohybu zboží v rámci Evropské unie. V tomto bodě proto navrhuje soudu položit předběžnou otázku, zda česká právní úprava představuje vnitřní omezení pohybu zboží – herních zařízení.
Soud vyzval přípisem ze dne 16. 10. 2015, č. j. 3Af 45/2015-28, obec Novou Ves nad Lužnicí k uplatnění práv osoby zúčastněné na řízení. Obec ve stanovené lhůtě soudu neoznámila, že by chtěla tato práva uplatňovat.
III.
Posouzení žaloby
Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).
Při jednání, které se u zdejšího soudu konalo dne 22. 3. 2017, setrvaly obě strany na svých návrzích a argumentech s tím, že žalovaný na rozdíl od písemného vyjádření k žalobě již nežádal přiznání práva na náhradu nákladů řízení. Vedle toho žalobce uvedl, že přechodné ustanovení předmětné obecně závazné vyhlášky obce Nová Ves nad Lužnicí týkající se povolení provozu výherních hracích přístrojů mělo být aplikováno i v jeho případě, tedy v případě provozu videoloterních terminálů.
Žaloba není důvodná.
Předmětem sporu je posouzení otázky, zda žalovaný zrušil žalobci výše specifikovaná loterijní povolení na adrese Nová Ves nad Lužnicí 144, Nová Ves nad Lužnicí, v souladu s § 43 odst. 1 loterijního zákona a loterijní vyhláškou obce Nová Ves nad Lužnicí č. 1/2011.
1. Dodržení notifikačního procesu
Žalobce namítá, že nebyl dodržen notifikační proces v případě zákona č. 300/2011 Sb., a proto neměl žalovaný vůbec přihlížet k loterijní vyhlášce.
Soud uvádí, že otázkou notifikace zákona č. 300/2011 Sb. se detailně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170 (všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na: www.nssoud.cz), a navazující judikatuře. Nejvyšší správní soud se v daném případě ztotožnil s právním názorem krajského soudu, že „[…] obecně závazná vyhláška města Litomyšl č. 1/2014 obstojí i bez výslovného odkazu na § 50 odst. 4 loterního zákona, dle stěžovatelky neaplikovatelného. Jak totiž konstatoval Ústavní soud v nálezu týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně [nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.)]“. Obdobně i v nyní posuzovaném případě není otázka notifikace zákona č. 300/2011 Sb. relevantní, protož i v případě, kdy by nebyl tento zákon vynutitelný, by loterijní vyhláška obce Nová Ves nad Lužnicí obstála i na základě § 10 písm. a) obecního zřízení. Duplicita kompetenčních ustanovení v obecním zřízení a loterijním zákoně nemá ve smyslu zásady, že nadbytečné neškodí (superfluum non nocet ) hlubší význam. Námitka proto není důvodná.
2. Porušení základních lidských práv a svobod
Žalobce uvádí, že došlo k porušení jeho práva na podnikání, vlastnického práva (čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie, čl. 11 Listiny základních práv a svobod), ochrany investic, legitimního očekávání a nebyl mu poskytnut přiměřený čas k přizpůsobení se nové situaci.
Soud předně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 As 127/2015-68, podle kterého s ohledem na vázanost soudů nálezy Ústavního soudu by se zdejší soud mohl jen těžko odchýlit od závěrů, které Ústavní soud přijal. Ústavní soud již v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., Františkovy Lázně, dovodil, že obce byly oprávněny regulovat hazardní hry již na základě § 10 písm. a) obecního zřízení.
Soud uvádí, že pokud správní orgány vycházely z právních názorů Ústavního soudu, nelze převzaté názory považovat za protiústavní, protože je aproboval Ústavní soud, který je dle čl. 83 Ústavy České republiky orgánem ochrany ústavnosti. Jinými slovy, výklad norem ústavního pořádku Ústavním soudem je v České republice i s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy závazný a požívá vysoké argumentační síly.
Ze samotné věcné argumentace žalobce vyplývá, že neporozuměl závěrům nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., Klatovy, zcela. Ústavní soud v daném nálezu v bodech 29 až 33 popisuje, že právo obcí regulovat vybraný hazard na svém území zaručovala Ústava a § 10 obecního zřízení již dávno před tím, než byla přijata novela loterijního zákona – zákon č. 300/2011 Sb. (srovnej i nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Chrastava). Žalobcova zrušená loterijní povolení pro území statutárního obce Nová Ves nad Lužnicí byla vydána v roce 2010, tedy ve chvíli, kdy obce již disponovaly pravomocí prostřednictvím obecně závazných vyhlášek vybrané loterie a jiné podobné hry omezit či zcela vyloučit. Žalobce si proto mohl a měl být vědom, že jeho podnikatelský záměr byl vždy limitován vůlí Zastupitelstva obce Nová Ves nad Lužnicí, jež mohlo provozování určité loterie na území města kdykoli podřídit regulaci. Žalobci ta nemohlo vzniknout jakékoli legitimní očekávání, že provozování loterií nebude moci obec Nová Ves nad Lužnicí regulovat. Pokud totiž obce měly pravomoc regulovat hazard na svém území již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb., přechodné ustanovení v čl. II odst. 4 tohoto zákona nebylo prostředkem k vyvážení práv obcí a práv provozovatelů loterií, ale naopak se jednalo o omezení již existujícího práva obcí regulovat loterie. Ústavní soud shledal v této skutečnosti neodůvodněný zásah do práva obcí na samosprávu, což vyjádřil v nálezu Klatovy. Jelikož žalobci tvrzené legitimní očekávání nevzniklo, nemohlo dojít k protiprávnímu zmaření očekávané investice nebo k porušení vlastnického práva či práva na podnikání, a to jak v kontextu vnitrostátní právní úpravy, tak unijního práva a Úmluvy o ochraně základních práv a lidských svobod.
Soud dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS, v němž tento soud vůbec poprvé posuzoval případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 loterního zákona. Nejvyšší správní soud se v tomto rozhodnutí obsáhle zabýval vývojem příslušné právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu, včetně loterijního nálezu. Nakonec Nejvyšší správní soud vyslovil závěr, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle § 50 odst. 3 loterijního zákona lze zrušit dle § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti rázu právního. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl povolen provoz hracího přístroje, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje. Z loterijní vyhlášky vyplývá, že na celém území obce Nová Ves nad Lužnicí je provozování vybraných hazardních her zakázáno. Pokud výše popsané loterijní povolení kolidovalo s loterijní vyhláškou, nelze v postupu žalovaného dle § 43 odst. 1 loterijního zákona, který vyústil ve zrušení loterijních povolení, spatřovat nesprávné právní posouzení případu či nerespektování závěrů Ústavního soudu.
Jelikož nemohlo být z výše uvedených důvodů zasaženo do legitimního očekávání žalobce, respektive jeho vlastnických práv či práv na podnikání, soud považuje za nadbytečné, aby se zabýval odkazovanou judikaturou Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora vztahující se k principu právní jistoty, ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a právního státu. Jak totiž Ústavní soud vyjádřil v bodě 42 nálezu Klatovy „[…] nelze u provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů - stejně jako každý jiný subjekt práva - si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek)“. Zdejší soud se plně s tímto závěrem ztotožňuje a žalobce nevznesl přesvědčivé důvody, které by ho vyvracely.
Navíc zdejší soud odkazuje i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, který se v bodě II.A detailně vypořádal s aplikovatelností unijního práva v obdobném případě. Dospěl k závěru, že unijní právo není aplikovatelné na čistě vnitrostátní situace podnikání v oblasti provozování výherních hracích přístrojů. Ani základní zásady unijního práva tedy nejsou aplikovatelné na rozhodování správních orgánů podle § 43 loterijního zákona. Vzhledem k tomu, že posuzovaný případ neobsahuje žádný unijní prvek, argumentace judikaturou Soudního dvora je bezpředmětná.
Ohledně možných retroaktivních účinků loterijní vyhlášky, zdejší soud plně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, kde se uvedený soud podrobně v bodech 36 a 37 retroaktivitou zabývá. Zdejší soud shrnuje, že obecně závazné vyhlášky obce Nová Ves nad Lužnicí nemají účinky pravé retroaktivity (tj. neovlivňují vydaná loterijní povolení do minulosti), nepravá retroaktivita je pak v právu obecně přípustná. Soud proto neshledal námitky důvodnými.
3. Loterijní vyhláška
Žalobce namítá, že regulací hazardu na úrovni obcí dochází k nepřiměřenému omezování jeho svobody podnikání a hospodářské soutěže. Namítá, že loterijní vyhláška zakázala provoz vybraných hazardních her na celém území obce, aniž by k tomu proběhla jakákoli studie. Rovněž uvádí, že hazardní hry nepředstavují riziko pro veřejný pořádek, a proto by neměly obce plošně regulovat hazardní hry.
Zdejší soud předně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77, v němž uvedený soud připomněl ve smyslu nálezu Františkovy Lázně, povinnost soudů, aby před aplikací posuzovaly každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kriterií stanovených ústavním pořádkem a zákony. Zejména zdůraznil, že správní soud je oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tedy i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Případně pak správní soud může obecně závaznou vyhlášku v určité části neaplikovat. Ústavní soud uvedl v konkrétně v citovaném nálezu, že „[v]e vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace [§ 10 písm. a) obecního zřízení či § 50 odst. 4 loterijního zákona] konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit“.
Loterijní vyhláška obce Nová Ves nad Lužnicí zcela zakazuje provoz VHP [§ 2 odst. 1 písm. e) a § 17 odst. 1 loterijního zákona], VLT [§ 2, odst. 1, písm. l) tamtéž] a dále jiných technických herních zařízení povolovaných dle § 50 odst. 3 loterijního zákona na celém území obce (čl. III loterijní vyhlášky). V nyní posuzovaném případě byla žalobci zrušena loterijní povolení, protože byla vystavena právě pro území obce Nová Ves nad Lužnicí. Právo na samosprávné řešení vlastních záležitostí přiznává obcím v nejobecnější rovině čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky. Obec Nová Ves nad Lužnicí byla zmocněna k vydání loterijní vyhlášky podle nálezu Ústavního soudu Klatovy již na základě § 10 písm. a) obecního zřízení a § 50 odst. 4 loterijního zákona toto obecné ustanovení toliko konkretizuje. Uvedená ustanovení poskytují obcím široké pravomoci omezit provozování hracích přístrojů místem, časem nebo je dokonce úplně zakázat. Vzhledem k rozsahu tohoto zmocnění soud neshledal, že by obec Nová Ves nad Lužnicí v čl. III loterijní vyhlášky překročila své pravomoci, tedy jednala ultra vires, když zakázala provoz VHP , VLT a jiných hazardních her na svém celém území.
Soudu je přitom zjevný i účel takové regulace. Loterijní vyhláška v čl. I a II obsahuje nenormativní část právního předpisu – důvody přijetí právní regulace a účel loterijní vyhlášky. Zastupitelstvo obce Nová Ves nad Lužnicí považuje podle proklamací učiněných v loterijní vyhlášce loterie ve formě VHP, VLT a jiných technických zařízení za fenomén, jehož sociopatologické dopady jsou natolik závažné, že je nelze odstínit jinak než úplným zákazem. Účelem loterijní vyhlášky je zajištění veřejného pořádku. Soud k tomu konstatuje, že uvedený postoj je projevem samosprávné pravomoci obce, je zcela v souladu s § 10 písm. a) obecního zřízení a § 50 odst. 4 loterijního zákona a není v rozporu s aktuálním stavem poznání, že hazardní hry mohou mít patologické účinky na lidskou psychiku, zejména u sociálně slabších a zranitelných skupin obyvatelstva, a jejich průvodní jevy mohou zasahovat do veřejného pořádku.
Soud se dále zabýval možnou diskriminační povahou loterijní vyhlášky. Právní úprava by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace). Posuzovaný čl. III loterijní vyhlášky zakazuje provoz hracích přístrojů na celém území obce. Soud neshledal, že by posuzovaná úprava zakládala jakoukoli diskriminaci; ostatně ani žalobce nic takového nenamítá. Ustanovení čl. III loterijní vyhlášky určuje podmínky pro provoz hracích přístrojů ve vztahu ke všem subjektům stejně. Zároveň loterijní vyhláška sleduje legitimní cíl a je vhodným prostředkem k odstínění patologických následků provozování vybraných hazardních her na území obce Nová Ves nad Lužnicí, což vylučuje i úvahy o nepřímé diskriminaci. Pokud se zákaz provozu hazardních her vztahuje na celé území obce, nelze ani uvažovat o neoprávněných zásazích do hospodářské soutěže.
Soud poukazuje rovněž na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS, v němž uvedený soud uvedl, že žalobní bod „[…] je projednání způsobilý v té míře obecnosti, v níž je formulován, a případně - v mezích této formulace - v průběhu řízení dále doplněn. K tomu je ale třeba dodat, že míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta“. Jelikož žalobcova tvrzení ohledně diskriminačního potenciálu loterijní vyhlášky, který narušuje hospodářskou soutěž, jsou pouze obecná a nepodložená konkrétními skutečnostmi, vypořádal je soud rovněž obecně. Soud proto neshledal, že by loterijní vyhláška odporovala zákonu.
Ohledně charakteru hazardních her soud uvádí, že patogenita hazardních her je notorická; tyto přístroje působí nejen jako významný – často i rozhodující – faktor v oblasti psychopatologické, ale i sociopatologické. Zvláště je třeba zmínit chorobnou závislost na jejich hraní (gamblerství, gambling), jež má zásadní spojitost se závažnými, nezřídka destrukčními dopady do mezilidských vztahů, s existenčními nesnázemi i s jinými druhy závislostí a také dokáže vést k fatálním následkům. V konkrétní rovině lze zmínit takové patologie a jiné společensky negativní jevy jako rodinné problémy, rozvody, osamělost, zanedbávání práce, školy a zájmů, deprese a úzkosti, dluhy, násilí ze strany jiných osob, sociální problémy, bytové problémy včetně bezdomovectví, sklon k sebepoškozování včetně suicidálních tendencí, kriminalitu, riziko abúzu alkoholu a jiných návykových látek, prostituci a další rizikové způsoby opatřování peněz atd. Tyto následky se přirozeně projevují v místě, v němž závislostí postižený člověk žije. Soud proto nesdílí žalobcův optimismus, že by hazardní hry nemohly přímo či nepřímo ovlivňovat veřejný pořádek v obcích. Jejich plošná regulace obcemi je přitom umožněna Ústavou a akceptoval ji v citovaných nálezech i Ústavní soud. Námitky proto nejsou důvodné.
Při jednání u soudu žalobce uplatnil námitku, že přechodné ustanovení předmětné obecně závazné vyhlášky obce Nová Ves nad Lužnicí týkající se povolení provozu výherních hracích přístrojů mělo být aplikováno i v jeho případě, tedy v případě provozu videoloterních terminálů. Podle § 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s. rozšířit žalobu o další žalobní body lze jen ve lhůtě pro podání žaloby. Soud uvážil, že až při jednání uplatněná námitka nemá žádný předobraz v podané žalobě, resp. že v žalobě není nastíněna ani v hrubých rysech. V podané žalobě žalobce k problematice přechodného ustanovení obecně závazné vyhlášky opakovaně toliko konstatoval, že aplikovaná obecně závazná vyhláška žádné přechodné ustanovení neobsahuje. Námitka opírající se o to, že obecně závazná vyhláška přechodné ustanovení obsahuje a že mělo být v žalobcově případě aplikováno, byla tedy uplatněna nově až po uplynutí lhůty pro podání žaloby a soud k ní nemohl přihlížet.
4. Procesní vada
Žalobce spatřuje procesní vadu v tom, že žalovaný ve smyslu § 57 odst. 1 správního řádu nepodal podnět Ministerstvu vnitra k přezkumu zákonnosti loterijní vyhlášky.
Soud konstatuje, že s ohledem na již uvedené neshledal, že by loterijní vyhláška byla nezákonná. Rovněž žalobce nezákonnost vyhlášky v kontextu jiných částí tohoto odůvodnění neprokázal. Soud proto neshledal žádné důvody pro to, aby žalovaný byl povinen postupovat dle § 57 odst. 1 správního řádu. Navíc soud má za to, že zákonnost právního předpisu nelze řešit postupem pro předběžnou otázku dle správního řádu. Stejně tak soud ovšem odmítá i postoj žalovaného, že mu nepřísluší se zákonností obecně závazné vyhlášky vůbec zabývat. Jak k názoru žalobce, tak i žalovaného soud připomíná, že obecně závazná vyhláška územního samosprávného celku je právním předpisem, který jako takový podléhá právní interpretaci. Mezi klasické interpretační postupy náleží mimo jiné využití kolizních interpretačních zásad, a to v následujícím pořadí: 1. lex superior derogat inferiori; 2. lex specialis derogat generali; 3. lex posterior derogat priori. Jak vidno, hned na úvod při interpretaci obecně závazné vyhlášky je třeba provést úvahu, zda v ní obsažené aplikované právní normy, případně obecně závazná vyhláška jako celek je v souladu s právními předpisy vyšší právní síly. Teprve poté je možné právní normy obsažené v obecně závazné vyhlášce použít.
S ohledem na to, že soud sám – jak již výše uvedl – shledal předmětnou obecně závaznou vyhlášku souladnou se zákonem, nelze pochybení žalovaného spočívající v konstatování, že mu nepřísluší hodnotit zákonnost aplikované obecně závazné vyhlášky, považovat za vadu takové intenzity, že by v posuzované věci založila nezákonnost jeho rozhodnutí.
5. Předběžná otázka
Žalobce závěrem považuje za zásadní otázku, zda nedošlo regulací hazardu na území obcí k porušení čl. 34 SFEU. Navrhuje proto soudu, aby položil Soudnímu dvoru předběžnou otázku, zda tuzemská právní úprava představuje omezení volného pohybu zboží.
Soud s ohledem na předchozí žalobní body slovy Nejvyššího správního soudu uvádí, že „[j]akékoliv úvahy o neaplikovatelnosti § 50 odst. 4 loterního zákona, včetně úvah o předložení předběžné otázky, se proto stávají v nynější kauze nadbytečné a navýsost akademické“ (srov. bod 23 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170). Pokud obec Nová Ves nad Lužnicí mohla loterijní vyhlášku vydat i na základě pravomoci v § 10 písm. a) obecního zřízení, je nadbytečné posuzovat notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. (srov. body 30 a 31 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, 1 As 297/2015-77). Rovněž zkoumání otázky omezení pohybu zboží by měla význam pouze tehdy, pokud by měl případ určitý unijní prvek. Soud již výše osvětlil, že unijní prvek v případě komunální regulace hazardních her chybí.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
Na základě shora uvedeného soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení soud rozhodl dle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch žalovaný, avšak žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly a na základě svého vyjádření při jednání u zdejšího soudu ani žádné náklady nepožadoval. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 22. března 2017
JUDr. Ludmila Sandnerová, v.r.
předsedkyně senátu
za správnost vyhotovení: Hrůzová, DiS.