Číslo jednací: 30A 51/2014 - 136
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci žalobkyně: J. V., bytem Š. 315/14, H. K., zast. Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. března 2014, č. j. 1832/DS/2014/SR,
t a k t o :
Rozhodnutím ze dne 17. března 2014, č. j. 1832/DS/2014/SR, žalovaný jako odvolací správní orgán zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, Magistrátu města Hradec Králové, ze dne 9. ledna 2014, sp. zn. SZ MMHK/179157/2013 OD2/KZ, MMHK/005379/2014. Tímto rozhodnutím zamítl ve smyslu § 124 odst. 5 písm. l) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), správní orgán prvního stupně jako neodůvodněné námitky žalobce proti záznamu dvanácti bodů v registru řidičů, které byly provedeny na základě oznámení Policie České republiky o uložení pokut v blokovém řízení, a potvrdil záznam bodů v bodovém hodnocení ke dni 24. 9. 2013.
Ve včas podané žalobě vznesla žalobkyně několik žalobních námitek.
1. V prvé z nich namítala porušení práva na dvojinstančnost řízení. Toto pochybení spatřovala v tom, že za situace, kdy správní orgán prvního stupně vydal nezákonné a nepřezkoumatelné rozhodnutí, žalovaný v odvolacím řízení namísto něho provedl hodnocení důkazů a materiálně vydal rozhodnutí jako prvostupňový správní orgán. Žalovaný dle ní nepřezkoumal závěry správního orgánu prvého stupně, ale sám provedl hodnocení podkladů pro rozhodnutí a sám učinil závěry, jež jsou ovšem zcela odlišné od závěrů správního orgánu prvého stupně. Žalovaný na rozdíl od správního orgánu prvého stupně provedl kvalifikaci oznámení o přestupku zařazeného do bodového hodnocení s presumpcí správnosti.
Takové jednání považovala žalobkyně za zcela nepřípustné, jelikož smyslem a účelem dvojinstančnosti řízení je právě přezkoumání závěrů z vyhodnocených důkazů správního orgánu prvého stupně.
Rozhodnutí žalovaného je tedy dle žalobkyně nezákonné z důvodu porušení zákona a základních práv obviněného v trestním obvinění dle Úmluvy a Listiny, kdy byla porušena zásada dvojinstančnosti řízení materiálním porušením práva na odvolání, jelikož žalovaný namísto přezkoumání rozhodnutí, provedl fakticky sám řízení s provedeným dokazováním a argumentací v odůvodnění rozhodnutí, které bylo dále vydáno jako již pravomocné, tj. nešlo se jakkoli odvolat.
2. Dále žalobkyně namítla, že žalované rozhodnutí bylo vydáno na podkladě nezpůsobilého záznamu. V souvislosti s touto námitkou se žalobkyně nejprve obsáhle zabývala porovnáním právních závěrů obsažených v rozsudcích Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 39/2010-76 a č.j. 3 As 19/2011-74, resp. rozpory mezi těmito právními názory týkajícími se dané problematiky.
Z logické interpretace závěrů jednotlivých rozsudků metodou systematickou a metodou e ratione legis vyplývá dle žalobkyně jednoznačný závěr, že rozsudek č.j. 3 As 19/2011-74 nemůže vedle rozsudku č.j. 5 As 39/2010-76 ve výše uvedené situaci jakkoli obstát, jelikož dovodil zcela jiné závěry, než ve skutečnosti rozsudek č.j. 5 As 39/2010-76 obsahoval.
V daném případě správní orgány byly především povinny vycházet z § 57 odst. 1 správního řádu, neboť otázka spáchání přestupku je dle žalobkyně v námitkovém řízení předběžnou otázkou. Správní orgán si však nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt a kdo za něj odpovídá. To se však v daném případě stalo, jelikož správní orgán si učinil z jednostranného dokumentu, který nemá charakter veřejné listiny (úřední záznam o přestupku), úsudek o tom, že žalobce se dopustil přestupku. Materiálně jde o situaci, kdy státní orgán tvrdí, že někoho uznal vinným z přestupku, ale nemůže to prokázat pravomocným rozhodnutím a za dostačující považuje jakési jednostranné prohlášení, že tento přestupek spáchán byl. Takové jednání považuje žalobkyně za porušení presumpce neviny.
Poukázala dále na skutečnost, že v žalovaném případě sporná událost měla nastat dne 8. 10. 2007, tedy před 6,5 lety. Nelze ani rozumně a spravedlivě očekávat, že by si běžný průměrný člověk pamatoval, co přesně se událo před takovou dobou, zejména potom, když nejde o nijak životní událost, jež je spojena s významným emočním prožitkem. Přesto žalobkyně uvedla, že si matně pamatuje, že v Hradci Králové ji v té době zastavila městská policie, a při požadování dokladů neměla u sebe řidičský průkaz a technický průkaz od vozidla. Za tyto přestupky jí městská policie ukládala blokovou pokutu. Toto si pamatuje, protože jí tam strážníci nechali skoro hodinu čekat a někam neustále volali s vysílačkou – jí řekli, že zjišťují, zda má řidičský průkaz a vozidlo není odcizené. Strážníci byli dosti nepříjemní.
Žalobkyně připomněla, že důkazní břemeno je na správním orgánu, který je povinen prokázat danou skutečnost objektivně, a to i kdyby se přestupce k činu doznal. K tomuto se odkázala na totožnost základních zásad trestního řízení správního s trestním řízením soudním vycházející z presumpce neviny. Úřední záznam tedy nelze připustit jako důkaz viny, jelikož o vině rozhoduje pouze výrok rozhodnutí, které neexistuje. Žalovaný hodnotil tuto předběžnou otázku o spáchání přestupku za situace, kdy zákon explicitně zakazuje o této předběžné otázce si učinit úsudek.
V souvislosti s touto žalobní námitkou se žalobkyně zabývala také problematikou skartace dokladů u obecní policie. A to se závěrem, že s ohledem na ustanovení § 2 písm. d) a § 24a odst. 2 a 3 zákona o obecní policii bylo povinností obecní policie prověřit, zda osobní údaje, v tomto případě rozhodnutí o přestupku v blokovém řízení, je dále potřebné k plnění úkolu dle § 2 písm. d) zákona o obecní policii, resp. povinnosti referenčních údajů a dalšího prokázání originálu bloku jako rozhodnutí ve správním řízení trestním. Pokud toto neprověřila a blok skartovala, tak nelze toto přičítat k tíži žalobkyni, ale naopak.
Žalovaný tedy neprokázal, ačkoli měl a mohl toto prokázat, přičemž (v obecné rovině) jeho vinou (jako orgánu státní moci) byl takový důkaz (údajně) zničen, že údaje v oznámení obecní policie jsou shodné s výrokem rozhodnutí v takové míře, že dané rozhodnutí (blok) je způsobilý pro zápis bodů.
Žalobkyně namítla, že v uvedený den byla sice zastavena a kontrolována, a i pokutována, ale ze zcela odlišného důvodu, než je uvedeno v oznámení, ke kterému neměla ze zákona do roku 2013 přístup.
Uzavřela tedy tuto žalobní námitku tvrzením, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné, neboť body byly zapsány na základě nezpůsobilého záznamu k zápisu bodů (úředního záznamu) a nikoli na základě pravomocného rozhodnutí, které by bylo jako způsobilé dále přezkoumáno.
3. V poslední žalobní námitce se žalobkyně zabývala principem retroaktivity in mitius. Dle jejího názoru body nejsou sankcí, ale jde o administrativní opatření. Sankce nastává až okamžikem dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení za přestupky, které jsou explicitně uvedeny v příloze k zákonu o silničním provozu. Až tedy okamžikem dosažení zákonem stanoveného limitu počtu bodů je zahájeno řízení o ztrátě řidičského oprávnění se stanovenou sankcí ztráty řidičského oprávnění, tedy řízení o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně základních lidských práv a svobod.
Žalobkyně dále uvedla, že pokud jde o přezkoumávanou věc, k dovršení 12 bodů, i se zapsáním bodů (1+1+1) za přestupky ze dne 8. 3. 2007, 8. 2. 2008 a z 22. 10. 2010, došlo v roce 2013. Na základě novely zákona o silničním provozu č. 133/2011 Sb., však s účinností od 1. 8. 2011 bylo bodové ohodnocení za tyto přestupky zcela zrušeno a ty jsou tak nadále bez jakéhokoli bodového ohodnocení.
Uvedeným zákonem byla změněna příloha 1 zákona o silničním provozu, když v přechodném ustanovení je uvedeno, že „[p]ři zaznamenávání bodů do bodového hodnocení za jednání spáchaná porušením vybraných povinností stanovených předpisy o provozu na pozemních komunikacích řidičem motorového vozidla před účinností tohoto zákona se postupuje podle zákona č. 361/2000 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona“.
Dle žalobkyně dopadá ale uvedené přechodné ustanovení pouze na případy přestupků, u nichž došlo ke zvýšení bodového hodnocení. Je tedy stvrzením zásady zákazu retroaktivity, kdy za tyto výše uvedené přestupky spáchané do 31. 7. 2011 bylo možné ve správním řízení, které probíhá i po nabytí účinnosti této novely, tj. od 1. 8. 2011, uložit pouze 6 a nikoli 7 bodů. Zásada zákazu této „pravé“ retroaktivity vychází z čl. 40 odst. 6, věta první, Listiny základních práv a svobod, kde je uvedeno, že „[t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán“.
Nemůže se ovšem týkat liberačního důvodu „nepravé“ retroaktivity in mitius, kdy jelikož není její omezení explicitně uvedeno v zákoně o silničním provozu, nastává dle zásady descendenční teorie její přímá působnost dle čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, kde je uvedeno, že „[p]ozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější“.
Z uvedeného žalobkyně vyvodila, že pokud přestupky spáchané v roce 2007, 2008 a 2010, které přestaly být bodově hodnocené v roce 2011, nejsou sankcí, tak nelze tyto přestupky započítat do sankce spočívající ve ztrátě řidičského oprávnění, jež dle žalovaného nastala v roce 2013. V daném případě je pro žalobkyni (jako pachatele) příznivější, že se od 1. 8. 2011 neukládají body za přestupky spáchané ve dnech 8. 3. 2007, 8. 2. 2008 a z 22. 10. 2010, a tedy je nutné použít zákona č.133/2011 Sb., který „depenalizuje“ přestupky v bodovém hodnocení, jež se týkají těchto přestupků, a tyto body 1+1+1 nezapočítat do souhrnu bodů za přestupek.
Dle žalobkyně je v daném případě možno použít dva způsoby výkladu praktického dopadu „nepravé retroaktivity“ a za tím účelem učinila součástí žaloby srovnávací tabulku. A to se závěrem, že v daném konkrétním případě není ve výsledku obou variant rozdíl, neboť v obou případech by jí neměly být započítávány 3 body dle shora uvedených přestupků. Neměla by tedy dosáhnout hranice 12 bodů.
Navrhla proto, aby krajský soud pro nezákonnost a vady řízení zrušil jak žalované rozhodnutí, tak jemu předcházející rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný se žalobou nesouhlasil. Uvedl, že zkoumal, zda existuje způsobilý podklad pro záznam, tj. pravomocné rozhodnutí příslušného orgánu veřejné správy ve smyslu § 123b odst. 1 a 2 zákona o silničním provozu, zda záznam v registru řidičů byl proveden zcela v souladu s tímto způsobilým podkladem a zda počet připsaných bodů odpovídá v příloze k zákonu o silničním provozu obsaženému bodovému hodnocení jednání.
S ohledem na obsah námitek žalobkyně si prvoinstanční správní orgán vyžádal podklady ke všem přestupkům. Ohledně přestupku ze dne 8. 10. 2007, č. j. 2007/22525, obdržel odpověď od Městské policie Hradec Králové, že veškeré materiály týkající se daného přestupku byly oficiálně skartovány po uplynutí pětileté skartační lhůty. To se týká i originálu pokutového bloku č. 114537, série EB 2005.
V návaznosti na to žalovaný uvedl, že žalobkyně konstatovala ve správním řízení pouze pochybnosti o tom, že by se dopustila v takové míře dopravních přestupků, které jsou předmětem bodového systému. Blíže je však nekonkretizovala. Žalovaný posuzoval i Oznámení o uložení pokuty v blokovém řízení z toho hlediska, jaké množství údajů prokazujících spáchání přestupku žalobkyní obsahuje. Zjistil, že všechny záznamy v registru řidičů byly provedeny v souladu s těmito rozhodnutími.
Dále vyslovil žalovaný názor, že v daném typu řízení nelze užít tzv. pravou retroaktivitu právního předpisu. Pokud by zákonodárce měl tento postup v úmyslu, zcela jistě by jej výslovně zakotvil. Současně upozornil na znění čl. II zákona č. 133/2011 Sb. nazvaného Přechodná ustanovení, které dle něho jednoznačně upravuje postup správního orgánu při zaznamenávání bodů do bodového hodnocení.
Navrhl proto žalobu jako nedůvodnou zamítnout.
Obsahem repliky žalobkyně byla zejména problematika principu retroaktivity in mitius. V ní žalobkyně zopakovala, případně rozvedla své úvahy na toto téma obsažené již v žalobě.
Zdůraznila, že nepravá retroaktivita znamená, že vznik a platnost právních vztahů, právních skutečností a právního chování se posuzuje podle dříve platných norem, zatímco obsah právních vztahů se posuzuje podle normy účinné v době, kdy se o těchto právních vztazích rozhoduje.
V zákoně č. 133/2011 Sb. není uvedena ta část, jež se týká principu retroaktivity in mitius, tj. liberační zásady, která je pro pachatele příznivější. V daném případě tedy nastupuje zásada descendenční teorie a na daný případ přímá aplikace čl. 40 odst. 6, věta druhá, Listiny základních práv a svobod.
Z výše uvedeného dle žalobkyně platí, že není právně možné danou skutečnost (body) započítávat ke dni jejich zápisu právě proto, že nejsou trestem uloženým právě tímto rozhodnutím, ale je nutné aplikovat princip retroaktivity in mitius ke dni údajného dosažení počtu 12 bodů a z takového faktického a právního stavu vycházet.
Dle jejího názoru je tedy jednoznačné, že pokud přestupky spáchané v roce 2007, 2008 a 2010, které přestaly být bodově hodnocené v roce 2011, nejsou sankcí (viz judikatura NSS a NS a ostatně i závěry samotného žalovaného), tak nelze tyto přestupky započítat do sankce spočívající ve ztrátě řidičského oprávnění. Na svém procesním návrhu setrvala.
Krajský soud o dané žalobě rozhodl shora označeným rozsudkem a to tak, že rozhodnutí žalovaného i jemu předcházející rozhodnutí Magistrátu města Hradec Králové dle § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “s. ř. s”), zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Prvé dvě žalobní námitky shledal krajský soud nedůvodnými. Opačný názor však zastal ohledně třetí žalobní námitky. S ní se krajský soud v podstatě ztotožnil a uzavřel, že za jednání žalobkyně spáchaná ve dnech 8. 3. 2007, 8. 2. 2008 a 22. 10. 2010 již nebylo možno po 31. 7. 2011 započítat zaznamenávané body, v důsledku čehož nedošlo u žalobkyně v registru řidičů k dosažení zákonem požadované hranice 12 bodů.
Proti rozsudku krajského soudu označeného ad V. si žalovaný podal kasační stížnost. O ní rozhodl Nejvyšší správní soud shora označeným rozsudkem, kterým rozsudek krajského soudu ze dne 9. 12. 2015, č. j. 30 A 54/2014- 81, zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
S ohledem na rozsah kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud zabýval právní otázkou, zda lze při zjišťování ztráty řidičské způsobilosti přepočítat po právní moci rozhodnutí o přestupku body zaznamenané již v registru řidičů, pokud se v mezidobí změnila právní úprava záznamu bodů ve prospěch řidiče.
Výsledkem tohoto posouzení jsou následující závěry:
„Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v citovaném usnesení č. j. 6 As 114/2014 – 55 rozhodl, že záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je „trestem“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Šestý senát Nejvyššího správního soudu následně v rozsudku ze dne 26. 10. 2015, č. j. 6 As 114/2014-69 uzavřel, že s ohledem na závěry rozšířeného senátu bylo na místě aplikovat zásadu příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele a stěžovateli bylo možno zaznamenat do registru řidičů pouze dva body na místo tří, neboť v průběhu správního řízení o přestupku došlo ke změně zákona ve prospěch pachatele.
Projednávaná věc se však od věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod
sp. zn. 6 As 114/2014 značně liší. Zde totiž byly body (3 x 1 bod) žalobkyni zaznamenány za přestupky dle § 22 odst. 1 písm. l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 31. 7. 2011, spáchané v prvém případě dne 8. 3. 2007 porušením § 14 odst. 1 zákona o silničním provozu neoprávněným užitím vyhrazeného jízdního pruhu, ve druhém případě dne 8. 2. 2008 porušením § 4 písm. c) zákona o silničním provozu nedodržením povinnosti plynoucí ze zákazové dopravní značky - zákaz vjezdu všech vozidel, ve třetím případě dne 22. 10. 2010 porušením § 4 písm. c) zákona o silničním provozu porušením povinnosti vyplývající
ze zákazové dopravní značky - zóna s dopravním omezením. O přestupcích bylo rozhodnuto záhy po jejich spáchání, neboť byly projednány v blokovém řízení. Výsledkem blokového řízení je přitom individuální správní akt autoritativně zasahující do právních vztahů osoby obviněné z přestupku (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, č. j. 6 As 49/2003 - 46, č. 505/2005 Sb. NSS či ze dne 19. 9. 2007, č. j. 1 As 30/2007 - 53), proti němuž se nelze odvolat (§ 84 odst. 2 přestupkového zákona). Pro úplnost lze dodat, že žaloba proti němu je nepřípustná (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, č. j. 6 As 49/2003 - 46). Uvedená bloková řízení byla pravomocně ukončena před 1. 8. 2011 a v době nabytí účinnosti právní úpravy, která by byla pro pachatele příznivější, zde již neexistovalo žádné neskončené řízení o vině a trestu za dané přestupky, v němž by byl prostor pro zohlednění zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele.
Žalobkyně dostala za každý přestupek trest v blokovém řízení, které je převzetím bloku obviněným řidičem pravomocně skončeno. S tímto pravomocným rozhodnutím je spojen záznam bodů do registru řidičů. Přestože na bloku není zmínka o počtu zaznamenaných bodů, představuje tento záznam bodů zákonný důsledek pravomocného rozhodnutí o přestupku. Proto je na takto zaznamenané body do registru řidičů nutno hledět stejnou optikou, jako na každý jiný právní důsledek pravomocného rozhodnutí.
Podle § 73 odst. 2 věta před středníkem správního řádu je pravomocné rozhodnutí závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány.
Z uvedeného ustanovení je zřejmé, že správní orgán si již nemůže sám dělat úsudek o pravomocně skončené přestupkové věci, respektive projednávat takovou věc znovu podle právní úpravy pro pachatele příznivější. Zásada umožňující retroaktivní působení zákona ve prospěch pachatele je limitována právní mocí rozhodnutí o vině pachatele. Na základě pravomocného rozhodnutí o přestupku jsou v registru zaznamenávány jednotlivé body. Pokud tedy správní orgán rozhoduje o ztrátě řidičské způsobilosti při dosažení stanoveného počtu bodů, musí vycházet z počtu bodů, jejichž záznam byl proveden na základě pravomocných rozhodnutí o přestupku. Počet zaznamenaných bodů je pro všechny správní orgány závazný a nelze ho již přepočítat.
Usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 6 As 114/2014-55, nelze vykládat tak, že v řízení o námitkách jsou správní orgány povinny v případě pravomocných rozhodnutí znovu rozhodovat o potrestání pachatele a přezkoumávat body zaznamenané v registru řidičů jen proto, že po právní moci rozhodnutí (po uložení pokuty v blokovém řízení) došlo ke změně zákona ve prospěch pachatele, neboť správní orgán v řízení o ztrátě řidičské způsobilosti již nerozhoduje nově o vině a trestu za přestupky, jež ke ztrátě řidičské způsobilosti vedou.
Jestliže žalobkyně požadovala přepočet bodů podle nové příznivější právní úpravy, a to ke dni 24. 9. 2013, a v důsledku toho i snížení počtu zaznamenaných bodů, pak zdejší soud podotýká, s ohledem na výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu, že příznivější právní úpravu pro pachatele by bylo možno v projednávaném případě použít pouze ve vztahu k posouzení podmínek pro ztrátu řidičské způsobilosti podle § 123c odst. 1, 3, 5 zákona o silničním provozu. Úprava před 1. 8. 2011 i po 1. 8. 2011 se však v tomto směru nezměnila a ke ztrátě řidičské způsobilosti dochází při dosažení počtu 12 bodů. Podmínky pro ztrátu řidičské způsobilosti tedy zůstaly stejné, proto použití příznivější právní úpravy ve prospěch žalobkyně nepřichází v úvahu.“
Krajský soud po vrácení věci k dalšímu řízení znovu přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů v řízení podle části třetí hlavy první a druhé dílu prvního s. ř. s. Učinil tak bez nařízení jednání dle § 51 odst. 1 s. ř. s., když k takovému postupu udělili žalobce i žalovaný opětovně souhlas, a to postupem dle § 51 odst. 1 věty druhé s. ř. s. O věci usoudil následovně.
Pokud je o prvou žalobní námitku, pak té přisvědčit nemohl v podstatě ze stejných důvodů jako ve svém předcházejícím rozsudku ze dne 9. 12. 2015, č. j. 30 A 54/2014- 81.
Předně neshledal, že by rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu bylo nepřezkoumatelné, ať už pro jeho nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů. Naopak, z obsahu rozhodnutí je zřejmé, z jakých podkladů správní orgán vycházel, jakými úvahami se při rozhodování řídil a k jakým skutkovým i právním závěrům dospěl. Žalovaný tedy správně nahlížel na odvoláním napadené rozhodnutí jako na přezkoumatelné.
1. Pokud jde o podstatu prvé žalobní námitky, tedy že žalovaný měl porušit zásadu dvojinstančnosti správního řízení, pak krajský soud zdůrazňuje, že správní řízení je ovládáno zásadou jednotnosti. Správní řízení v I. stupni a odvolací řízení tak představují jeden celek (srovnej např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012-47 nebo rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 6. 2010, č. j. 29 Ca 221/2008-48; všechna rozhodnutí soudů citovaná v tomto rozsudku jsou přístupná na www.nssoud.cz). Odvolací správní orgán proto může odstranit případné vady odvoláním napadeného rozhodnutí správního orgánu prvého stupně tím, že prvoinstanční rozhodnutí nebo jeho část změní, samozřejmě při dodržení omezujících podmínek vymezených v § 90 odst. 1 písm. c), resp. § 90 odst. 3 správního řádu. Tato změna může spočívat také v tom, že odvolací správní orgán změní či doplní odůvodnění rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu. Krajský soud navíc neshledal, že by se v přezkoumávané věci žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí od závěrů správního orgánu prvého stupně nějak zásadně odchýlil. Nejasným tak zůstalo tvrzení žalobkyně, že žalovaný učinil závěry, jež jsou od závěrů správního orgánu prvého stupně zcela odlišné. Toto tvrzení navíc vznesla v obecné rovině, neboť je blíže nekonkretizovala. Krajský soud je důvodným neshledal.
2. Tento závěr souvisí rovněž s posouzením důvodnosti druhé žalobní námitky. Krajský soud předně připomíná, že podle § 75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumává napadené výroky žalovaného rozhodnutí v mezích žalobních bodů. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tak platí dispoziční zásada. Rozsah přezkumu žalobou napadeného správního rozhodnutí je vymezen žalobními body, jimiž žalobce konkretizuje svá tvrzení ve vztahu k namítanému porušení zákona. Z tohoto důvodu obsah a kvalita žaloby předurčuje obsah a kvalitu rozhodnutí soudu (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7Afs 104/2004-54, nebo např. rozsudek téhož soudu ze dne 18. 7. 2013, č. j. 9Afs 35/2012-42).
Jestliže žalobce v žalobě vytkne napadenému správnímu rozhodnutí vady jen v obecné rovině, aniž by poukázal na zcela konkrétní skutečnosti, v nichž spatřuje pochybení, je zcela dostatečné, pokud se k takto obecným námitkám vyjádří krajský soud rovněž jen v obecné rovině. V tomto ohledu soud poukazuje na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78, v němž je mimo jiné uvedeno: „Smyslem uvedení žalobních bodů (§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.) je jednoznačné ustanovení rámce požadovaného soudního přezkumu ve lhůtě zákonem stanovené k podání žaloby. Zákonný požadavek je proto naplněn i jen zcela obecným a stručným, nicméně srozumitelným a jednoznačným, vymezením skutkových a právních důvodů tvrzené nezákonnosti nebo procesních vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé, v jaké části a z jakých hledisek se má soud věcí zabývat…míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod, byť i vyhovující, obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto namístě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“
Pokud jde o přezkoumávanou věc, nutno zdůraznit, že žalobkyně zcela nedostatečným způsobem odůvodnila již svoje námitky proti Oznámení o dosažení 12 bodů v registru řidičů, v nichž k věci uvedla pouze to, že je na pochybách, že by se dopustila v takové míře dopravních přestupků, které jsou předmětem bodového systému. Proto podala námitky do všech záznamů, které byly předmětem výpisu z bodového hodnocení řidiče. Přestože se její zmocněnec seznamoval průběžně s obsahem správního spisu, námitky nikdy blíže specifikovány nebyly. Přes tuto obecnost námitek správní orgán prvního stupně opatřil podklady ke všem žalobkyní spáchaným přestupkům, tyto podklady vyhodnotil a dospěl k závěrům obsaženým v jeho rozhodnutí, tedy zejména k závěru o nedůvodnosti námitek.
Stejně tak odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně zůstalo zcela nekonkrétní a nebylo přes výzvu správního orgánu doplněno.
V souvislosti s tím krajský soud považuje za důležité zdůraznit, že pro dané řízení je zásadní otázkou rozsah přezkumu záznamu v registru řidičů v řízení o námitkách podle § 123f zákona o silničním provozu. Podle tohoto ustanovení, nesouhlasí-li řidič s provedeným záznamem bodů v registru řidičů, může podat proti provedení záznamu písemně námitky obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností příslušnému k provádění záznamu. Shledá-li obecní úřad obce s rozšířenou působností námitky oprávněné, nejpozději do 10 pracovních dnů ode dne, kdy mu byly námitky doručeny, provede opravu záznamu o dosaženém počtu stanovených bodů v registru řidičů a neprodleně písemně vyrozumí o provedené opravě záznamu řidiče. Shledá-li naopak příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností námitky řidiče neodůvodněné, rozhodnutím námitky zamítne a provedený záznam potvrdí.
Rozsah řízení o námitkách vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 8. 2009, č. j. 9 As 96/2008-44, na jehož závěry se žalovaný mimo jiné odkazoval, takto: „Správní orgán rozhodující v řízení o námitkách proti provedenému záznamu bodů v registru řidičů (§ 123f zákona o silničním provozu) je oprávněn zkoumat pouze to, zda existuje způsobilý podklad pro záznam (tj. pravomocné rozhodnutí příslušného orgánu veřejné správy či soudu ve smyslu § 123b odst. 1 a 2 citovaného zákona), zda záznam v registru řidičů byl proveden zcela v souladu s tímto způsobilým podkladem a zda počet připsaných bodů odpovídá v příloze k citovanému zákonu obsaženému bodovému hodnocení jednání. Správní orgán však v tomto řízení zásadně nepřezkoumává správnost a zákonnost aktů orgánů veřejné moci, na základě kterých byl záznam proveden, neboť na tyto akty je třeba nahlížet jako na správné a zákonné, a to až do okamžiku, než je příslušný orgán veřejné moci zákonem předvídaným postupem prohlásí za nezákonné a zruší je (zásada presumpce správnosti aktů orgánů veřejné moci).“
V řízení o námitkách tedy správní orgán posuzuje, zda byly záznamy bodů v registru řidičů provedeny v souladu se zákonem, tj. zda podkladem pro záznam bylo pravomocné rozhodnutí, zda počet zaznamenaných bodů odpovídá spáchanému přestupku atd. Tomu pak logicky odpovídá i výrok rozhodnutí a jeho odůvodnění. V důsledku toho tedy ověří, zda oznámení, které bylo podkladem pro záznam bodů v registru řidičů, plně odpovídá skutečnostem uvedeným v rozhodnutí nebo v dokladu o blokové pokutě (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, č. j. 5 As 76/2010 – 59).
Krajský soud opakuje, že žalobkyně v průběhu správního řízení žádné skutečnosti, které by měly zpochybnit správnost obsahových a zákonem vyžadovaných náležitostí podkladů pro záznam bodů do registru řidičů (v přezkoumávané věci pokutových bloků), nekonkretizovala. Přesto, že je to právě individualizace a jasná specifikace námitek ze strany dotčeného řidiče, která vede správní orgány, a posléze rovněž soud, k povinnosti na konkrétní námitky a výhrady jasně a konkrétně reagovat.
Krajský soud rovněž připomíná, že při přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Samozřejmě při vědomí, že není bez dalšího nepřípustné, aby žalobce přišel s (novými) tvrzeními zpochybňujícími zjištěný skutkový stav až v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (srovnej např. závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015-71).
Jak již uvedl krajský soud shora, v přezkoumávané věci zpochybnila žalobkyně skutkový stav zjištěný správními orgány ve správním řízení až v žalobě. V ní počala rozporovat skutkové okolnosti týkající se přestupku ze dne 8. 10. 2007. Konkrétně uvedla, že v žalovaném případě sporná událost měla nastat před 6,5 lety. Nelze tedy podle žalobkyně rozumně a spravedlivě očekávat, že by si běžný průměrný člověk pamatoval, co přesně se událo před takovou dobou, zejména potom, když nejde o nijak životní událost, jež je spojena s významným emočním prožitkem. Matně si ale pamatuje, že v Hradci Králové ji v té době zastavila městská policie, a při požadování dokladů neměla u sebe řidičský průkaz a technický průkaz od vozidla. Za tyto přestupky jí městská policie ukládala blokovou pokutu. Toto si pamatuje, protože jí tam strážníci nechali skoro hodinu čekat a někam neustále volali s vysílačkou – jí řekli, že zjišťují, zda má řidičský průkaz a vozidlo není odcizené. Strážníci byli dosti nepříjemní.
Krajský soud nerozumí tomu, proč s těmito tvrzeními vystoupila žalobkyně až v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Logické by bylo chránit a střežit si svá práva již od chvíle, kdy se dozvěděla, že v registru řidičů dosáhla 12 bodů a hrozí jí bezprostředně ztráta řidičského oprávnění. Jde navíc o skutková tvrzení, která mohla sdělit již ve správním řízení. Nejedná se rozhodně o zjištění, o nichž by se dozvěděla až po vydání žalovaného rozhodnutí. Ostatně žalobkyně v žalobě ani neuvádí žádné (natož objektivní) důvody, pro něž by uvedená tvrzení nemohla ve správním řízení uplatnit.
Krajský soud proto vyhodnotil uvedený postup žalobkyně jako nevěrohodný. Ostatně tomu nasvědčuje i obsah tvrzení uplatněných žalobkyní v žalobě. Žalobkyně nejprve předeslala, že si na událost pro odstup času nemůže pamatovat. Vzápětí ale dodala, že si „matně“ na předmětnou událost přesto pamatuje. Přestože se tedy jednalo o vzpomínku „matnou“, pamatovala si žalobkyně bez nejmenších pochybností, že se jednalo určitě o jiný přestupek, než který vyplývá z podkladů správního orgánu obsažených ve správním spise (tedy nikoliv překročení povolené rychlosti, ale absence řidičského a technického průkazu). Tedy přestupek, který není sankcionován zápisem bodů do registru řidičů.
Žádnými dalšími konkrétnostmi žalobkyně toto své tvrzení nedoplnila. Důkazy na podporu tohoto svého tvrzení nenavrhla.
Ze všech shora uvedených důvodů krajský soud tvrzení žalobkyně, že dne 8. 10. 2007 nespáchala přestupek dle podkladů založených ve správním spise (k tomu v podrobnostech níže), tedy přestupek, za který jí byl připsán příslušný počet bodů do registru řidičů, neuvěřil. Toto tvrzení považuje za účelové, učiněné ve snaze vyhnout se zápočtu těchto bodů do celkového počtu bodů připsaných žalobkyni v registru řidičů. Tento závěr podporuje i fakt, že žalobkyně přišla s tímto tvrzením až ve chvíli, kdy bylo známo, že právě u tohoto přestupku došlo ke skartaci příslušných podkladů včetně pokutového bloku. V důsledku toho byl tedy právě tento přestupek vhodný pro zpochybnění, že jej žalobkyně spáchala, neboť u všech zbývajících přestupků je tato skutečnost nezpochybnitelná z obsahu pokutových bloků.
Dle krajského soudu se tak žalobkyni shora uvedeným žalobním tvrzením nepodařilo relevantním způsobem zpochybnit závěry žalovaného obsažené v odůvodnění napadeného rozhodnutí ohledně jejího přestupkového jednání ze dne 8. 10. 2007.
Krajský soud stál proto dále před úkolem posoudit, zda správní orgány skutečně opatřily takové důkazy, z nichž po jejich řádném zhodnocení lze učinit závěr o tom, že co se týče přestupku žalobkyně ze dne 8. 10. 2007 skutečně existuje způsobilý podklad pro záznam bodů v registru řidičů.
Z obsahu správního spisu, jakož i z odůvodnění napadeného rozhodnutí, lze nepochybně zjistit, že dle přípisu Městské policie Hradec Králové ze dne 31. 10. 2013, č. j. MMHK/186287/2013/MP/Bru, byly veškeré materiály týkající se přestupku žalobkyně ze dne 8. 10. 2007, vedeného pod č. j. 2007/22525, skartovány v souladu se skartačním řádem. A to včetně originálu pokutového bloku č. 114537, série EB 2005.
Z odůvodnění žalovaného rozhodnutí je zřejmé, že správní orgány měly k dispozici ohledně spáchání uvedeného přestupku pouze Oznámení statutárního města Hradec Králové č. j. 2007/22525 o uložení pokuty v blokovém řízení (k podrobnostem ohledně jeho obsahu níže).
Žalobkyně v žalobě namítala, že toto oznámení mající v podstatě podobu úředního záznamu nemůže být samo o sobě dostatečným a způsobilým podkladem pro záznam bodů v registru řidičů. V souvislosti s tím odkazovala opakovaně na závěry Nejvyššího správního soudu obsažené v jeho rozsudku ze dne 24. 8. 2010, č. j. 5 As 39/2010-76. Tyto závěry dle jejího názoru (a z důvodů v žalobě uvedených) mají mít přednost před závěry Nejvyššího správního soudu obsaženými v jeho rozsudku ze dne 4. 1. 2012, č. j. 3 As 19/2011-74, o které naopak opíral své závěry žalovaný.
Porovnáním obsahu obou rozhodnutí Nejvyššího správního soudu však krajský soud dospěl k závěru, že právní názory a závěry v nich obsažené nestojí proti sobě, jak se to snažila interpretovat žalobkyně. Ale že pozdější z uvedených rozsudků rozvíjí a doplňuje závěry rozsudku přechozího, o jehož existenci a názorech v něm uvedených autoři rozsudku pozdějšího dobře věděli a také se s nimi vypořádali.
Proto považuje krajský soud za vhodné část odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2012, č. j. 3 As 19/2011-74, ocitovat:
„Tento závěr ostatně vyplývá i z judikatury Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 6. 8. 2009, č. j. 9 As 96/2008 – 44, www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud sice na jedné straně připomněl presumpci správnosti aktů orgánů veřejné moci, na druhé straně však zdůraznil, že v námitkách proti provedenému záznamu bodů v registru řidičů bude typicky možno uplatňovat námitky v tom smyslu, že řidič žádný přestupek vůbec nespáchal, přesto mu byly v registru řidičů zaznamenány body, příp. že ke spáchání přestupku z jeho strany sice došlo, nicméně byl mu zaznamenán nesprávný (vyšší) počet bodů.
Rovněž z rozsudku ze dne 24. 8. 2010, č. j. 5 As 39/2010 - 76, publ. pod č. 2145/2010 Sb. NSS, který krajský soud citoval ve svém rozhodnutí, vyplývá, že oznámení o uložení blokové pokuty není nezpochybnitelným důkazem o tom, že řidič přestupek spáchal. V případě, že se v řízení vyskytnou pochybnosti o údajích zde zaznamenaných, je nutné vycházet i z dalších důkazů.
Nejvyšší správní soud však dále zdůrazňuje, že tyto závěry nelze chápat tak, že ke zpochybnění údajů oznámení o uložení pokuty v blokovém řízení, které zakládá povinnost správního orgánu vyžádat další důkazy prokazující skutečnosti zde uvedené, dochází vždy, když řidič namítne, že přestupek nespáchal nebo že si jej není vědom. Je totiž třeba rozlišit případy, kdy řidič pouze uvede, že se přestupku nedopustil, a případy, kdy současně uvede skutečnosti konkretizující toto tvrzení, např. že se v době údajného spáchání přestupku nacházel v jiném místě nebo že v tuto dobu vozidlo neřídil, případně svá tvrzení podloží navrženými důkazy. Správní orgán vedle těchto tvrzení řidiče současně posuzuje i kvalitu oznámení z toho hlediska, jaké množství údajů prokazujících spáchání přestupku konkrétním řidičem obsahuje.
…… Jestliže žalobce ve svých námitkách pouze uvedl, že si není spáchání přestupku vědom, aniž toto tvrzení dále konkretizoval či navrhoval důkazy, nemohlo dojít ke zpochybnění obsahu oznámení o projednání přestupku“.
K uvedenému krajský soud dodává, že vzhledem ke shora odůvodněnému závěru, že tvrzení žalobkyně obsažené v žalobě zpochybňující spáchání přestupku dne 8. 10. 2007 považuje za nevěrohodné, nepodložené a účelové, je nutno podřadit projednávanou věc do té skupiny případů, v nichž řidič nepřišel s dostatečně konkretizujícím a odůvodněným tvrzením, že se předmětného přestupku nedopustil. Tedy s tvrzením takové relevance, které by bylo způsobilé zpochybnit obsah Oznámení statutárního města Hradec Králové č. j. 2007/22525 o uložení pokuty v blokovém řízení coby důkaz o tom, že žalobkyně uvedený den skutečně spáchala přestupek v tomto oznámení specifikovaný.
V návaznosti na to krajský soud dále přezkoumal, zda v přezkoumávané věci žalovaný v duchu shora citovaných závěrů Nejvyššího správního soudu správně posoudil i kvalitu citovaného oznámení z toho hlediska, jaké množství údajů prokazujících spáchání přestupku konkrétním řidičem obsahuje.
K tomu žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl:
„V nyní projednávaném případě odvolací správní orgán zjistil, že „OZNÁMENÍ O ULOŽENÍ POKUTY V BLOKOVÉM ŘÍZENÍ“ ze dne 10. 10. 2007, čj. 2007/22525 o projednání přestupku dne 8. 10. 2007, obsahovalo jednak údaje o spáchaném přestupku [tj. že dne 8. 10. 2007 kolern 10:10 hodin v obci Hradec Králové, ul. Zborovská se odvolatelka dopustila přestupku dle § 22 odst. I písm. f) bod 4 zákona o přestupcích tím, že při řízení motorového vozidla tovární značky Škoda Fabia, registrační značky ..., překročila rychlost v obci o méně než 20 km/h, kdy byla měřena rychlost v úseku povoleného 60 km/h (viz § 18 odst. 4 zákona o silničním provozu) a odvolatelce byla naměřena rychlost 75 km/h] a rovněž údaje o odvolatelky (jméno a příjmení odvolatelky, datum narozeni, bydliště a specifikace motorového vozidla). Totožnost byla ověřena dle OP č. ..., ŘP ... Dále zde bylo uvedeno, že odvolatelce byla uložena bloková pokuta č. 114537, série EB05. V oznámení jsou dále uvedeny jména a příjmení strážníků hlídky Městské policie Hradec Králové a osoba, která přestupek projednávala a její podpis, resp. podpis osoby, která záznam vytvořila.“
Z obsahu správního spisu krajský soud ověřil, že tato zjištění žalovaného se zakládají na pravdě. V souladu se závěrem žalovaného také krajský soud dospěl k závěru, že předmětné oznámení obsahuje dostatečné množství údajů prokazujících, že se zde vymezený přestupek dne 8. 10. 2007 stal a že se jej dopustila právě žalobkyně. A jak už shora uzavřel, ze strany žalobkyně k právně relevantnímu zpochybnění obsahu tohoto oznámení nedošlo, a to ani v řízení před krajským soudem.
Pro úplnost snad krajský soud dodává, že skutečnost, že veškeré podklady týkající se daného přestupku včetně pokutového bloku byly skartovány, nešla v důsledku k tíži navrhovatelky. To, že nyní krajský soud jejím tvrzením ohledně spáchání daného přestupku neuvěřil, rozhodně není důsledkem toho, že pokutový blok byl skartován. Naopak, neexistence tohoto pokutového bloku diskusi o přestupku ze dne 8. 10. 2007 vyvolanou žalobní námitkou vůbec umožnila.
3. Pokud jde o důvodnost poslední žalobní námitky, krajskému soudu nezbývá, než plně odkázat na obsah rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 As 6/2016-33, který zrušil předchozí rozsudek krajského soudu v této věci. Zejména na tu část jeho odůvodnění, kterou (právě z toho důvodu) v bodě VI. tohoto rozsudku považoval krajský soud za vhodné ocitovat.
Ve shodě s těmito závěry Nejvyššího správního soudu, které jsou pro něj dle § 110 odst. 4 s. ř. s. závazné, proto krajský soud konstatuje, že ani tato žalobní námitka důvodná není.
S ohledem na shora uvedené musel krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítnout ve smyslu ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Dle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl úspěch žalovaný, ten však náhradu nákladů řízení (a to ať už před krajským soudem, tak před Nejvyšším správním soudem) nepožadoval. Ostatně krajský soud ze soudního spisu ani nezjistil, že by mu nějaké náklady v souvislosti se soudním řízením vznikly.
Poučení:
Toto rozhodnutí nabývá právní moci dnem doručení účastníkům (§ 54 odst. 5 s. ř. s.)
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Hradec Králové 26. červen 2017
JUDr. Jan Rutsch předseda senátu