U S N E S E N Í
Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci
žalobce: Sbor dobrovolných občanů, z. s., se sídlem Vančurova 1327, Náchod,
proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské
náměstí 1245, Hradec Králové, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
8. února 2017, č. j. KUKHK-15821/UP/2016/Kd,
t a k t o :
I. Žaloba s e o d m í t á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
O d ů v o d n ě n í :
I. Obsah žaloby
Žalobce podal žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. února 2017, č. j.
KUKHK-15821/UP/2016/Kd, kterým zamítl odvolání ve výroku rozhodnutí uvedených
odvolatelů proti rozhodnutí Městského úřadu Náchod ze dne 16. února 2016, č.
3432/2016-1, sp. zn. KS 375/2009/VÝST/Li/Š, č. j. (ČE): MUNAC 9586/2016, kterým
byla umístěna stavba „Silnice I/33 Náchod – obchvat, I/14 Vysokov – Vrchoviny“
(dále také jen „Stavba“), a toto rozhodnutí potvrdil.
V úvodu žaloby se žalobce věnoval skutkovému stavu věci. Uvedl, že dne 11.
12. 2006 bylo žalovaným vydáno souhlasné stanovisko k posouzení vlivů provedení
záměru Stavby. Již tehdy nebyly připomínky žalobce směřující jak k nepřiměřenému
emisnímu a hlukovému zatížení, tak k nedostatečnému posouzení dalších variant a
nedostatků stanoviska EIA, řádně vypořádány. Obdobné námitky vznášel žalobce i
jiná občanská sdružení i v rámci územního řízení, ovšem se stejným výsledkem.
Žalobce dále uvedl, že se územního řízení o umístění Stavby účastnil coby
účastník dle § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Svoji aktivní
legitimaci k podání žaloby dovozoval z ustanovení § 9d odst. 1 zákona č. 100/2001
Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o EIA“), ve spojení s § 3 písm. písm. i) bodem 2 tohoto zákona a § 65 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.
ř. s.“).
Ohledně své žalobní legitimace odkázal žalobce rovněž na § 66 odst. 4 s. ř. s.
ve spojení s článkem 9 odst. 2 a s článkem 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy. Požadavky
Aarhuské úmluvy obsažené v citovaných článcích byly následně transponovány do
čl. 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. 12. 2011, o posuzování
vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (směrnice EIA), a do ustanovení § 9d zákona o EIA.
V dalších částech žaloby se již žalobce věnoval jednotlivým žalobním bodům.
S ohledem na níže rozvedené právní závěry krajského soudu týkající se problematiky
splnění podmínek řízení však již krajský soud nepovažuje za nutné a důležité tyto
části žaloby dále opisovat, neboť jsou pro rozhodnutí krajského soudu v dané věci
irelevantní.
II. Obsah vyjádření žalovaného k žalobě
V prvé řadě poukázal žalovaný na skutečnost, že žalobce byl účastníkem
územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona. Z této pozice také na
úrovni stavebního úřadu uplatňoval námitky. O nich stavební úřad rozhodl na str. 67
a 76 územního rozhodnutí tak, že je zamítl. Ke správním úvahám, které ho k tomu
vedly, se pak stavební úřad vyjádřil na str. 131 až 134 a str. 190 až 193 územního
rozhodnutí.
V případě, že se žalobce s tím, jak stavební úřad vypořádal jeho námitky,
nespokojil, byl oprávněn jakožto účastník řízení podat proti územnímu rozhodnutí
odvolání. Toto však neučinil. Tedy na obranu svých práv nevyužil řádných opravných
prostředků umožněných mu správním řádem.
Následně žalovaný reagoval na jednotlivé žalobní námitky. Ovšem, ze
stejných důvodů jako shora, nepovažuje krajský soud za potřebné tuto část jeho
vyjádření podrobněji opisovat.
Závěrem žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.
III. Skutkové a právní závěry soudu
Krajský soud se v prvé řadě musel zabývat tím, zda jsou v dané věci naplněny podmínky řízení.
Koncepce správního soudnictví v České republice vychází ze subsidiarity
ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Jednou
z podmínek možnosti domoci se ve správním soudnictví ochrany těchto práv je
vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Tato
podmínka je zakotvena v § 5 s. ř. s. Dle něho nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon
jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po
vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. V případě
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu pak tuto zásadu konkretizuje § 68 písm. a)
s. ř. s., podle něhož je žaloba nepřípustná tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné
opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon,
ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému
prostředku jiného.
K této zásadě Nejvyšší správní soud uvedl: „Soudní přezkum správních
rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně
veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné
správy.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs
98/2004-65; všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citovaná v tomto
usnesení jsou přístupná na www.nssoud.cz). A Ústavní soud k uvedené podmínce
dodal: „Stanovení této podmínky bezpochyby do jisté míry omezuje přístup k soudu,
s ohledem na výše uvedenou zásadu subsidiarity však nikoliv svévolně a
bezdůvodně; zároveň cestu k soudnímu přezkumu ponechává otevřenu, pokud se
jedinec nedomůže nápravy u správních orgánů.“ (usnesení Ústavního soudu ze dne
5. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1861/07; dostupné na www.nalus.usoud.cz).
Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před
podáním žaloby k soudu [§ 5, § 68 písm. a) s. ř. s.] je tedy nutno vnímat jako
provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do
správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat
všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici, a
teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní
přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek
ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející
se uvnitř veřejné správy.
V přezkoumávané věci je nesporné, že žaloba byla podána proti rozhodnutí,
které bylo vydáno v tzv. navazujícím řízení, jak je definováno v § 3 písm. g) zákona o
EIA. Procesní specifika navazujících řízení jsou zakotvena v §§ 9b až 9d zákona o
EIA. Pokud jde o aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu ve smyslu § 65 s. ř. s. vydanému v tomto řízení, pak té se věnuje ustanovení
§ 9d odst. 1 citovaného zákona. Dle něho dotčená veřejnost uvedená v § 3 písm. i)
bodě 2 (přičemž tam vymezená kritéria žalobce bezpochyby splňuje – pozn.
krajského soudu) se může žalobou domáhat zrušení rozhodnutí vydaného
v navazujícím řízení a napadat hmotnou nebo procesní zákonnost tohoto rozhodnutí.
Pro účely postupu dle věty první se má za to, že dotčená veřejnost uvedená v § 3
písm. i) bodě 2 má práva, na kterých může být rozhodnutím vydaným v navazujícím
řízení zkrácena.
Žalobce odvozuje svoji aktivní žalobní legitimaci právě od ustanovení § 9d
odst. 1 zákona o EIA, přičemž sám přiléhavě uvádí, že právě do tohoto ustanovení
byly implementovány požadavky Aarhuské úmluvy zakotvené v jejím čl. 2 odst. 5 a
čl. 9 odst. 2 ohledně přístupu dotčené veřejnosti k soudní ochraně. Krajský soud
dodává, že tzv. Aarhuská úmluva (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti
na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí - č.
124/2004 Sb. m. s.) se stala součástí komunitárního práva v režimu tzv. smíšených
smluv, a to rozhodnutím Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. února 2005. Přístup
dotčené veřejnosti ve smyslu Aarhurské úmluvy k soudní ochraně je poskytován
v souladu s vnitrostátním právním řádem, a to právě shora citovaným ustanovením §
9d, které přinesla novela zákona o EIA č. 39/2015 Sb.
Pokud jde o skutkový stav projednávané věci, pak z obsahu územního
rozhodnutí o umístění Stavby, z obsahu napadeného rozhodnutí, z obsahu
předloženého správního spisu, jakož i z vlastního obsahu žaloby, vyplynuly nesporně
dvě skutečnosti, které jsou dle krajského soudu pro posouzení naplnění podmínek
řízení v případě posuzované žaloby relevantní. Za prvé, s žalobcem bylo jednáno
jako s účastníkem správního řízení předcházejícího vydání územního rozhodnutí o
umístění Stavby dle § 85 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Za
druhé, žalobce proti územnímu rozhodnutí ze dne 16. února 2016, č. 3432/2016-1,
sp. zn. KS 375/2009/VÝST/Li/Š, č. j. (ČE): MUNAC 9586/2016, nepodal řádný
opravný prostředek, tedy odvolání.
Dle názoru krajského soudu ovšem rovněž v případě žaloby podané dle § 9d
odst. 1 zákona o EIA musí platit, že podmínkou jejího podání proti rozhodnutí
v navazujícím řízení je vyčerpání řádných opravných prostředků, a to v souladu se
zásadou subsidiarity soudního přezkumu. Ve smyslu shora citovaného § 5 s. ř. s.
tato obecná zásada platí „nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak“. Soudní řád
správní takovou výjimku v případě žalob dotčené veřejnosti proti rozhodnutím
vydaným v navazujícím řízení nestanoví. Za speciální ustanovení zakotvující
uvedenou výjimku pak nelze dle krajského soudu považovat ani citované ustanovení
§ 9d odst. 1 zákona o EIA. Ani to výslovné zakotvení výjimky oproti obecnému
režimu soudního přezkumu, na kterém lze bezpochyby trvat, neobsahuje.
Pokud by platilo, že dotčená veřejnost může podat žalobu proti rozhodnutí
vydanému v navazujícím řízení bez předchozího podání řádného opravného
prostředku proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, pak by některá
ustanovení zákona o EIA nedávala, či dokonce ztratila, smysl. Viz např. ustanovení §
9c odst. 4, které výslovně zakotvuje možnost dotčené veřejnosti podat odvolání proti
rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení i v případě, že nebyla účastníkem řízení
v prvním stupni. Proč by zákonodárce naprosto stejně neupravil otázku aktivní
legitimace dotčené veřejnosti i v případě podání žaloby ve správním soudnictví,
pokud by to byla jeho vůle? Nebo ustanovení § 9e, které nepočítá s dokládáním
podpisových listin teprve pro případ podání žaloby proti rozhodnutí v navazujícím
řízení.
Ostatně důvodová zpráva k zákonu č. 39/2015 Sb. jednoznačně stanoví, že
vůlí zákonodárce nebylo vyhnout se úpravou aktivní legitimace v § 9d odst. 1
požadavku vyčerpání řádných opravných prostředků před podáním žaloby (srovnej
znění jejího sedmého odstavce na str. 9 a třetího odstavce na str. 10). Naopak,
novelizovaná právní úprava z tohoto požadavku a z principu subsidiarity správního
soudnictví vychází a zákonodárce jeho uplatňování považuje za konformní se
směrnicí EIA.
Krajský soud proto opakuje svůj závěr, že fyzické i právnické osoby z řad
dotčené veřejnosti ve smyslu Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na
rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č.
124/2004 Sb. m. s.) musí splnit podmínky pro přípustnost správní žaloby stanovené
vnitrostátním právním řádem. Byly-li účastníky předcházejícího správního řízení,
vztahuje se na jejich žaloby podmínka přípustnosti podle § 68 písm. a) s. ř. s., tedy
vyčerpání řádných opravných prostředků.
K obdobnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 7.
2016, čj. 1 As 121/2016-42 (srovnej zejména bod [18]). A přiklání s k němu rovněž
doktrína (srovnej Bahýľová, Kocourek, Vomáčka: Zákon o posuzování vlivů na
životní prostředí, 1. vydání, 2015, str. s. 108 – 119).
Krajský soud považuje v návaznosti na uvedený závěr za vhodné ještě dodat,
že ten se dle jeho názoru s ohledem na shora uvedené vztahuje rovněž na
skutkovou situaci, kdy se subjekty z řad dotčené veřejnosti správní orgán prvého
stupně nejednal jako s účastníky navazujícího řízení, uvedené subjekty ovšem
odvolání ve smyslu § 9c odst. 4 zákona o EIA podat mohly.
Pro úplnost dlužno dodat, že oproti tomu je třeba odlišit některé výjimečné
případy, kterými se již v minulosti zabýval Nejvyšší správní soud, kdy určitému
subjektu nesvědčilo ze zákona účastenství v určitém správním řízení a z toho důvodu
ani neměl právo podat proti rozhodnutí správního orgánu odvolání (§ 81 odst. 1
správního řádu z roku 2004), přestože byla jeho práva rozhodnutím dotčena ve
smyslu § 65 s. ř. s. V takovém případě nelze dle Nejvyššího správního soudu
podmiňovat přípustnost žaloby podáním takového (nepřípustného) odvolání ve
smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 18. 4. 2014, čj. 4 As 157/2013-33, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. října 2015, č. j. 10 As 59/2015-42).
V posuzované věci je ale s ohledem na shora uvedené nepochybné, že Městský
úřad Náchod i žalovaný se žalobcem jako s účastníkem navazujícího řízení o
umístění Stavby dle § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, jednali. Žalobce tedy
měl možnost podat opravný prostředek, a proto na něj dopadá podmínka (včasného)
vyčerpání opravných prostředků podle § 68 písm. a) s. ř. s. Je rovněž nepochybné,
že žalobce proti rozhodnutí o umístění Stavby odvolání nepodal.
Pro tento skutkový a právní závěr je irelevantní fakt, že mezi odvolateli proti
původnímu územnímu rozhodnutí Městského úřadu Náchod ze dne 3. srpna 2012, č.
j. 3061/2012-1, žalobce figuroval. Toto územní rozhodnutí však bylo rozhodnutím
žalovaného ze dne 22. července 2013, č. j. 17631/UP/2012/Kul., zrušeno a věc mu
byla vrácena k dalšímu řízení. Jeho výsledkem pak bylo shora již několikráte
citované územní rozhodnutí městského úřadu Náchod ze dne 16. února 2016, č.
3432/2016-1, sp. zn. KS 375/2009/VÝST/Li/Š, č. j. (ČE): MUNAC 9586/2016. Proti
němu však žalobce, přestože stále respektován v pozici účastníka správního řízení,
odvoláním nebrojil.
Krajský soud tedy neměl jinou možnost, než žalobu odmítnout dle § 46 odst. 1
písm. d) s. ř. s., ve spojení s § 68 písm. a) s. ř. s., pro její nepřípustnost.
Ohledně nákladů řízení postupoval krajský soud s odkazem na § 60 odst. 3 s.
ř. s., dle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li
řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta.
P o u č e n í :
Toto rozhodnutí nabývá právní moci dnem doručení účastníkům (§ 54 odst. 5 s. ř. s.)
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode
dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u
Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým
označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí).
Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem
lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti
nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a
kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti
němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o
tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to
neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej
zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů
vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní
symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze
získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Hradec Králové 6. červen 2017
JUDr. Jan Rutsch
předseda senátu