22 A 49/2016-43
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Krajský soud v Brně rozhodl samosoudkyní JUDr. Evou Lukotkovou v právní věci žalobce: Š. M., proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, 587 33 Jihlava, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 6. 2016, č. j. KUJI 48292/2016, sp. zn. OOSČ 505/2016 OOSC/2,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í :
Rozhodnutím Městského úřadu Třebíč ze dne 23. 2. 2016 č. j. OSČ-Př-516/15-9/Hy (dále též „správní orgán I. stupně“) byl uznán žalobce vinným ze spáchání přestupku proti pořádku ve státní správě dle § 46 odst. 1 zák. č. 200/1990 Sb., v platném znění (dále též „zákon o přestupcích“), neboť dne 1. 12. 2015 v době cca 10:54 hod. v T., v prostoru K. n. oslovoval občany, kterým nabízel knihy a nejméně v jednom případě prodával knihy za úplatu, čímž porušil čl. 4 Nařízení města č. 1/2013, Tržní řád města T. Za spáchání tohoto přestupku mu byla uložena pokuta ve výši 1.000 Kč.
Žalobce žalobou podanou dne 2. 8. 2016 navrhl zrušení napadeného rozhodnutí, neboť postupem správních orgánů byl zkrácen na svých právech. Správní orgány neakceptovaly jeho omluvu z nepřítomnosti na ústním jednání o přestupku, čímž došlo k porušení jeho práva na spravedlivý proces. Uvedl, že se omluvil z ústního jednání z důvodu déletrvajícího pobytu v odlehlé oblasti Indie, kde byl bez zařízení moderní komunikace a právě v této době bylo vydáno rozhodnutí Městského úřadu v T. Nebylo mu tudíž umožněno vyjádřit se k důkazům, především být přítomen výslechu i ústní výpovědi jediné svědkyně, klást ji případně otázky k objasnění jeho tvrzení
Žalovaný v písemném vyjádření ze dne 12. 1. 2017, doručené soudu dne 26. 1. 2017 se vyjádřil k této žalobní námitce v odůvodnění napadeného rozhodnutí, na které se v plném rozsahu odvolal. Uvedl, že nepřítomnost žalobce při ústním jednání dne 10. 2. 2016 i forma omluvy byla provedena nekvalifikovaným způsobem, neboť neúčast žalobce byla omluvena osobou, která není účastníkem řízení ani jeho právním zástupcem, tudíž nemohla být vyhodnocena jako omluva řádná. Za daného stavu proto žalobce nebyl zkrácen na svých právech postupem správního orgánu. Žalovaný navrhl, aby žaloba jako nedůvodná byla zamítnuta.
Ve správním spise je založeno oznámení přestupku ze dne 7. 12. 2015, č. j. 2015/08211, v němž je popsán shora citovaný skutkový děj ze dne 1. 12. 2015, příkaz vydaný dne 17. 12. 2014 správním orgánem I. stupně č. j. OSČ-Př-516/15-2/Hy, odpor proti příkazu podaný žalobcem k poštovní přepravě dne 17. 1. 2016 a doručený správnímu orgánu I. stupně dne 18. 1. 2016, předvolání k ústnímu jednání jmenovaného na den 10. 2. 2016 v 9:00 hod., sdělení M. B. učiněné elektronickou formou dne 10. 2. 2016 (8:02 hod.), jímž sdělil, že „žalobce se momentálně nachází v Indii a jeho předpokládaný návrat do ČR je 7. 3. 2016. Z tohoto důvodu není schopen se na smluvené jednání dostavit, nemůže ho ani nijak kontaktovat.“ Podatel této zprávy byl jeho spolubydlící, předvolání objevil až dne 10. 2. 2016. Za žalobce požádal o stanovení jiného termínu jednání. Dne 10. 2. 2016 se konalo ústní jednání přestupku, kterého se zúčastnila předvolaná svědkyně N. O., žalobce nebyl přítomen. Správní orgán vycházel z toho, že předvolání k ústnímu jednání bylo žalobci řádně doručeno, jak vyplývá z doručenky vykázané dne 22. 1. 2016 (zásilka uvedeného dne byla připravena k vyzvednutí), vložena do schránky byla dne 8. 2. 2016. K doručení tak došlo fikcí dle § 24 odst. 1 zák. č. 500/2004, správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“). Dne 23. 2. 2016 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí ve věci přestupku, č. j. OSČ-Př-516/15-9/Hy, proti kterému žalobce podal odvolání dne 16. 3. 2016, v němž uvedl, že nebyly dány podmínky pro projednání přestupku v jeho nepřítomnosti, neboť prakticky ode dne 18. 1. 2016, kdy podal odpor proti příkazu správního orgánu až do dne 2. 3. 2016 se nacházel v zahraničí, konkrétně v Indii, v průběhu cesty se nacházel převážně v místech, kde nebyla možná standardní komunikace s okolním světem. Nemohl se tak dozvědět o tom, že mu bylo prostřednictvím vložením do poštovní schránky doručeno předvolání k ústnímu jednání a zaslat tak náležitou omluvu. Zároveň připojil kopii Letecké společnosti Letuška, potvrzující odlet z Prahy do Istanbulu dne 18. 1. 2016 s příletem zpět do Prahy dne 3. 3. 2016. Žalovaný ve věci rozhodl dne 15. 6. 2016, č. j. KUJI 48292/2016, sp. zn. OOSČ 505/2016 OOSC/2, rozhodnutí je předmětem soudního přezkumu.
Právní posouzení
Žaloba byla podána včas (§ 72 odst. 1 zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále též „s.ř.s.“), osobou oprávněnou (§ 65 odst. 1 s.ř.s.), jde o žalobu přípustnou (§ 65, § 68, § 70 s.ř.s.).
V souladu s § 75 odst. 1 a § 2 s.ř.s., přezkoumal soud napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů včetně řízení předcházejícího jeho vydání, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správních orgánů.
Soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání za splnění zákonných podmínek (§ 51 odst. 1 s.ř.s.).
Po přezkoumání skutkového a právního stavu dospěl soud k závěru, že předmětná žaloba není důvodná.
Z hlediska vypořádání žalobní námitky se zdejší soud nejprve vyjádřil k výhradám žalobce, zpochybňujícím oprávněnost projednání přestupku ve věci v jeho nepřítomnosti. Na straně žalobce byl dle jeho argumentace dán důvod, pro který se ústního jednání dne 10. 2. 2016 nemohl zúčastnit, neboť v době od 18. 1. 2016 do 2. 3. 2016 byl v zahraničí, konkrétně v Indii, kam cestoval z důvodu související s jeho náboženským přesvědčením, navíc se nacházel převážně v místech, kde nebyla možná standardní komunikace s okolním světem.
Podle článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod má každý právo, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Citované ustanovení zjevně souvisí se zárukami práva na spravedlivý proces podle článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), ve znění pozdějších protokolů (dále jen „Úmluva“), které se mimo jiné uplatní při rozhodování o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění.
Podle ust. § 74 odst. 1 zákona o přestupcích, o přestupku koná správní orgán v I. stupni ústní jednání. V nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit, nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.
Evropský soud pro lidská práva vykládá pojem trestního obvinění autonomně a vychází z jeho materiálního chápání. Z hlediska judikatury tohoto soudu lze řízení o přestupku považovat za řízení, v němž se rozhodovalo o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu článku 6 Úmluvy. Tomuto závěru svědčí v prvé řadě všeobecná povaha přestupků a řízení o nich. Zákon č. 200/1990 Sb. o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, je obecným právním předpisem pro postih protispolečenských činů v nejrůznějších odvětvích práva. Pro tento závěr hovoří dále punitivní povaha i tvrdost sankcí, které za spáchání přestupků mohou být uloženy. V úvahu je třeba vzít i subsidiární poměr trestných činů k přestupkům (přestupek a trestný čin se odlišují především intenzitou újmy způsobené chráněnému společenskému zájmu). Konečně i pojem správní trestání, jímž je v nauce označován podobor správního práva, do něhož spadá i přestupkové právo, ospravedlňuje závěr, že obvinění z přestupku je svou povahou obviněním trestním. Je-li řízení o přestupku řízením o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy, požívá i obvinění z přestupku dalších minimálních práv, mj. i práva mít přiměřený čas a možnosti k přípravě své obhajoby, práva obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru nebo, pokud nemá prostředky na zaplacení obhájce, práva, aby mu byl poskytnut bezplatně, jestli to zájmy spravedlnosti vyžadují, a práva vyslýchat nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslech svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek jako svědků proti sobě (viz článek 6 odst. 3 písm. b), c) a d) Úmluvy). Efektivní uplatnění všech těchto práv samozřejmě předpokládá, že obviněnému z přestupku budou vytvořeny podmínky pro to, aby projednání trestního obvinění mohl být přítomen. Z tohoto důvodu také článek 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod prohlašuje právo každého, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti, za právo základní, požívající ústavněprávní ochrany. Práva garantovaná v článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod se proto nutně musí vztahovat na řízení, v němž je rozhodováno o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu článku 6 Úmluvy, tj. i nařízení o přestupcích před nalézacím správním orgánem. Aplikovatelnost článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod na řízení o přestupcích lze ostatně dovodit i z Hlavy V. této listiny (právo na soudní i jinou právní ochranu) i vzhledem k obecnému charakteru práv garantovaných v článku 37 a 38 Listiny základních práv a svobod.
Zákon o přestupcích koncipuje řízení o přestupku v I. stupni jako řízení s ústním jednáním za přítomnosti obviněného z přestupku. Ústním projednáním přestupku před správním orgánem I. stupně za účasti řádně předvolaného účastníka je tedy sledována a také garantována právní jistota spolehlivého zjištění skutkového stavu věci a prokázání viny či neviny, jakož i právo na spravedlivý proces. Vzhledem ke klíčovému významu ústního jednání v přestupkovém řízení a vzhledem k závažnosti následků nedostavení se k tomuto jednání musí proto být předvolání učiněno v takové formě, která nevzbuzuje pochybnosti, zda obviněný z přestupku byl řádně předvolán. Stejný klíčový význam má ovšem i řádně posuzování dalších zákonných podmínek umožňujících projednat věc v nepřítomnosti obviněného z přestupku, kterými jsou odmítnutí tohoto obviněného dostavit se k projednání věci nebo nedostavení se obviněného z přestupku bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. Jelikož v oblasti správního trestání platí princip presumpce neviny a z něho vyplývající zásada rozhodování v pochybnostech ve prospěch obviněného, je potom třeba každou pochybnost v uvedených směrech vykládat ve prospěch obviněného z přestupku. Pochybnosti o tom, zda byl obviněný k ústnímu projednání přestupku řádně předvolán, tj. zda měl možnost vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, k důkazům o nich, a možnost navrhovat důkazy na svou obhajobu, a o tom, zda se odmítl dostavit k projednání věci nebo zda se nedostavil bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu, postihují ve svém důsledku i zjištěný skutkový stav věci, který se stal podkladem pro správní rozhodnutí.
Krajský soud v Brně proto uzavírá, že obviněný z přestupku má v řízení o přestupku, který je mu kladen za vinu, základní právo, aby věc byla projednána v jeho přítomnosti, tj. má právo být přítomen ústnímu jednání o přestupku podle § 74 zákona o přestupcích, ledaže by odmítl, ač byl řádně předvolán, se k projednání přestupku dostavit, nebo se nedostavil bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. Pokud by se tedy ústní jednání konalo v nepřítomnosti obviněného z přestupku, aniž by byly splněny zákonné podmínky ust. § 74 odst. 1 zákona o přestupcích, došlo by k porušení základního práva tohoto obviněného podle článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Je však povinností účastníka řízení o přestupku, aby svou neúčast u ústního jednání včas řádně omluvil (§ 74 odst. 1 zákona o přestupcích, § 59 in fine správního řádu), a není povinností správního úřadu, aby zjišťoval sám ze své iniciativy, z jakého důvodu se obviněný z přestupku k ústnímu jednání nedostavil (viz rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2011, č. j. 2 As 36/2010-58, www.nssoud.cz). Z poučení, které bylo v obsahu předvolání k ústnímu jednání na den 10. 2. 2016 v 9:00 hod., je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé, že žalobce byl poučen o následcích nedostavení se bez řádné a náležité omluvy k ústnímu jednání, a to včetně možnosti projednání věci v jeho nepřítomnosti. Posouzení, zda jsou splněny předpoklady pro projednání věci v nepřítomnosti obviněného z přestupku, je v dispozici výhradně správního orgánu, který na základě své úvahy může přistoupit, v souladu s ust. § 74 odst. 1 zákona o přestupcích, k projednání věci v nepřítomnosti obviněného, popřípadě může zvolit jiný postup (např. postup podle ust. § 60 nebo § 62 správního řádu).
Výkladem ust. § 74 odst. 1 zákona o přestupcích se Nejvyšší správní soud již podrobně zabýval nejen v citovaném rozsudku ze dne 26. 5. 2011, č. j. 2 As 36/2010-58 (všechna zde citovaná rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz), nýbrž i rozsudku ze dne 12. 3. 2009, č.j. 7 As 9/2009-66, v němž konstatoval, že „podle § 74 odst. 1 zákona o přestupcích lze věc projednat v nepřítomnosti obviněného z přestupku jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednávání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. Za vadu řízení se pak považuje, pokud věc bude projednána v nepřítomnosti obviněného, který se nedostavil bez náležité omluvy, ale je tady existence důležitého důvodu. Z hlediska nutné součinnosti obviněného z přestupku však musí správní orgán i při existenci důležitého důvodu zhodnotit i závažnost skutečnosti, pro kterou mu obviněný nedoručil náležitou omluvu. Na druhou stranu náležitá omluva vždy předpokládá existenci důležitého důvodu. Hodnocení toho, zda se v konkrétním případě jedná o náležitou omluvu, respektive důležitý důvod, provádí správní orgán i s ohledem na dosavadní průběh řízení. Proto i důvod, který může být dostatečný pro přeložení prvního ústního jednání, již nemusí být dostatečný i pro jeho další přeložení. Ust. § 74 odst. 1 zákona o přestupcích hovoří o náležité omluvě a ust. § 59 zákona č. 500/2004 Sb. o „bezodkladné omluvě správnímu orgánu s uvedením důvodu“.
Na základě shora citovaných zásad a právního režimu vyplývá z § 74 odst. 1 zákona o přestupcích několik základních podmínek pro projednání věci v nepřítomnosti osoby obviněné ze spáchání přestupku:
První podmínka byla v projednávané věci splněna. Předvolání k ústnímu jednání, nařízenému na den 10. 2. 2016 v 9:00 hod. bylo žalobci řádně doručeno, obsahovalo přesné údaje o termínu a místu konání jednání a řádné poučení o tom, za jakých okolností může být věc projednána v jeho nepřítomnosti. Žalobce v místě bydliště nebyl zastižen, zásilka mu byla připravena k vyzvednutí dne 22. 1. 2016, vložena do schránky dne 2. 2. 2016. Doručení písemnosti bylo provedeno v souladu s § 23 odst. 4 a § 24 odst. 1 správního řádu, tzn. fikcí. Zbývá tedy posoudit, zda omluva žalobce z důvodu jeho pobytu v zahraničí, konkrétně v Indii z osobních důvodů odpovídá zákonnému požadavku náležité omluvy nebo důležitého důvodu ve smyslu § 74 odst. 1 zákona o přestupcích.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2011, č. j. 2 As 36/2010-58, „ ... účast obviněného na ústním jednání o přestupku je jeho imanentním procesním právem; proto je i jeho přítomnost správním orgánem vyžadována a je předvoláván podle ust. § 59 správního řádu. Na druhou stranu poskytuje § 74 odst. 1 zákona o přestupcích možnost projednat přestupek za tam vymezených podmínek i v nepřítomnosti obviněného. Jestliže se tedy řádně předvolaný obviněný nedostaví k ústnímu jednání, aniž by se náležitě (tedy i bezodkladně) omluvil s uvedením důležitého důvodu, pro který se nemohl dostavit, nelze správnímu orgánu vyčítat, že na osobní účasti obviněného netrval a věc skutečně projednal a rozhodl na základě podkladů obsažených ve správním spise, shledával-li je (a to je podstatné) dostatečnými pro zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Jestliže stěžovatel polemizuje se způsobem zjišťování skutkového stavu věci jen z podkladů obsažených ve správním spise, nelze než uvést, že pokud měl správní orgán skutkový stav věci postaven najisto, na základě takových podkladů a nepovažoval-li za nutné doplnit dokazování, byl zcela jednoznačně oprávněn o věci rozhodnout, a to i bez provedení výslechu stěžovatele, který se vlastní vinou připravil o potenciální možnost takto ustanovený skutkový stav korigovat“.
V souladu s těmito závěry soud konstatuje, že za včasnou omluvu lze považovat pouze takovou omluvu, kterou žalobce adresoval správnímu orgánu I. stupně bezodkladně po zjištění překážky, vylučující jeho účast na ústním jednání a která současně došla správnímu orgánu nejpozději v době, kdy k ní mohl ještě před zahájením jednání objektivně vzato přihlédnout, ledaže je zde jiný závažný důvod pro to, aby byla akceptována i omluva pozdější. Soud upozorňuje, že § 74 odst. 1 zákona o přestupcích neobsahuje konkrétní důvody, pro které není absolutně možné věc v nepřítomnosti obviněného projednat. Žalobce si proto musí být vědom, že jeho omluva může být vyhodnocena jako nedůvodná a opožděná. Posouzení, zda omluva je náležitá, spadá do rámce správního uvážení správního orgánu (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2008, č. j. 2 As 16/2008-41), a proto je povinen střežit si svá práva a volit při komunikaci se správním orgánem takové prostředky, které eliminují možnosti jeho mylného vyhodnocení důležitosti v omluvě uvedených důvodů.
Z judikatury výše uvedené tedy vyplývá, že „náležitá omluva“ v sobě zahrnuje i podmínku její „včasnosti“.
Tato podmínka však nebyla řádně v projednávané věci splněna. Soud má za to, že omluva doručena správnímu orgánu I. stupně elektronickým podáním M. B. dne 10. 2. 2016 v 8:02 hod., tj. mailem, který nebyl opatřen uznávaným elektronickým podpisem, navíc osobou, která se neprokázala plnou mocí udělenou jí žalobcem, nebyla učiněna kvalifikovaným způsobem (§ 37 odst. 4 správního řádu), důvody neúčasti žalobce nebyly ani doloženy (srov. např. rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2013, č. j. 6 As 25/2013-23). Za tohoto stavu dospěl soud k závěru, že správní orgán I. stupně i žalovaný postupoval správně v souladu s § 74 odst. 1 zákona o přestupcích, jestliže ústní jednání ze dne 10. 2. 2016 proběhlo v jeho nepřítomnosti.
Žalobce konkretizoval důvody neúčasti při ústním jednání o přestupku až v odvolání, přitom si musel být vědom při vycestování dne 18. ledna 2016, že je účastníkem řízení ve věci přestupku, jestliže dne 17. ledna 2016 předal k poštovní přepravě odpor proti příkazu vydaného dne 17. 12. 2014, č. j. OSČ-Př-516/15-2/Hy. Tzn., že si měl být vědom probíhajícího správního řízení, náležitě si střežit svá práva ve vztahu ke správnímu orgánu a v dostatečném časovém předstihu zdokladovat jeho nepřítomnost v ČR, nikoliv tak učinit až v rámci podaného odvolání, příp. si zvolit právního zástupce k zastoupení. Naskýtá se však i otázka, zda event. takto učiněná omluva by nevyvolala pochybnosti o účelovosti, zde má soud zejména na mysli omluvu z důvodu soukromých záležitostí, což byl i případ žalobce, která stěží může mít přednost před záležitostmi úředními (srov. např. rozsudek NSS ze dne 25. 1. 2010, č. j. 2 As 8/2019-95, www.nssoud.cz).
Optikou shora uvedeného soud shrnuje, že nezjistil žalobcem namítané porušení procesních předpisů, důvodnost žalobní námitky tedy nebyla prokázána. Ve smyslu § 78 odst. 7 s.ř.s. proto byla žaloba jako nedůvodná zamítnuta.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto dle § 60 odst. 1 s.ř.s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl na věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci neúspěšný žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému v souvislosti s tímto řízením žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s.ř.s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
V Brně dne 31. července 2017 JUDr. Eva Lukotková, v. r.
samosoudkyně
Za správnost vyhotovení:
Barbora Zachovalová