ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Milana
Procházky a soudců Mgr. Ing. Veroniky Baroňové a JUDr. Petr Polách v právní věci žalobce:
WEIL, GOTSHAL & MANGES, s.r.o., IČ 25621050, se sídlem Křižovnické nám. 193/2,
Žižkov, 110 00 Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a
dálnic ČR, se sídlem v Praze 4, Na Pankráci 546/56, o žalobě na ochranu proti nečinnosti
žalovaného
t a k t o :
I. Předsedovi žalovaného s e p ř i k a z u j e vydat ve věci samé rozhodnutí
o rozkladu žalobce podaného dne 15. 7. 2016 směřujícímu proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 6. 2016, č. j. ÚOHS-S0310/2016/VZ-27620/2016/522/PKř,
vydaného žalovaným, a to ve lhůtě 45 dnů od právní moci toho rozsudku.
II. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši
2 000 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
O d ů v o d n ě n í :
I. Vymezení věci
Žalobce se včas podanou žalobou doručenou Krajskému soudu v Brně (dále jen
„krajský soud“ či „zdejší soud“) dne 2. 3. 2017 domáhal uložení povinnosti předsedovi
žalovaného vydat rozhodnutí o rozkladu, kterým žalobce brojil proti rozhodnutí Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže jako správního orgánu I. stupně (dále jen „správní orgán
I. stupně“) ze dne 30. 6. 2016, č. j. ÚOHS-S0310/2016/VZ-27620/2016/522/PKř. Následně
bylo žalobci doručeno „Sdělení k přípisu navrhovatele ze dne 15. 7. 2016“ – dále jen
„Sdělení“, ve kterém jej žalovaný informoval, že jelikož nebyl rozklad podán v zákonem
předvídané formě s uznávaným elektronickým podpisem, nemohl se předseda žalovaného
takovýmto podáním zabývat.
Žalobce podal rozklad pomocí datové schránky bez uznávaného elektronického
podpisu, čímž dle žalovaného neměla být naplněna podmínka zvláštní formy podání, která je
stanovena v § 117c odst. 1 písm. b) zákona č. 137/2006 sb., o veřejných zakázkách, ve znění
účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákona o veřejných zakázkách“). Meritem sporu je
právní posouzení, zda takto podaný rozklad lze považovat za řádně podaný v kontextu
posledně zmiňovaného ustanovení zákona o veřejných zakázkách.
Pro úplnost krajský soud uvádí, že je ze správního spisu zřejmé řádné vyčerpání
prostředků ochrany proti nečinnosti, viz Žádost o uplatnění proti nečinnosti ze dne 9. 11. 2016
a následná reakce předsedy žalovaného ve formě přípisu „Vyřízení žádosti o uplatnění
opatření proti nečinnosti“ ze dne 27. 12. 2016 (neshledány důvody nečinnosti, neboť rozklad
nebyl podán v zákonem předvídané formě, a proto nedošlo k řízení o rozkladu).
II. Obsah žaloby
Žalobní námitky směřují prakticky pouze k nesprávnému právnímu posouzení
žalovaného ve vztahu k zákonem vyžadované formě podaného rozkladu ve smyslu § 117c
odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách. Dle žalobce je třeba podání činěná datovou
schránkou posuzovat v kontextu zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech
a autorizované konverzi dokumentů (dále jen „ zákon o elektronických úkonech“), jenž je
vůči zákonu o veřejných zakázkách lex specialis a má tak být podání činěné datovou
schránkou posuzováno v jeho souladu, zejm. s ust. § 18 odst. 2. Dle žalobce jsou úkony
provedené prostřednictvím datové schránky činěné takovou formou, aby byly vůči orgánům
veřejné moci účinné, tj. vztaženo k projednávané věci měl být podaný rozklad meritorně
posouzen. Svá tvrzení žalobce podpořil např. odkazem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 2. 2012, č. j. 8 As 89/2011 – 31 a nález Ústavního soudu ze dne 19. 1. 2016,
sp. zn. II. ÚS 3042/14.
Žalobce dále namítal porušení zásady legitimního očekávání, neboť rozklad podaný
dne 9. 6. 2016 proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 5. 2016, č. j. ÚOHS-S0310/2016/VZ-
22458/2016/522/PKř, byl podán také datovou schránkou bez uznávaného elektronického
podpisu, avšak na rozdíl od nyní projednávané věci byl takovýto rozklad posouzen jako
splňující zákonnou formu.
III. Vyjádření žalovaného
Žalovaný ve vyjádření setrval na svých dosavadních závěrech, tj. že jelikož nebyla
splněna forma podání uvedená v ust. § 117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách,
nebylo možné považovat takovýto přípis za rozklad ve smyslu tohoto zákona. Zdejší soud
proto nepovažoval tuto část vyjádření žalovaného za účelné podrobně transkribovat.
Žalovaný dále uvedl, že postupoval v intencích zákona, konkrétně že postupoval zcela
v souladu s výslovným zněním zákona a že byl jeho postup v souladu s jeho správní praxí.
Dle něj nebylo možné zvolit postup jiný, neboť zákon výslovně stanovuje jedinou možnou
formu podání rozkladu, tj. elektronicky podepsanou uznávaným elektronickým podpisem.
Žalovaný uvedl, že ani podání listinnou formou by tak nesplňovalo účinky této formy, proto i
v takovém případě by byl postup shodný. Žalovaný navrhl žalobu zamítnout pro její
nedůvodnost.
IV. Replika
Žalobce v replice setrval na dosavadní argumentaci, své argumenty však dále
precizoval. Například se vyjádřil k postupu předcházejícímu přijetí zákona č. 40/2015 Sb.
(technická novela zákona o veřejných zakázkách), zpochybnil mechanickou a doslovnou
interpretaci zákona o veřejných zakázkách, upozornil na nedodržování metodiky Ministerstva
vnitra žalovaným a napadl nedoložení zákonné praxe žalovaného.
V. Posouzení věci krajským soudem
Žaloba byla podána včas [§ 80 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)] a osobou k tomu oprávněnou (§
79 odst. 1 s. ř. s.).
Podle ust. § 81 odst. 1 s. ř. s. vycházel soud při přezkoumání žalobou napadeného
rozhodnutí ze skutkového a právního stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí a dospěl
přitom k závěru, že žaloba je důvodná.
Podle ust. § 79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které
procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti
správního orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
V posuzovaném případě se žalobce podanou žalobou domáhá vydání rozhodnutí
v řízení o rozkladu. Takové rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s.,
jehož vydání se lze nečinnostní žalobou domáhat. Krajskému soudu přitom podle ust. § 79 a
násl. s. ř. s. nepřísluší určovat, jak má být v řízení vedeném před žalovaným rozhodnuto,
tj. k jakému závěru má ten, kdo má povinnost ve věci rozhodnout, v řízení dospět. Stejně tak
soud nemůže svým rozhodnutím žalovaného ani navádět k vedení řízení určitým směrem,
tj. k vydání rozhodnutí konkrétního obsahu či s konkrétním výsledkem.
Splněna byla také podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní
předpis stanoví k ochraně proti nečinnosti, neboť žalobce podal nadřízenému správnímu
orgánu žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu. O této žádosti
rozhodl předseda žalovaného „Vyřízením žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti“ ze dne
27. 12. 2016, č. j. ÚOHS-45668/2016/323/PMo, tak, že této žádosti nevyhověl. Nejvyšší
správní soud přitom ve vztahu k aplikaci § 80 správního řádu v řadě svých rozhodnutí
opakovaně vyslovil, že v případě nečinnosti povinného subjektu se jedná o procesní nástroj,
jehož bezvýsledné vyčerpání otevírá cestu k soudní ochraně před nečinností, kterou nadřízený
orgán v rámci ustanovení § 80 správního řádu – a to z jakýchkoli důvodů – nenapravil.
Mezi žalobcem a žalovaným je sporná otázka, zda řízení správního orgánu I. stupně
bylo ukončeno, tj. zda nabylo prvostupňové rozhodnutí právní moci, neboť nedošlo k podání
rozkladu (jak tvrdil žalovaný), anebo zda byl rozklad účinně podán, a tedy došlo k zahájení
řízení o rozkladu, aniž by dosud bylo vydáno v zákonem stanovené lhůtě konečné rozhodnutí
(jak tvrdí žalobce).
Mezi stranami není sporu o tom, že žalobce podal prostřednictvím datové schránky
podání s názvem „Rozklad proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže…“,
ovšem bez uznávaného elektronického podpisu. Žalovaný s ohledem na § 117c odst. 1 písm.
b) zákona o veřejných zakázkách, který stanoví, že „V elektronické podobě podepsané
uznávaným elektronickým podpisem se činí rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení
o rozkladu“ neshledal takovéto podání učiněné zákonnou formou pro rozklad, a proto žalobci
doručil Sdělení, ve kterém žalobce informoval, že jelikož nebyl rozklad podán v zákonem
předvídané formě s uznávaným elektronickým podpisem, nemohl se předseda žalovaného
takovýmto podáním zabývat.
Krajský soud v nyní posuzované věci tedy řeší otázku, zda bylo povinností
žalovaného posoudit výše uvedené podání jako rozklad a zákonným způsobem se s ním
v rámci řízení o rozkladu vypořádat, nebo zda skutečně bylo možno shledat takové podání
natolik vadným, aby mohlo dojít k postupu zvolenému žalovaným.
Na danou problematiku je nutno nahlížet smyslem a účelem citovaného ustanovení
zákona o veřejných zakázkách. Jak vyslovil Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 28. 8. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 281/04: „je především na obecných soudech, aby interpretovaly zákonná
hmotněprávní či procesněprávní ustanovení. Úloha Ústavního soudu při rozhodování o
ústavních stížnostech podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky se omezuje na
ověření, zda důsledky takové interpretace jsou slučitelné s Listinou, Úmluvou či jinou součástí
ústavního pořádku zaručující základní právo nebo svobodu. Je tomu tak obzvláště tehdy,
jedná-li se o soudní výklad procesních pravidel a v jejich rámci zejména pak ustanovení o
podmínkách řízení včetně podmínek týkajících se návrhu, způsobilosti být účastníkem řízení,
procesní způsobilosti a dalších. Je jisté, že právo na soud, jehož jedním aspektem je právo na
přístup k soudu, není absolutní a může podléhat implicitně připuštěným omezením. Účelem
právní úpravy týkající se formalit a podmínek řízení, jež musejí být dodrženy při podání
žaloby, je zajistit řádný chod spravedlnosti a zejména respektování právní jistoty, která je
jedním ze základních prvků výsadního postavení práva. Uplatněná omezení a výklad však
nesmějí omezit přístup jednotlivce k soudům takovým způsobem nebo v takové míře, že by
uvedené právo bylo zasažené v samé své podstatě. I když tedy právo podat civilní žalobu
podléhá zákonným podmínkám, soudy se musejí při aplikaci procesních pravidel vyhnout jak
přehnanému formalismu, který by zasahoval do zásad spravedlivého procesu, tak přílišné
pružnosti, která by naopak vedla k odstranění procesních podmínek stanovených zákonem.“
Dle krajského soudu je nutno výše uvedené analogicky použít také v souzené věci.
V § 18 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované
konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o elektronických
úkonech“) je uvedeno, že fyzická osoba, podnikající fyzická osoba a právnická osoba může
provádět úkon vůči orgánu veřejné moci, má-li zpřístupněnu svou datovou schránku
a umožňuje-li to povaha tohoto úkonu, prostřednictvím datové schránky. V odst. 2 citovaného
ustanovení je stanoveno, že úkon učiněný osobou uvedenou v § 8 odst. 1 až odst. 4 nebo
pověřenou osobou, pokud k tomu byla pověřena, prostřednictvím datové schránky má stejné
účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný, ledaže jiný právní předpis nebo vnitřní
předpis požaduje společný úkon více z uvedených osob. K přístupu do datové schránky
fyzické osoby je oprávněna fyzická osoba, pro niž byla datová schránka zřízena (§ 8 odst. 1
zákona o elektronických úkonech). Informační systém datových schránek je informačním
systémem veřejné správy, který obsahuje informace o datových schránkách a jejich
uživatelích, a to včetně data odeslání dokumentu nebo provedení úkonu z datové schránky
s uvedením hodiny, minuty a sekundy, dále údaje identifikujícího osobu, která odeslání
dokumentu nebo úkon provedla, jména, příjmení, data a místa narození, adresy místa trvalého
pobytu nebo jiného pobytu na území České republiky anebo adresy bydliště mimo území
České republiky fyzické osoby, pro niž byla datová schránka zřízena (§ 14 odst. 1, odst. 3
písm. d) a e) zákona o elektronických úkonech). Zákon nevyžaduje, aby součástí datové
zprávy (§ 19 téhož zákona) byl elektronický podpis odesílatele. Z výše uvedených zákonných
ustanovení plyne, že bylo-li doručeno podání prostřednictvím datové schránky, má stejnou
kvalitu, jako by bylo podáno např. písemně a podepsáno, případně podáno elektronicky
s elektronickým (uznávaným) podpisem a není tedy třeba speciálně elektronického podpisu (k
tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2012, č. j. 8 As 89/2011-31).
Podmínka pro formu podání rozkladu uvedená v § 117c odst. 1 písm. b) nemůže být
vykládána čistě formalisticky, tj. že rozklad lze podat skutečně pouze s uznávaným
elektronickým podpisem. V dané věci je nutné zkoumat účel takového ustanovení. Krajský
soud zastává názor, že dané ustanovení má za úkol v souladu s elektronizací veřejné správy
stanovit elektronickou formu rozkladu, ovšem se zárukou jasné identifikace podávající osoby.
Tuto podmínku však, s ohledem na výše uvedené, rozklad podaný prostřednictvím datové
schránky splňuje, neboť tím, z jaké datové schránky je úkon vůči žalovanému učiněn, je
zajištěna jednoznačná identifikace osoby, která úkon učinila (k tomu srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 11. 2. 2014, sp. zn. 4 Tdo 47/2014). Opačný výklad by směřoval
k absurdní povinnosti bez racionálního klíče, kdy by sice mohl být rozklad podaný
elektronicky, ale pouze s uznávaným elektronickým podpisem, který však oproti podání
prostřednictvím datové schránky fakticky nezaručuje žádnou jinou objektivní výhodu, resp.
oba dva typy zaručují jasnou a prakticky stejnou či blízce podobnou identifikaci osoby
podávajícího. Lze tedy uzavřít, že ačkoliv postup žalovaného přísně vzato dostál citovanému
ustanovení zákona o veřejných zakázkách, lze takový postup s ohledem na výše uvedené
shledat čistě formalistickým, v rozporu s principy spravedlnosti.
Nad rámec shora uvedeného soud dále poznamenává, že v zákoně č. 134/2016 Sb.,
o zadávání veřejných zakázek, kterým byl zrušen zákon o veřejných zakázkách a nahradil jej,
je v § 261 odst. 1 písm. b) uvedeno, že úřadu se výhradně prostřednictvím datové schránky
nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem zasílají rozklad
a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu. Tato úprava sice vzhledem k účinnosti
nového zákona na danou věc nedopadá, ovšem lze dle zdejšího soudu dojít k závěru, že již
v předcházející úpravě bylo možno podat rozklad prostřednictvím datové schránky bez
uznávaného elektronického podpisu, jak soud vyložil shora. Lze jen stěží usuzovat na to, že
by nahrazujícím zákonem chtěl zákonodárce rozšířit formy podání rozkladu. Mnohem
pravděpodobnějším se jeví, že pouze precizoval dané ustanovení, aby elektronické podání
rozkladu bylo taktéž z jazykového výkladu zcela v souladu se zákonem o elektronických
úkonech. Pro úplnost pak krajský soud dodává, že sporné ustanovení zákona o veřejných
zakázkách bylo do tohoto zákona vneseno zákonem č. 40/2015 Sb., kterým se mění zákon č.
137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Jednalo se o tzv.
technickou novelu, jež v původním návrhu formu podání návrhu nikterak neřešila. Až
v průběhu projednávání předmětné novely a bez dalšího racionálního odůvodnění stran
absence možnosti podání rozkladu prostřednictvím datové schránky, došlo ke změně původně
navrhovaného znění § 117c zákona o veřejných zakázkách. Lze tedy dospět k závěru, že
skutečně nebylo sofistikovaným záměrem zákonodárce striktně omezit formy pro podání
rozkladu na tak úzkou výseč, jak dovozuje žalovaný.
V podané žalobě, vyjádření žalovaného a zejména v replice (jak je shora
rekapitulováno) došlo ke sporu ohledně správní praxe žalovaného, na kterou bylo ve vyjádření
žalovaného odkazováno. K tomu lze uvést, že postup podle správní praxe lze aprobovat pouze
za situace, kdy by správní praxe byla vytvořena správným, respektive zákonným postupem.
Následovat správní praxi za jiných okolností by totiž znamenalo povýšit přístup správních
orgánů nad zákonná ustanovení, což je v materiálním právním státě jev zcela nežádoucí (k
tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 5 As 155/2015 -
35). Argumentace žalovaného tak vzhledem k výše uvedenému nemůže obstát.
Za soudem zjištěné procesní situace je dán důvod pro vyhovění žalobě a uložení povinnosti předsedovi žalovaného vydat rozhodnutí ve věci samé v řízení pokračujícím po
podání rozkladu žalobcem proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 6. 2016, č. j. ÚOHS-
S0310/2016/VZ-27620/2016/522/PKř.
VI. Závěr a náklady řízení
Soud shledal žalobu důvodnou, a proto žalovanému uložil povinnost vydat rozhodnutí
ve věci samé, přičemž ke splnění povinnosti stanovil podle ust. § 81 odst. 2 s. ř. s.
žalovanému přiměřenou lhůtu, a to v délce 45 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
platí, že nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na
náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Žalobce ve věci úspěch měl (žaloba byla shledána důvodnou), a proto má
právo na náhradu nákladů řízení. Náklady řízení spočívají v zaplaceném soudním poplatku
za žalobu ve výši 2 000 Kč podle § 10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích
ve znění pozdějších předpisů
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne
jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem;
to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná
nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
V Brně dne 21. 6. 2017
Mgr. Milan Procházka
předseda senátu