[OBRÁZEK]
 

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava Roučky a soudců JUDr. Petra Kuchynky a Mgr. Jaroslava Škopka v právní věci žalobkyně: O.V., nar. …, státní příslušnost Ruská federace, v ČR bytem …,  zastoupené Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 10. 2016, čj. MV-114148-6/SO-2016,

t a k t o :

1. Žaloba se  z a m í t á.

2. Žádný z účastníků  n e m á  právo na náhradu nákladů řízení.

O d ů v o d n ě n í:

I. Předmět řízení

Žalobkyně se žalobou ze dne 31. 10. 2016 domáhala zrušení rozhodnutí žalované ze dne 6. 10. 2016, čj. MV-114148-6/SO-2016. Napadeným rozhodnutím žalovaná podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítla žalobkynino odvolání a potvrdila usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 1. 7. 2016, čj. OAM-5614-26/DP-2016. Tímto usnesením bylo rozhodnuto tak, že správní řízení se podle ust. § 169 odst. 8 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zastavuje. Konkrétně se jednalo o řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny ze dne 29. 2. 2016, podané dle správních orgánů v době, kdy k tomu žalobkyně nebyla oprávněna.

II. Žaloba

Žalobkyně nesouhlasila s důvody, pro které bylo řízení o její žádosti zastaveno a pobytové oprávnění neprodlouženo. Měla za to, že se žalovaná ve svém rozhodnutí nedostatečně vypořádala s žalobkyninými námitkami ohledně nezákonného postupu nalézacího správního orgánu. Žalobkyně doložila důvody na její vůli nezávislé a následně zhojila pozdní podání, nicméně nalézací správní orgán i žalovaná odmítly její žádost akceptovat a řádně projednat. Zmocněný zástupce nemohl z objektivních důvodů žádost o prodloužení pobytu podat, nicméně žalobkyně o této skutečnosti nevěděla. Z odůvodnění rozhodnutí nalézacího správního orgánu vyplývá, že pochybení zmocněného zástupce, resp. důvody, pro které řádně a včas nepodala žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, nemohou být kvalifikovány jako důvody na vůli cizinky nezávislé, neboť rozhodnutí o tom, že vyřizování záležitostí spojených s jejím pobytem přenechá zmocněnému zástupci, je její vlastní svobodnou volbou a odpovídá tedy za to, jak ji tento zástupce bude zastupovat. Žalovaná argumentaci nalézacího správního orgánu převzala a odvolání zamítla. Nalézací správní orgán dále nepovažoval za věrohodné tvrzení žadatelky, že se o nepodání žádosti dozvěděla až dne 22. 2. 2016. Tento závěr odůvodňoval datem vydání jednotlivých podkladů pro rozhodnutí, které byly vystaveny dříve než 22. 2. 2016. Správní orgán dále uzavřel, že se žadatelka o situaci skutečně dozvěděla už dne 19. 2. 2016, a proto si téhož dne opatřila uvedené náležitosti. Pokud pak podala žádost dne 29. 2. 2016, nedodržela lhůtu pěti pracovních dnů dle § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

Podle žalobkyně byla rozhodnutí správních orgánů obou stupňů založena na nedostatečně zjištěném stavu věci a na nesprávném právním posouzení, byla v rozporu se zjištěným skutkovým stavem, nepřezkoumatelná a nepřiměřená. Žalobkyně byla přesvědčena, že nelze aplikovat obecnou úvahu týkající se odpovědnosti za postup zmocněného zástupce, neboť rozhodně nelze vyloučit situace, kdy postup zmocněného zástupce je determinován důvody na vůli zmocněného zástupce a zároveň na vůli zastoupeného nezávislými. Argumentace správních orgánů by ad absurdum mohla vést k závěru, že jakékoliv jednání zmocněného zástupce je vždy závislé na vůli zastoupeného, neboť tento jej ke svému zastupování zmocnil. Jinými slovy, ani v situaci, kdy zástupci bránily překážky na jeho vůli nezávislé v učinění určitého úkonu, by nebylo možno aplikovat § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Takový postup je však pro žalobkyni naprosto nepřijatelný a v rozporu se smyslem a účelem výše uvedeného ustanovení. Nesprávná obecná úvaha správních orgánů pak ve spojení s naprostým nedostatkem informací o důvodech opožděného podání žádosti jednoznačně založila nezákonnost rozhodnutí správních orgánů obou stupňů.

I pokud by neplatilo výše uvedené, napadená rozhodnutí jsou v naprostém rozporu s ustálenou judikaturou týkající se výkladu ustanovení § 47, např. s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, čj. 7 As 142/2011-62, dle kterého je vždy při rozhodování o zastavení řízení o žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nutné vycházet ze zásad proporcionality. Z ustálené judikatury také vyplývá, že je třeba poměřovat důvody, které k zastavení řízení vedly, se zásahem do soukromého a rodinného života v souladu s čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále jen „Úmluva“).

Jen tehdy, bude-li zachována nezbytnost a proporcionalita, bude legitimní žádat, aby cizinec území České republiky (dále jen „ČR“) opustil. Možnost podat opětovně žádost o povolení k dlouhodobému pobytu na zastupitelském úřadě v zahraničí může svědčit o tom, že trvání na opuštění území ČR by mohlo podle okolností případu představovat zcela neúčelný formalismus a tudíž nepřiměřený zásah do rodinného života cizince. Žalobkyně je nezaopatřenou osobou, účel jejího pobytu je sloučení s rodičem a již tato skutečnost sama o sobě výrazným způsobem ovlivňuje možnost žalobkyně vlastní vůlí ovlivnit vyřizování její žádosti. I kdyby nic jiného, je třeba vycházet z toho, že žalobkyně je zcela ekonomicky a citově vázána na své rodiče a tento účel pobytu se vymyká ostatním účelům pobytu, které si takovou ochranu z hlediska mezinárodních závazků ČR nezasluhují. Za dané situace by pro zastavení řízení o žádosti bylo místo pouze v situaci, kdy by se z její strany jednalo o vědomé, flagrantní a případně opakované nedodržení zákonných lhůt pro podání žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu. Žalovaná se s touto argumentací vypořádala zcela nedostatečně a bagatelizovala právní postavení žalobkyně jako nezaopatřeného dítěte, když tvrdila, že zesílenou ochranu požívají pouze rodiny s nezletilými dětmi. Žalobkyně se s touto argumentací nemohla ztotožnit, neboť takovýto výklad by byl diskriminační a šel by přímo proti smyslu institutu nezaopatřeného dítěte, které rovněž musí požívat řádnou ochranu právě z titulu své nezaopatřenosti.

Závěry správních orgánů o tom, že se žalobkyně o nepodání žádosti dozvěděla dříve a nedodržela tak lhůtu dle § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, považovala žalobkyně za čistě spekulativní. Pokud správní orgány tyto závěry dovozovaly z informací poskytnutých žalobkyní, resp. jejím předchozím právním zástupcem, je třeba uvést, že tyto informace nijak nevylučují variantu, že zmocněný zástupce do poslední chvíle, tedy do 22. 2. 2016, deklaroval žalobkyni podání žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu a pouze si v předchozím období vyžádal další doplňující doklady pro rozhodnutí. Je zcela standardní, že žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se podává bez veškerých náležitostí, a není vyloučeno, aby správní orgán vyžadoval aktualizaci či doplnění doložených náležitostí. I z tohoto hlediska pak mohla žalobkyně na požadavek doložení těchto náležitostí nahlížet a rozhodně tak není možné z těchto skutečností dovozovat závěr, že již dne 19. 2. 2016 věděla o tom, že k podání žádosti nedošlo. Rozhodující bylo naopak její vlastní tvrzení, jakož i tvrzení zmocněného zástupce, které nebylo relevantním způsobem zpochybněno, a úvaha správního orgánu výše uvedená se tak jevila jako úvaha, která nemá oporu ve spisovém materiálu.

Vzhledem k výše uvedenému žalobkyně navrhla, aby soud napadené rozhodnutí zrušil, věc vrátil žalované k dalšímu řízení a uložil jí povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení.

III. Vyjádření žalované k žalobě

Ve svém vyjádření k žalobě žalovaná uvedla, že napadené usnesení splňuje všechny požadavky, které správní řád v § 68 odst. 3 stanoví pro odůvodnění rozhodnutí. Žalovaná přezkoumatelným způsobem zdůvodnila, jak se vypořádala s námitkami žalobkyně, z jakých důvodů je považovala za mylné či nerozhodné a jakými úvahami se řídila při hodnocení důkazů a výkladu právních předpisů.

Žalovaná nesouhlasila s uplatněnými žalobními námitkami a považovala je za nedůvodné. V podrobnostech odkázala na obsah napadeného rozhodnutí a na spisový materiál. Závěrem žalovaná navrhla, aby soud žalobu pro nedůvodnost zamítl. Taktéž prohlásila, že nebude uplatňovat právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Replika

Dle zaslané repliky se žalobkyně domnívala, že stručné vyjádření žalované nepřináší k věci žádné nové argumenty, žalovaná pouze obecně vyjadřuje názor o správnosti napadeného rozhodnutí a odkazuje na ně. K jednotlivým žalobním bodům se blíže nevyjadřuje a nerozporuje žalobní argumentaci. Za této situace se žalobkyně domnívala, že je zřejmé, že podaná žaloba je důvodná, a odkázala na písemné vyhotovení žaloby. Žalobkyně opětovně navrhla, aby soud žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil.

V. Jednání před krajským soudem

Nařízeného ústního jednání se zúčastnil zástupce žalobkyně na základě substituční plné moci, žalovaná se z účasti na jednání předem omluvila. Zástupce žalobkyně setrval na podané žalobě a uplatněných žalobních bodech, včetně žalobního petitu.

VI. Vlastní argumentace soudu

V souladu s § 75 odst. 1, 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), vycházel soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě.

Soud neshledal žalobu důvodnou.

Podle § 47 odst. 1 věty prvé zákona o pobytu cizinců platí: „Žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo o prodloužení doby jeho platnosti je cizinec povinen podat nejpozději před uplynutím platnosti víza k pobytu nad 90 dnů nebo platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, nejdříve však 120 dnů před uplynutím jeho platnosti.“

Ustanovení § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců stanoví, že „zabrání-li včasnému podání žádosti podle odstavce 1 nebo 2 nebo odstavce 6 písm. b) důvody na vůli cizince nezávislé, je cizinec oprávněn tuto žádost podat do 5 pracovních dnů po zániku těchto důvodů. V odůvodněných případech může cizinec žádost podat i dříve, než je uvedeno v odstavci 1. Důvody pro pozdější podání žádosti podle věty první a pro dřívější podání žádosti podle věty druhé je cizinec povinen ministerstvu sdělit nejpozději při podání žádosti a na jeho výzvu tyto důvody prokázat.“

Konečně podle § 169 odst. 8 písm. d) zákona o pobytu cizinců „usnesením se také zastaví řízení o žádosti, jestliže cizinec podal žádost o prodloužení doby pobytu na vízum k pobytu nad 90 dnů, žádost o povolení k dlouhodobému pobytu nebo žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu v době, kdy k tomu není oprávněn; to neplatí, pokud je o dříve podané žádosti rozhodováno poté, co začala běžet lhůta, v níž byl cizinec oprávněn tuto žádost podat.“

Žalobkyně v nyní projednávané věci žádala o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území ČR za účelem sloučení rodiny s otcem. Soud při posuzování věci vycházel především z následujících skutečností, které vyplývají ze správního spisu: Žádost včetně příloh byla podána dne 29. 2. 2016. K jejímu podání i dalšímu zastupování žalobkyně byla udělena plná moc JUDr. Tomáši Ficnerovi, Ph.D., advokátovi, za nějž žádost v substituci podala Bc. Martina Vránová. Žalobkyně měla naposledy povolen dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny od 3. 6. 2014 do 31. 1. 2016. V podání označeném jako „Vysvětlení důvodů pozdního podání žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu“, které je datováno 29. 2. 2016 a dle datumovky bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno dne 2. 3. 2016, se uvádí jako důvod pozdního podání žádosti skutečnost, že původně zmocněný zástupce pan I.S. (plná moc udělena dne 4. 1. 2016) nepodal žádost a ztratil veškeré doklady k ní z důvodu složité osobní a zdravotní situace, přičemž žalobkyni opakovaně ujišťoval o probíhajícím řízení a řádném a včasném podání žádosti včetně všech potřebných dokumentů; pravda vyšla najevo až 22. 2. 2016, kdy se pan S. s žalobkyní dostavili ke správnímu orgánu. Součástí spisu je i prohlášení pana S., které odpovídá právě uvedenému, a vyjádření žalobkyně jako účastnice řízení ve věci jejího správního vyhoštění ze dne 29. 2. 2016. První usnesení správního orgánu I. stupně o zastavení řízení ze dne 6. 4. 2016 bylo dne 2. 6. 2016 na základě podaného odvolání zrušeno v rámci autoremedury z důvodu nedostatečného zjištění skutkového stavu. V mezidobí, dne 22. 4. 2016, totiž převzal právní zastupování žalobkyně nynější zástupce Mgr. Petr Václavek, advokát, který doplnil odvolání svého předchůdce a doložil prohlášení Bc. Martiny Vránové, podle nějž při podání žádosti dne 29. 2. 2016 opakovaně sdělovala pracovnici správního orgánu důvody opožděného podání žádosti, přičemž byla vyzvána, aby tyto specifikovala v písemném vyjádření do 5 pracovních dnů. V úředním záznamu ze dne 12. 5. 2016 příslušná pracovnice správního orgánu uvedla, že Bc. Martina Vránová uvedla jako důvod pozdního podání žádostí odcizení biometrických karet a nepodání žádostí zplnomocněným zástupcem panem S.; zástupkyně byla vyzvána k předložení písemného odůvodnění pozdního podání žádosti, avšak toto neměla a odmítla sepsat je na místě na přepážce; důvody tedy byly sděleny toliko ústně. Dne 1. 7. 2016 vydal správní orgán I. stupně nové usnesení o zastavení řízení, proti němuž podal zástupce žalobkyně odvolání, avšak žalovaná toto odvolání napadeným rozhodnutím ze dne 6. 10. 2016 zamítla.

VI.1 Existence důvodů na vůli žalobkyně nezávislých a včasnost podání žádosti

Při posuzování toho, zda zde existovaly důvody nezávislé na vůli žalobkyně a zda tudíž bylo možno přistoupit k zastavení řízení dle § 169 odst. 8 písm. d) zákona o pobytu cizinců, bylo třeba striktně se držet časových souvislostí nyní projednávané věci. Platnost povoleného pobytu žalobkyně skončila dne 31. 1. 2016 (neděle). K podání žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu mohlo tudíž dojít nejpozději dne 29. 1. 2016 (pátek). Žalobkyně zřejmě subjektivně k tomuto kroku směřovala, čemuž nasvědčuje, že již v průběhu ledna 2016 jednala se svým tehdejším zmocněným zástupcem panem S., kterého také pověřila plnou mocí ze dne 4. 1. 2016 k tomu, aby ji v této záležitosti zastupoval. Žádost nicméně byla podána až 29. 2. 2016 nově zvoleným zástupcem JUDr. Ficnerem. Písemné odůvodnění opožděného podání žádosti bylo správnímu orgánu poskytnuto dne 2. 3. 2016.

 Správní orgány na základě uvedených časových mezníků musely vycházet z § 47 odst. 1 věty prvé a odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Vzhledem k opožděnosti podání žádosti ve vztahu k zákonným lhůtám (odst. 1 věta prvá) bylo na žalobkyni, aby sdělila a prokázala existenci důvodů na její vůli nezávislých (odst. 3). Nejvyšší správní soud dovodil z rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 6 As 62/2013-32, následující právní větu: „Za překážku na vůli cizince nezávislou […] nelze považovat takovou překážku, která podle všech okolností případu objektivně nezabránila cizinci v podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu.“

Volba zmocněnce pro celé správní řízení či jeho část je plně v dispozici účastníka řízení, být zastoupen na základě plné moci nepatří mezi povinnosti účastníka (srov. § 33 správního řádu). Vztahy vyplývající ze zastoupení na základě plné moci upravují ustanovení § 441 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Pro zmocnitele z nich plyne mj. možnost zmocnění odvolat, neujednají-li si zmocněnec a zmocnitel něco jiného. Takový postup si lze představit i v případě nespokojenosti s tím, jak zmocněnec pro zmocnitele vyřizuje záležitosti, jichž se týkala udělená plná moc.

V nynějším případě bylo opožděné podání žádosti odůvodňováno nečinností v pořadí prvního zmocněného zástupce žalobkyně (pana S.), jež měla pramenit z jeho složité osobní a zdravotní situace. Dle tvrzení žalobkyně ji měl pan S. rovněž nepravdivě informovat o probíhajícím řízení. K těmto důvodům, které žalobkyně prostřednictvím JUDr. Ficnera uváděla, lze z lidského hlediska jistě přihlédnout s pochopením, nicméně v rovině právní jsou zcela irelevantní a nemohou založit existenci důvodu na vůli žalobkyně nezávislého, který by byl způsobilý zhojit opožděné podání žádosti. Volba zmocněnce a zastoupení žalobkyně na základě plné moci žalobkyni ve smyslu rozsudku čj. 6 As 62/2013-32 objektivně neznemožňovaly a nebránily, aby žádost podala sama, příp. aby se přinejmenším aktivněji zajímala o průběh řízení a kontrolovala činnost svého zmocněnce, např. si od něj vyžádala nahlédnutí do písemné komunikace se správním orgánem (vzhledem k tomu, že by bylo doručováno jemu – srov. § 34 odst. 2 správního řádu). Soud v těchto ohledech přisvědčil argumentaci správních orgánů obou stupňů, jež byla založena na odpovědnosti cizinky za svobodnou volbu důvěryhodného zmocněnce. Nadto se žalobkyně odvolávala na skutečnost, spočívající v pasivitě – v nekonání, které bylo důsledkem nedostatku spolupráce mezi žalobkyní a jejím zmocněnce, tedy na skutečnost, která je pro svoji negativní povahu neprokazatelná. Podle tzv. negativní důkazní teorie nelze dokazovat negativní skutečnost. Proto byly klíčovou otázkou pro posuzování existence důvodů na vůli žalobkyně nezávislých právě vazby mezi žalobkyní a jejím zmocněným zástupcem panem S. Pokud bylo v žalobě namítáno, že postup zmocněnce může být ovlivněn důvody nezávislými na vůli zmocněnce a zároveň i na vůli zmocnitele, je třeba konstatovat, že onou vůlí na straně zmocnitele je zde právě vůle nechat se zastupovat, která s sebou nutně nese i rysy nezbytného dohledu nad činností zmocněnce a aktivní kontroly a odpovídající reakce ze strany zmocnitele.

K odkazu na rozsudek čj. 7 As 142/2011-62 soud uvádí, že oproti situaci tam projednávané se v žalobkynině případě nejednalo o překročení lhůty pro podání žádosti toliko o dny, nýbrž o jeden měsíc, a dále že žalobkyně nebyla na svém zmocněném zástupci, který za ni měl žádost podat, závislá do takové míry jako stěžovatelka ve věci sp. zn. 7 As 142/2012, jež neovládala český jazyk a úřední postup při podávání žádosti a byla manželkou svého zmocněnce, který byl rovněž nositelem pobytového oprávnění, od nějž bylo odvozeno stěžovatelčino pobytové oprávnění. K nezaopatřenosti žalobkyně soud konstatuje, že v době podání žádosti již žalobkyně byla zletilá a tudíž plně svéprávná, její rodiče zajisté mohli mít při vyřizování pobytového oprávnění důležitou podpůrnou a poradní roli, avšak veškeré právně významné kroky (podání žádosti, udělení plné moci…) musela žalobkyně ve výsledku činit sama a svým jménem.

V projednávaném případě senát 30A se ztotožnil s náhledem, který byl aplikován v souběžně vedené a projednávané věci sp. zn. 57 A 107/2016, kde senát zdejšího soudu řešil stejnou otázku ve vztahu k sestře žalobkyně a dospěl k závěru, že uváděné okolnosti nelze podřadit pod okolnosti nezávislé na vůli cizinky.

V souhrnu je možno říci, že soud u žalobkyně nenalezl důvody pro to, aby bylo možné akceptovat opožděné podání žádosti. Správními orgány byl dostatečně zjištěn skutkový stav věci včetně zohlednění dokumentů, které žalobkyně správnímu orgánu sama předložila a které jsou součástí správního spisu. Pakliže žádost byla podána opožděně, bylo správními orgány obou stupňů správně přistoupeno k aplikaci § 169 odst. 8 písm. d) zákona o pobytu cizinců a k zastavení řízení v souladu s tímto ustanovením.

VI.2 Posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí

V případě procesního skončení věci, jakým bylo i usnesení o zastavení řízení v nyní projednávaném případě, zákon správnímu orgánu neukládá, aby se zabýval otázkou přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života. Zákon o pobytu cizinců nepočítá s posuzováním přiměřenosti dokonce ani u veškerých meritorních rozhodnutí. Soud nepopírá, že rozhodnutí správních orgánů byla podstatným zásahem do práva žalobkyně na její soukromý a rodinný život, nicméně nelze odhlížet od zásady, že žalobkyně měla být bdělá svých práv a zavčasu si upravit pobyt na území ČR, v jejímž zájmu je, aby na území pobývali pouze cizinci se řádně upraveným pobytem.

VII. Celkový závěr a náklady řízení

Na základě výše uvedeného soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého by měla nárok na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení žalovaná, která měla ve věci plný úspěch. Protože však žalovaná během soudního řízení neuplatňovala právo na náhradu nákladů řízení, nebyla tato náhrada žádnému z účastníků přiznána.

V Plzni dne 11. října 2017