Číslo jednací: 30A 113/2017 - 98
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Ivony Šubrtové a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci navrhovatele: Ing. J. C., bytem K. 2437/42, K., zast. JUDr. Pavlem Brachem, advokátem se sídlem Klapálkova 3132/4, Praha 4 – Chodov, proti odpůrci: Město Vysoké nad Jizerou, se sídlem Náměstí Dr. Karla Kramáře 227, Vysoké nad Jizerou, zast. JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha 5 - Smíchov, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu Města Vysoké nad Jizerou, schváleného usnesením zastupitelstva města Vysoké nad Jizerou ze dne 21. 7. 2016, č. 266, účinného ode dne 9. 8. 2016,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í :
I.
Obsah návrhu
V úvodu návrhu navrhovatel konstatoval, že zastupitelstvo odpůrce, příslušné podle § 6 odst. 5 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), vydalo dne 21. 7. 2016 ve smyslu ustanovení § 54 odst. 2 stavebního zákona územní plán Vysoké nad Jizerou (dále také jen „Územní plán“). Ten byl schválen usnesením zastupitelstva odpůrce pod č. 266, ze dne 21. 07. 2016, nabyl účinnosti dne 9. 8. 2017.
Navrhovatel je spoluvlastníkem pozemků v k. ú. Vysoké nad Jizerou parc. č. X, X, X, X, X, které jsou zapsány v katastru nemovitostí vedeném u Katastrálního úřadu pro Liberecký kraj, Katastrální pracoviště Semily, na LV č. X pro k. ú. a obec Vysoké nad Jizerou, a to s ideálním spoluvlastnickým podílem na těchto pozemcích o velikosti 1/3 (jedna třetina).
V případě podílového spoluvlastnictví nemovitosti může tento návrh podat i jen jeden ze spoluvlastníků, ačkoliv jeho podíl není nadpoloviční, proto z tohoto hlediska je navrhovateli dána aktivní legitimace k podání tohoto návrhu mj. právě proto, že je spoluvlastníkem územním plánem dotčených pozemků viz výše uvedených, byť má jen třetinu na nich, což podpořil odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu.
Podle ustanovení § 101a, odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále již jen „s. ř. s.“) platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na právech opatřením obecné povahy zkrácen. V daném případě došlo k tomu, že předmětné pozemky, které navrhovatel spoluvlastní, byly územním plánem vyřazeny ze zastavitelných ploch určených jako plochy bydlení, což nyní znemožňuje mj. navrhovateli zástavbu pozemků. Jedná se o natolik významný zásah do práva vlastnického navrhovatele (garantovaného článkem 11 Listiny základních práv a svobod), který sám o sobě odůvodňuje, že navrhovatel je oprávněnou osobou k podání návrhu podle ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s., protože hlavní účel, pro který mj. navrhovatel pozemky držel, nyní nemůže být naplněn. Navíc není objektivně společensky žádoucí, aby byl pro dané území Města Vysoké nad Jizerou vydán územní plán, který byl zcela zjevně jako celek přijat nezákonným postupem, přičemž proto nelze jak subjektivně, tak i objektivně v souladu se zásadou zákonnosti (článek 2., odst. 2 správního řádu) takový územní plán tolerovat.
Následně navrhovatel krajskému soudu navrhl, aby v rámci své přezkumné činnosti ve smyslu § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. ověřil, zda byl:
- územní plán vydán orgánem, který k tomu měl pravomoc,
- zda orgán, který územní plán vydal, nepřekročil meze své působnosti,
- zda byla naplněna zákonnost postupu příslušného orgánu při vydávání územního plánu, zda byl dán soulad územního plánu s právními předpisy (případně také, zda nedošlo ke zneužití zákonem svěřené pravomoci) a
- zda byl dán soulad územního plánu se zásadou proporcionality.
1. Následně přišel navrhovatel s několika námitkami, v nichž zpochybňoval proces přijetí Územního plánu:
a) Navrhovatel primárně není zcela srozuměn s tím, z jakého důvodu nebylo požadováno variantní řešení územního plánu města. Dle jeho názoru bylo více než žádoucí, aby variantní řešení Územního plánu bylo, a to i z hlediska toho, že Územním plánem bylo nepochybně ve svých jednotlivých částech zasaženo do vlastnických práv nejen navrhovatele, ale i ostatních vlastníků dotčených pozemků, resp. došlo ke zvýhodnění vlastníků jiných pozemků. Alternace byla nutná proto, aby nejenom odpůrce měl přehled o rozsahu do zásahu práv třetích osob, ale zejména proto, aby sám věděl, zda nelze zvolit mírnější podobu územního plánu ve vztahu k dotčeným osobám, než nakonec odpůrce zvolil. Proč nedošlo k variantnímu zpracování nelze dle navrhovatele z Územního plánu přezkoumatelným způsobem zjistit a důvody pro vyloučení požadavku variantního řešení územního plánu tak zůstávají nejasné.
b) Navrhovatel dále poukázal na nesrovnalosti v postupu odpůrce, pokud došlo po jakémsi společném jednání mezi zpracovatelem a pořizovatelem k závěru, že důvody, pro které nebyl dotčenými orgány vyloučen vliv záměrů na soustavu NATURA 2000, pominuly, neboť dané záměry nebyly do dokumentace zpracovány. Dle navrhovatele je zcela nejasné, jaké záměry měly být původně zapracovány a které nakonec byly. Podle odůvodnění Územního plánu nelze uvedený postup pokládat za zcela transparentní. Není jasné, proč Správa Krkonošského národního parku, Správa Chráněné krajinné oblasti Jizerské hory, Krajský úřad Libereckého kraje náhle změnily na uvedenou problematiku názor a ani patrné, zda se tak stalo transparentně a zejména oprávněně. Náhlá změna názoru správních orgánů není objasněna ani v části 5), písm. b) Územního plánu označené jako „náležitosti podle § 53, odst. 5 stavebního zákona“, z níž je patrné jen, že došlo ke změně stanoviska ohledně otázky významnosti vlivu územního plánu na evropsky významné lokality a ptačí oblasti (soustava NATURA 2000).
c) Pro navrhovatele je rovněž zarážející, že odpůrce v odůvodnění Územního plánu uvádí, že měla být v rámci vyhodnocení stanovisek uplatněných ke společnému jednání uplatněna taková stanoviska, ve kterých byl požadavek na konkrétní dohodnutí některých částí Územního plánu, a dále stanoviska, jenž určený zastupitel a pořizovatel považovali za nepřiměřená vůči návrhu Územního plánu Města Vysoké nad Jizerou. O co mělo jít a do jaké míry se mohlo uvedené dotknout, mj. navrhovatele, zůstává záhadou. Stejně jako, co vlastně v dané fázi procesu přijímání Územního plánu bylo na odpůrci požadováno a jakým způsobem bylo nakonec přijato a zda náhodou uvedená stanoviska nemají podléhat připomínkám dalších dotčených osob.
d) Dle navrhovatele by odpůrce měl odpovědně vysvětlit, co bylo obsahem vyhodnocení uplatněných stanovisek dotčených orgánů, námitek a připomínek, pokud z nich v průběhu přijímání Územního plánu vyplynula potřeba úpravy návrhu územního plánu, když následně pořizovatel zpracoval pokyny na úpravu dokumentace pro opakované veřejné projednání (písemnost ze dne 22. 1. 2016, č. j.: SÚ/438/16) a současně zajistil úpravu vyhodnocení vlivů na životní prostředí v souladu s požadovanou úpravou návrhu Územního plánu. Ani tato pasáž odůvodnění nebyla přesvědčujícím způsobem objasněna.
e) Rovněž lze za nepřezkoumatelné dle navrhovatele pokládat sdělení odpůrce, že z hlediska posuzování vlivů na životní prostředí neměl dotčený orgán k upravenému a posouzenému návrhu Územního plánu pro opakované veřejné projednání připomínky. Dle navrhovatele je otázkou, co se vlastně změnou návrhu natolik opravovalo, že se žádné uvedené připomínky nově nevznášely.
V souvislosti s touto námitkou navrhovatel uvedl, že si není vědom, že by se vůbec nějaké opakované veřejné projednání konalo.
f) Navrhovatel má dále za to, že za skoro nepřezkoumatelný je třeba mít závěr odpůrce, pokud v rámci vypořádání se s ustanovením § 53 odst. 4 stavebního zákona uvádí, že Územní plán plně respektuje požadavky vyplývající ze schválené politiky územního rozvoje a je s ní v souladu. V jakém rozsahu je tedy dokumentace Územního plánu v souladu s politikou územní rozvoje a územně plánovací dokumentací vydanou krajem, není rozhodně zřejmé.
Obdobně lze posoudit i vyhodnocení souladu s cíli a úkoly územního plánování, zejména s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území a požadavky na ochranu nezastavěného území, vyhodnocení souladu s požadavky stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů, vyhodnocení souladu s požadavky zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, případně výsledkem řešení sporů.
Rovněž nelze přisvědčit sdělení odpůrce, že všechna stanoviska dotčených orgánů uplatněná ke společnému jednání byla respektována, když ani zde není jasné, co který správní orgán vyžadoval a na čem trval, aby bylo zapracováno. Je tedy otázkou, zda byla dodržena zásada zákonnosti postupu odpůrce, když ani není patrné to, co se od odpůrce vyžadovalo, co se tedy splnilo, co se zapracovat do Územního plánu mělo a co se ve skutečnosti zapracovalo a co se nezapracovalo.
2. Další okruh námitek směřoval k problematice dotčení vlastnického práva navrhovatele k jeho shora specifikovaným pozemkům. Ty byly bezprostředně Územním plánem zasaženy, neboť původně pozemky určené k zastavění již jimi nyní nejsou. S tímto zásahem do jeho práv se odpůrce vyrovnal zcela nedostatečně, a to pokud jde o otázku míry nutného, resp. přiměřeného zásahu do práv vlastníků dotčených pozemků přijetím Územního plánu, která je bez dalšího překročena.
Navrhovatel připomněl, že vlastnické právo může být vyvlastněno, resp. omezeno jen na základě zákona. Má rozhodně za to, že objektivně hodnotnější způsob užívání pozemků je užívání zástavbou pro bydlení, než pro cokoliv jiného a přesto se odpůrce uchýlil bez jakékoliv racionality k zásadní změně účelu jejich užívání, kdy již nyní k užívání pro účely zástavby pro bydlení nejsou způsobilé, přičemž se minimálně nevyrovnal s otázkou, zda takovým postupem nečiní navrhovateli, případně dalším spoluvlastníkům, nějakou významnou újmu, anebo přímo materiální škodu, kterou by s postiženou osobou materiálně i případně nemateriálně vyrovnal.
Navrhovatel konstatoval, že proti návrhu Územního plánu podal námitky, které byly v odůvodnění územního plánu číselně označeny jako námitka č. 10. (a č. 11. dodává krajský soud). Ty směřovaly konkrétně k zařazení svých shora označených dotčených pozemků do plochy zemědělské a k vyřazení těchto pozemků ze zastavitelných ploch, jakož i k zařazení pozemků v k. ú. a obci Vysoké nad Jizerou parc. č. X, X, X a X, které však vlastní osoby odlišné od navrhovatele, do plochy zemědělské a vyřazení těchto pozemků ze zastavitelných ploch.
Dle názoru navrhovatele dotčení vlastníci nemohou být územním plánem dotčení v míře, která převyšuje míru, kterou lze po každém vlastníkovi spravedlivě požadovat. Jinak řečeno, lze do vlastnických práv dotčených vlastníků územním plánem zasáhnout v míře, kterou nelze spravedlivě požadovat po každém jiném vlastníku pozemku, avšak za dodržení principů proporcionality (tedy v míře, která bude dotčeného vlastníka omezovat co nejméně).
V návaznosti na to vyjádřil přesvědčení, že k porušení zásady proporcionality v jeho neprospěch nepochybně došlo. Odpůrce se s navrhovatelem a dalšími spoluvlastníky dotčených pozemků za změnu způsobu užívání dotčených pozemků nejenže nevypořádal finančně (nebo jinak přiměřeně), ale také o této problematice jako o teoretické záležitosti v Územním plánu, resp. jeho odůvodnění, nepojednává. Uvedené tedy nebylo vůbec vzato v potaz a ani dokonce se odpůrce nevyrovnal při dodržení zásady vodovážných vah mezi veřejným zájmem a potřebnou mírou zásahu do individuálních práv navrhovatele s otázkou, zda došlo k přiměřenému zásahu do práva navrhovatele k dotčeným pozemkům, anebo nikoliv, a nakolik se tak stalo. Veřejný zájem na vynětí dotčených pozemků z oblasti zastavitelného území nebyl ani přesvědčivě vysvětlen a objasněn.
Situace je tedy dle žalobce taková, že dotčené pozemky, které byly dříve určeny k zástavbě, nyní k zástavbě určeny nejsou. Ba dokonce jejich význam byl marginalizován na pouhé zemědělské užívání, což je nepochybně znatelný skok a omezení ve způsobu užívání. Nejenom že je zde rozdíl v samotném užívání i v tržní ceně dotčených pozemků v době před vydáním Územního plánu a v době nynější, ale i v subjektivní hodnotě pozemků, neboť zemědělská půda je půdou pro pěstování rostlin, o které však navrhovatel nestojí, kdežto o užívání způsobem, že na nich /jednou/ vystaví dům i pro vlastní bydlení, ano. Je tedy pro uspokojení potřeb navrhovatele bližší způsob užívání pozemky zastavět stavbami k bydlení, než aby na nich cokoliv pěstoval, resp. vyvíjel zemědělskou činnost. Cena obvyklá za pozemky určené k zástavbě budovami k bydlení je všude vyšší, než cena pozemků určených k zemědělské produkci. Došlo tak k poklesu ceny pozemků nejméně o 70%.
S odkazem na citaci z odůvodnění Územního plánu navrhovatel konstatoval, že odpůrce nemůže automaticky přeskládat území tak, že se vyjme ze stavební části území obce určitá část a nahradí se jiným územím, a to jen proto, že se po více než dvaceti letech došlo k názoru, že se dotčená část území navrhovatele nemůže zasíťovat a protknout komunikacemi a tudíž se musí jednat o území pro výstavbu staveb pro bydlení nevhodné, když dosud to vhodné pro téže město bylo. Zarážející o to spíše je to, že náhled na nemožnost vystavět k dotčeným pozemkům komunikaci vyplývá ze závěru, že tuto nelze vystavět jen proto, že by zřejmě vedla přes pozemky jiných vlastníků. Tento názor je ale předčasný a ryze teoretický. Odpůrce se chrání před problémem, který nenastal a není jasné, zda by nastal. To, že se nyní změna v území v Územním plánu takto odůvodňuje, nemá žádný racionální podklad, který by byl z Územního plánu čitelný, a ani není zřejmé, zda se skutečně o problém jedná a pakliže ano, proč by nebyl odstranitelný. Totéž se týká i údajné nemožnosti vybudovat kanalizaci.
Dle navrhovatele není jasné, do jaké míry se vůbec zabýval odpůrce otázkou, zda nezasahuje svým opatřením do práv vlastníků pozemků, kterých se Územní plán bezprostředně dotýká. Pokud téměř 20 let se v území dotčených pozemků navrhovatele neřešila otázka, že v tomto území vlastně stavět nelze, a současně se nyní zjišťuje, že se vlastně nejedná o k zastavění schopné pozemky pro blíže nevysvětlená techno-ekonomická hlediska, která se rovněž za dvacet let nezměnila, a současně se nebere ani dílem ohled na to, co to přinese mj. navrhovateli, nelze uzavřít jinak, než že se jedná o sobecké a sebestředné jednání, které jednoznačně porušuje zásadu proporcionality bez dalšího. Na zájem navrhovatele se nebral ohled určitě, jestli to je v souladu se zájmem většiny, není zřejmé.
Pokud se jedná o argumentaci uvedenou ve vyřízení námitek navrhovatele s oporou o výčet různých stanovisek dotčených orgánů, pak je nutno se ptát, co tato stanoviska vlastně sdělují a jakým způsobem se vypořádávají s tím, že dosud na dotčených pozemcích stavět bylo možné a nyní tomu tak nelze. Nicméně z výčtu těchto stanovisek nelze rozhodně učinit žádný závěr a lze tak i zapochybovat, zda jakékoliv z těchto stanovisek dotčených orgánů je vyloženě negativní k možnému ponechání dotčených pozemků v území určeném k zastavění.
Nelze také přehlédnout, že dotčené orgány rozhodovaly o námitce na základě stanoviska pořizovatele, tzn., že pořizovatel sdělil dotčenému orgánu, že si nepřeje, aby uvedené pozemky byly určené k zastavění a žádal od nich stanovisko. Takže dotčené orgány neposuzovaly otázku, zda existuje druhá možnost, tedy, zda něco brání tomu, aby dotčené pozemky zůstaly v území určeném pro zastavění.
Ze shora uvedeného je dle navrhovatele patrné, že odpůrce snad měl předem i úmysl jej poškodit tím, že jeho pozemky vyřadí z řad pozemků města určených k zastavění bez přesvědčivého důvodu. Již ten samotný způsob, jakým se žádaly dotčené orgány o stanovisko, které odpůrce evidentně „chtěl slyšet“, naznačuje, že odpůrce byl vůči navrhovateli a priori zaujatý a připravený za každou cenu jeho pozemky vyjmout z možnosti je v budoucnu zastavit.
Pokud se odpůrce dále opírá o to, že dotčené pozemky nebyly ani z části využity, pak to ale neznamená, že odpůrce si územní plán změní mimo jiné právě proto, že by to snad mělo být navrhovateli jedno, co s dotčenými pozemky bude, pokud je dosud ani dílem nevyužil předpokládaným způsobem.
Je na navrhovateli, co s těmi pozemky kdy učinil, nebo ještě kdy učiní, ale rozhodně takový element nemůže být hlediskem pro rozhodnutí odpůrce, že právní způsob užívání dotčených pozemků přizpůsobí územním plánem jejich skutečnému způsobu užívání navrhovatelem. Takový postup jednoznačně působí šikanózně.
Dle navrhovatele není dále jasné, z čeho Město Vysoké nad Jizerou čerpalo informaci, že je nutno celkově snížit rozlohu zastavitelné plochy pro demografický vývoj.
Za prvé je otázkou, zda vůbec demografický vývoj snižující tendence může nastat a pokud to nastane, zda tak je v souladu s veřejným zájmem, který by tedy i zde měl být zastoupen. Za druhé, jaká byla zvolena metodika při volbě, které konkrétní pozemky budou představovat pozemky, o které se celkově daná rozloha, na které se mohlo stavět, bude snižovat, rovněž není jasné. Za třetí, není ani objektivně jasné, proč vůbec se rozloha všech zastavitelných pozemků musela snižovat, pokud právě za posledních dvacet let taková potřeba nebyla.
S odkazem na citaci z odůvodnění Územního plánu dále navrhovatel uvedl, že pokud má snad odpůrce za to, že eliminací dosavadního využití dotčených pozemků ve spoluvlastnictví navrhovatele došlo k jistému znemožnění vytváření „satelitního způsobu“ užívání určitých území obce (vytváření satelitního městečka), pak navrhovatel nemá nový stav za nic jiného, než právě založení tohoto nechtěného problému, ale jinde. Jinak řečeno, navrhovatel se domnívá, že satelitní městečko se nevytvoří na pozemcích ve spoluvlastnictví navrhovatele, nýbrž na jiném místě.
3. Navrhovatel závěrem sdělil, že trvá na důvodech, proč by neměly být jeho pozemky vyřazeny z řad pozemků stavebních:
a) pokud jde o primární rozvojový směr, jehož rozvojovou osou je silnice č. 290 ve směru k lokalitě Šachty, konkrétně část jihozápadně od silnice č. 290, pak navrhovatel uvádí, že v této části jsou nově schváleny pozemky určené k zastavění. Toto nové - de facto - přidání pozemků bylo v návrhu územního plánu zdůvodněno “Nevhodně umístěnou lokalitu satelitního bydlení řeší návrhem nových zastavitelných ploch.“ V Územním plánu jsou tyto pozemky určeny pro bytovou výstavbu (BV 15, BV 20, BV 52, BV 54), celkem 1,24ha, z části jsou určeny jako plochy pro veřejná prostranství (PV 103) a smíšené plochy nezastavěného území (S 125), celkem 0,53 ha. Takže něčí – kdo ví, zda kvalifikovaně podložený - názor, že plocha satelitního bydlení je nevhodně umístěna, stačí jako důvod pro zařazení těchto pozemků ke změně využití k zastavění.
b) pokud jde o oba rozvojové směry, pak v rozhodnutí o námitkách navrhovatele odpůrce uvedl, že v obou těchto rozvojových osách jsou pro vymezené zastavitelné plochy zajištěny podmínky pro jejich napojení na dopravní a technickou infrastrukturu, takže je možné tyto pozemky potupně zastavovat.
Dle názoru navrhovatele dopravní zpřístupnění jeho dosud nezastavěných pozemků je rovněž možné po nezpevněné polní cestě způsobem, který dále podrobně specifikuje.
Upozornil, že v lokalitě „V loučkách“ se také nacházejí nezpevněné polní cesty, ale jejich právní stav je v rozporu se skutečným stavem. Navrhovatel se domnívá, že i v zájmu vlastníka je, aby právní stav byl v souladu se skutečným stavem a v případě jakékoli stavební úpravy této cesty je nutné odnětí pozemků ze zemědělského půdního fondu, spojené s poplatky za odnětí, a dojde ke zmenšení výměry zemědělských pozemků, jímž odpůrce opakovaně operuje v odůvodnění vydání Územního plánu.
c) pokud jde o pozemky parc. č. X, X, X, X a X, které byly novým územním plánem vyřazeny z pozemků určených k zastavění pro bytovou výstavbu, pak navrhovatel zastává názor, že tyto pozemky jsou přístupné po nezpevněné polní cestě, což dále opět podrobně popisuje
Navrhovatel pro ilustraci doplňuje, že např. v roce 2015 a 2016 byl na pozemku p.č. X postaven rodinný dům, který je přístupný pouze pozemky v k. ú. Vysoké nad Jizerou parc. č. X a parcelní č. X, tedy po cestě, zpřístupňující dotčené pozemky mj. ve vlastnictví navrhovatele – pozemky v k. ú. Vysoké nad Jizerou parc. č. X, X, X, X a X, takže varianta, že by na dotčených pozemcích nebylo možné stavět pro důvody nyní tvrzené ohledně komunikace, případně kanalizace, je skutečnou zástěrkou toho, proč by tyto pozemky dle představ odpůrce neměly být zastavěny.
Navrhovatel proto pokládá postup odpůrce proti jeho osobě za šikanózní. Na jedné straně sděluje důvody, proč nelze na dotčených pozemcích stavět, na druhé straně nejenomže dovolí stavět, ale ještě konstatuje, jak to fakticky a technicky ani není možné. Důvody pro vynětí území v rozsahu dotčených pozemků navrhovatele ze zastavitelnosti, nadto bez realizované či jen deklarované finanční náhrady, jsou natolik pochybné, že je zcela legitimní se ptát, zda spíše nešlo o to navrhovatele skutečně poškodit, než přinést veřejnosti přijetím Územního plánu společenský užitek. Proto je třeba důsledně odmítnout mimořádnou necitlivost odpůrce, s jakou k vydání Územního plánu přistoupil, zvláště pokud stejným postupem někdo z občanů na svém majetku prokazatelně získá na hodnotě a navrhovatel naopak velmi ztratí.
Navrhl proto, aby krajský soud napadený Územní plán v celém rozsahu zrušil, eventuálně, pokud dojde k závěru, že tento návrh je důvodný v rozsahu nezákonnosti toliko části Územního plánu, a to ve vztahu k dotčeným pozemkům, aby zrušil pouze část Územního plánu v rozsahu, který se dotýká pozemků v k. ú. Vysoké nad Jizerou parc. č. X, X, X, X a X.
Pokud jde o aktivní legitimaci navrhovatele, odpůrce uvedl, že oproti případům řešeným v judikatuře Nejvyššího správního soudu, na něž odkazoval navrhovatel, je v souzené věci situace opačná. Vlastník nemovitosti se domáhá konstatování toho, že jím zamýšlený způsob užití je zmařen tím, že územní plán předepisuje způsob užití jiný. Klíčovou podstatou rozdílu vidí v tom, že způsob užití a jeho změna jsou věcí, ke které je třeba většiny a v případě podstatné změny využití dokonce absolutní většiny. Tvrzení vlastníka menšinového je tak zcela hypotetickým tvrzením, které nevypovídá o vlastnickém záměru měnit způsob využití území.
Odpůrce s odkazy na § 1116, 1129 a 1132 nového občanského zákoníku konstatoval, že to, čeho se navrhovatel domáhá, je nepochybně zohlednění vlastnické vůle po změně využití území, která by měla být napadeným opatřením umožněna. Taková vlastnická vůle ale vyžaduje dvoutřetinovou nebo absolutní většinu. Navrhovatel se v rámci prostředků veřejného práva domáhá ochrany svého soukromého práva, konkrétně práva vlastnit majetek. Mlčení většinového vlastníka je třeba vykládat jako srozumění s důsledky plynoucími z Územního plánu, které v tomto případě nepředstavují zásah do současného stavu (plán je v souladu se současným stavem).
Spoluvlastníci musí vystupovat jako osoba jedna s předepsaným kvórem, jak předepisuje občanský zákoník, pokud je cílem změna využití území. Jinak jsou tyto úkony bezpředmětné a podatel není v roli vlastníka a není aktivně legitimován.
Ad 1. Dle odpůrce navrhovatel v podstatě uvádí, že popis procedury přijímání Územního plánu je v pořádku, ale že nemá jistotu, že se vše nestalo jinak. Nejistotu stan pochybností o pravdivosti odůvodnění v otázce popisu procedury podřazuje pod nepřezkoumatelnost.
Proces přijímání územního plánu je ale podrobně dokumentován. Většina fází – kroků je publikována a veřejnost se může seznámit jak se zadáním, tak s návrhem, jenž jde do společného jednání, tak s pozměněným návrhem, jenž jde do veřejného projednání. Proces veřejného projednání je veřejný, stejně jako následně jednání zastupitelstva a jemu předkládaný tisk. Jednání zastupitelstva je veřejné. Celý proces je dokumentován a nemálo dokumentů je samostatně publikováno (některé jeho oddělené linie celé, třeba SEA). Všechny dokumenty, které nejsou publikovány, jsou samozřejmě dostupné podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Obtížně lze dle odpůrce akceptovat myšlenku, že by odůvodnění Územního plánu mělo obsahovat celý spis. K tomu odůvodnění neslouží. Materiální těžiště odůvodnění dokonce slouží nikoliv k popisu předcházející procedury, ale k odůvodnění věcného řešení. Popis procedury pak slouží k lepšímu pochopení procesu a jeho výsledku.
Navrhovatel pouze tvrdí, že proces přijímání Územního plánu vypadá tak složitě, že není jisté, jestli odůvodnění odpovídá skutečnosti. Takto ale tvrdit nezákonnost nelze. Tu je třeba označit přesně a taktéž i doložit, popřípadě doložit, že navrhovatel nemohl některé skutečnosti (konkrétní) verifikovat. Navrhovatel rovněž dostatečně nespecifikuje, čím je zasahováno do jeho konkrétních věcných práv. Z návrhových tvrzení není zřejmé, že by se domáhal znalosti nějakých podkladů, které mu byly odepřeny. Tato námitka taktéž nebyla uplatněna jako námitka a připomínka.
Ad 1. a) Ze znění § 47 stavebního zákona je dle odpůrce zjevné, že základním postupem je řešení invariantní. Zpracovat varianty je možné, pokud k tomu dá podnět příslušný dotčený orgán nebo zastupitelstvo v zadání. Takový právní stav ovšem nepředjímá povinnost odůvodnit skutečnost, že se zpracuje návrh nevariantní, poněvadž se jedná o zákonný předpoklad a odůvodňuje se odchylka od něj.
Navzdory tomu je tato skutečnost (v intencích zákona) v odůvodnění Územního plánu uvedena a rozebrána. Vadou této návrhové námitky rovněž je to, že navrhovatel dostatečně nespecifikuje, čím zasahuje do jeho konkrétních věcných práv. Z návrhových tvrzení není zřejmé, že by se domáhal variantního řešení v okamžiku, kdy bylo možné tak učinit, popřípadě odůvodnění této skutečnosti kdykoliv později. Tato námitka taktéž nebyla později uplatněna jako námitka a připomínka.
Ad 1. b) Odpůrce nesouhlasí s názorem navrhovatele, že má pochyby nad tím, proč dotčené orgány revidovaly své postoje stran požadavku vypracování některých posuzovacích procesů (NATURA 2000).
Dotčené orgány v rámci projednání zadání Územního plánu uplatnily požadavek na zpracování posouzení vlivů na soustavu Natura 2000 a to z důvodu možné dotčení evropsky významné lokality či ptačí oblasti. Zpracovatel dokumentace územního plánu pro společné jednání však v průběhu prací vyhodnotil, že záměry, které byly příčinou požadavku dotčeného orgánu, není vhodné v území umístit. Tato skutečnost je popsána v odůvodnění kap. 6.1 Výsledky vyhodnocení vlivů na životní prostředí (str. 30): „Významný vliv na evropsky významné lokality a ptačí oblasti byl vyloučen. Od původních záměrů (záměr rozšiřovat lyžařský areál Paseky nad Jizerou a výstavba malé vodní elektrárny), kterými bylo dotčeno území soustavy EVL NATURA 2000 (v případě malé vodní elektrárny by k dotčení došlo, pokud by byla postavena na řece Jizeře) bylo upuštěno.“
Je tedy zcela zjevné, a to z odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, které záměry, byly důvodem původního požadavku, stejně jako důvody jejich upuštění. Na základě toho byly dotčené orgány požádány o přehodnocení svých stanovisek. Ty pak postoj přehodnotily a celkem pochopitelně dospěly k závěru jinému, tedy že návrh dokumentace nemůže mít vliv na soustavu Natura 2000 a tudíž není potřeba v dané věci zpracovávat vyhodnocení vlivů na soustavu Natura 2000.
V rámci opatření obecné povahy je rovněž uvedeno jakou žádostí tak pořizovatel učinil a jakými stanovisky byly dotčenými orgány upraveny původní stanoviska. Tyto žádosti a stanoviska jsou následně zcela jistě „přezkoumatelná“, lze-li tohoto pojmu užít, neboť jako taková jsou součástí dokladů o pořízení Územního plánu (ve smyslu ustanovení § 165 odst. 1 stavebního zákona, kdy stavební zákona předpokládá, že součástí dokumentace územního plánu je i dokladová část, jenž není samotným územním plánem). Tyto dokumenty jsou pak každému dostupné podle předpisů o svobodném přístupu k informacím.
Pokud navrhovatel poukazuje i na to, že tato změna stanoviska není uvedena dle § 53 odst. 5 stavebního zákona jako jeho náležitost, tak odpůrce má za to, že z prostého textu citovaného ustanovení je zjevné, že tato skutečnost není náležitostí vyžadovanou tímto ustanovením.
Vadou této návrhové námitky rovněž je to, že navrhovatel dostatečně nespecifikuje, čím zasahuje do jeho konkrétních věcných práv. Tato námitka taktéž nebyla uplatněna jako námitka či připomínka.
Ad 1. c), d) a část e) Podstatou obou námitek je skutečnost, že z odůvodnění není patrný rozsah dohadovacího řízení v návaznosti na společné jednání, jehož cílem je uvést návrh územního plánu, jenž je výstupem představ samosprávy, do zájmového rámce požadavků státní správy, která vytváří rámec, ve kterém se obec a její samospráva následně pohybuje a naplňuje svou samostatnou působnost. Není dle odpůrce právním a ani věcným důvodem, aby přesné detaily tohoto složitého a vyjednávacího procesu byly popsány v odůvodnění územního plánu. Jsou dopodrobna zachyceny v dokumentaci, která je přístupná, ale smyslem odůvodnění územního plánu je sdělit veřejnosti důvody, pro které bylo přijato zvolené řešení (tedy faktický normativní dopad).
Tato fáze projednávání a otázky v ní řešené slouží k ochraně zájmů primárně státních a nikoliv obecně veřejných. Je tedy sporné, zda případných vad tohoto procesu se může dovolávat jiný subjekt, než ten, který je měl uplatnit.
Vzhledem k tomu, že v rámci opakovaného veřejného projednání nebylo krajským úřadem uplatněno stanovisko z hlediska vlivů na životní prostředí k provedeným úpravám, lze z daného dovodit, že dotčený orgán neměl k danému připomínky. Ani v této námitce ovšem navrhovatel dle mínění odpůrce netvrdí, v čem přesně bylo porušeno právo (natož dotčeno jeho subjektivní právo).
Ad 1. část e) Konání opakovaného veřejného projednání bylo oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla zveřejněna jak na úřední desce úřadu pořizovatele (Městský úřadu Semily), tak na úřední desce odpůrce, a to v papírové i elektronické podobě a to ve shodných termínech od 7. března 2016 do 3. května 2016 včetně. Tyto skutečnosti jsou doloženy veřejnými vyhláškami v rámci dokladové části územního plánu. Konání veřejného projednání lze rovněž doložit zápisem z toho jednání a listinou přítomných. Konání opakovaného veřejného projednání bylo rovněž oznámeno dotčeným orgánů, okolním obcím a obci, pro kterou byl územním plán pořizován.
Jeho obsahem nebylo projednání 7 stanovisek, jak uvádí navrhovatel, nýbrž změny, které byly provedeny od veřejného projednání. Tato informace byla rovněž součástí veřejné vyhlášky, kterou se opakované veřejné projednání oznamovalo. Na základě konání opakovaného veřejného projednání pak pořizovatel obdržel 7 stanovisek dotčených orgánů, nebyla však již doručena žádná námitka, ani připomínka.
Ad 1. f) Soulad s politikou je dle odpůrce (formální) předpoklad zákona, ale nikoliv rozměr, který by musel být odůvodněn v rozsahu tohoto souladu, protože opatření obecné povahy musí být odůvodněno z hlediska důvodnosti zásahu do nějakých zájmů či regulace, která se projevuje navenek.
Ad 2. Odpůrce zdůraznil, že bez ohledu na to, zda se jedná o územní plán přijatý podle právní úpravy stavebního práva z roku 1976 nebo současné právní úpravy, nepředstavuje zařazení pozemku do kategorie „zastavitelné“ žádnou právní či věcnou garanci, že takový pozemek bude možné zastavět, popřípadě zastavět nějakým konkrétním způsobem. Možnost stavět je podmíněna mnohými podmínkami, přičemž soulad s územním plánem je jedna z mnohých. Zařazení plochy jako zastavitelné podle územního plánu přijatého před účinností současného stavebního zákona tedy nepředstavovalo „právo stavět“. To by mohlo být dáno až územním rozhodnutím.
V případě, že je přijímán nový územní plán, není podoba původního územního plánu závazná pro sestavu plánu nového. Zpracovatel je přirozeně vázán fakticitou území, respektive legální fakticitou, tedy právně umístěnými, povolenými a postavenými stavbami. Není vázán tou částí plánu, která nebyla naplněna.
Odpůrce konstatoval, že jeho původní územní plán z roku 2002 obsahoval návrhový horizont do roku 2015. Plán byl pojat tak, že sám svými slovy definoval jakoukoliv hypotetickou možnost stavět pouze, pokud se tak stane do roku 2015, přičemž po tomto datu plán předpokládal, že on sám již nebude platit. Dlužno dodat, že tato skutečnost (časový horizont plánu) byla známa od samého počátku platnosti tohoto plánu.
Pokud má navrhovatel za to, že měl možnost stavět, měl své legitimní očekávání rozvíjet v rámci časové limitace stanovené dokumentem, z něhož toto očekávání čerpá. Teoreticky na to měl celkem 13 let.
Ohledně tvrzeného zásahu do majetkových práv odpůrce uvedl, že obec si v rámci samosprávy svých věci, která je pod ochranou ústavního pořádku (čl. 101 Ústavy), definuje, jak bude vypadat její veřejný prostor. Je obtížně přijatelná myšlenka, že by omezením tohoto práva měla být vůle vlastníků, jejichž zájem stavět by měl být postaven nad právo obce stavění nepřipustit. Pokud by platné právo v sobě obsahovalo předpoklad přednosti vlastnictví, tak by právní úprava územního plánování postrádala smysl.
Pokud by platilo pravidlo, které předjímá navrhovatel, že vůle vlastníka nemovitosti nesmí být omezena územním plánem, tak by územní plánování nemuselo vůbec být v právu upraveno a stavitel by si musel pouze vypořádat stanoviska dotčených orgánů. Neméně absurdní by bylo i to, pokud by se sice vytvořila možnost obce regulovat svůj veřejný prostor, ale bez možností přijmout takový územní plán, který by nerespektoval všechny doposud zastavitelné parcely, jak lze vyčíst z představ navrhovatele.
Pro obecné omezení zastavitelných ploch existuje důvod v podobě veřejného zájmu, což bylo jak v Územním plánu, tak ve vypořádání námitky navrhovatele vyjádřeno dle odpůrce celkem přesně, což dokládal citací příslušné pasáže.
Z daného vyplývá, že vypuštění některých zastavitelných ploch a mimo jiné i plochy navrhovatele nebylo svévolným krokem zastupitelstva, zpracovatele či pořizovatele Územního plánu, ale zpracovatele k tomu vedly skutečnosti, bez kterých by nebylo možné Územní plán zpracovat a již vůbec ne vydat, neboť by nemohlo být zdůvodněno vymezení takového množství zastavitelných ploch a Územní plán by byl v rozporu s požadavky stavebního zákona.
Z odůvodnění Územního plánu je patrné, z čeho tvůrce plánu vycházel při stanovení maximální výměry zastavitelných ploch a tedy rovněž při konstatování potřeby snížení této výměru oproti starému plánu (viz kapitola 10.6 Vyhodnocení potřeby zastavitelných ploch pro bydlení).
Z daného postupu pak podle odpůrce nelze dovodit, že by tento způsob byl zvolen za účelem poškození navrhovatele. Samotný výpočet je dále doplněn rezervou, která vytváří korekci mezi statistickými daty a skutečným vývojem. Dané je pak i odpovědí, proč muselo dojít ke snížení výměry zastavitelných ploch. Stavební zákon totiž požaduje, aby množství (výměra) zastavitelných ploch byla zdůvodněna, tedy aby byly naplněny cíle a úkoly územního plánování. Postup je tedy zcela přezkoumatelný.
Stejně tak je zcela přezkoumatelný postup, kterým byly vybrány konkrétní zastavitelné plochy, a to s odkazem na návaznost na infrastrukturu a veřejnou vybavenost. Při vymezení zastavitelných ploch bylo postupováno v souladu se zvolenou koncepcí rozvoje města.
Navrhovatel také považuje za nezákonné, jak postupoval pořizovatel při zpracování jeho námitky, tedy, že dotčeným orgánům zaslal vedle námitky i návrh (nezávazný a určený zastupitelstvu) jejich vypořádání. K tomu odpůrce dodal, že takový postup předepisuje zákon, který k tomu má dobré důvody. Z postupu pořízení územního plánu vyplývá, že po uplatnění námitek a připomínek (v tomto případě tedy námitky) je zpracován návrh rozhodnutí o námitkách a tento je doručen dotčeným orgánům, přičemž ty jsou vyzvány, aby k návrhu uplatnily stanoviska (ustanovení § 53 odst. 1 stavebního zákona).
Odpůrce tedy popřel, že by zákonným postupem dotčeným orgánům podsouval vlastní návrh jejich stanoviska. Zdůraznil, že to, jakým způsobem dotčené orgány přistoupí k hodnocení návrhu, je zcela na jejich straně a nelze do jejich úvah nijak zasahovat nebo dokonce vyžadovat názory na jiné řešení. Výsledky stanovisek dotčených orgánů jsou pak součástí odůvodnění námitky.
K polemice navrhovatele ohledně předcházení vzniku satelitního bydlení (myšleno koncentrovaného bydlení odděleného od hlavní zástavby, které je nevybavené infrastrukturou a občanskou a veřejnou vybaveností) odpůrce uvedl, že tento urbanistický záměr je v územním plánu přítomen, ale vztahuje se k jiným lokalitám, nikoliv k pozemkům navrhovatele. Důvodem pro vyřazení plochy nebylo předcházení vytváření „satelitního bydlení“. Část odůvodnění námitky č. 10 týkající se satelitního bydlení je vztažena k části námitky, kde navrhovatel namítal vymezení zastavitelných ploch „v lokalitě satelitního bydlení u silnice II/290 v lokalitě Šachty“, nikoliv však ve vztahu k jeho vlastním pozemkům, které se nachází na opačné straně městské zástavby.
Odpůrce nesouhlasí ani s námitkou nesrozumitelnosti vypořádání navrhovatelovi námitky. Od samého počátku pořizování Územního plánu nebyly pozemky navrhovatele nikdy koncipovány jako zastavitelné. V rámci Územního plánu nemohlo být do doby konání veřejného projednání žádné zdůvodnění jejich vyřazení, protože k „vyřazení“ nedošlo. Není pak povinností územního plánu odůvodňovat v rozsahu každého detailu odlišnost od plánu předchozího. Není ani povinnost územního plánu preventivně odůvodňovat odlišnost od představ vlastníků.
Součástí odůvodnění Územního plánu však je, proč zpracovatel nepřevzal danou plochu z předchozího územního plánu, neboť byl v rámci zadání uplatněn požadavek na její vyhodnocení: „Zdůvodnění splnění zadání je zpracováno v rámci kapitoly č. 12 Vyhodnocení splnění požadavků zadání textové části odůvodnění, konkrétně pak na straně 130, kde pořizovatel k danému bodu uvádí: „jedná se o část záměru z platného územního plánu B_BC25 (pozn.: označení dle Doplňujících průzkumů a rozborů), který byl vyřazen, neboť rozvoj tímto směrem neodpovídá urbanistické koncepci, která vymezuje pouze dvě rozvojové osy. Navíc by výstavba v této ploše byla podmíněna realizací nové místní komunikace a vedení technické infrastruktury).“ Z daného pak rovněž vyplývá, že zpracovatel se plochou původního územního plánu zabýval a potřebnost a vhodnost jejího převzetí do nového územního plánu vyhodnocoval.“ Tím je výsledek dostatečně odůvodněn.
Ad 3. a) Dle odpůrce navrhovatel (bez souvislosti se svými pozemky) polemizuje s řešením otázek vztahujících se k jiné lokalitě a navazuje opět na otázku variability plánu. Ačkoliv odpůrce si není jist, co námitkou navrhovatel sleduje, uvádí, že umístění satelitního bydlení při silnici II/290 k lokalitě Šachty bylo vyhodnoceno jako urbanistická závada území, přičemž byl v rámci zadání uplatněn požadavek na její vyřešení. Z odůvodnění územního plánu v části „Urbanistické závady“ vyplývá řešení: „Nevhodné umístění lokality satelitního bydlení při silnici II/290 k lokalitě Šachty – jedná se již o stávající lokalitu, která je ve značné vzdálenosti od původní zástavby a vytváří proto vjem satelitního bydlení. Územní plán zohledňuje problematiku této lokality a vytváří tedy podmínky pro vyřešení odlehlosti této lokality od původní zástavby. Dosahuje toho skrze vymezení ploch pro bydlení (plochy BV/15, BV/53, BV/54, BV/66 a BV/80). Tyto plochy jsou vymezeny tak, aby lokalita satelitního bydlení při silnici II/290 byla právě přičleněna k původní výstavbě a také k silniční komunikaci II/290.“
Dané řešení vyplývá z návrhu autorizované osoby s autorizací pro územní plánování, která je k řešení otázky plně kompetentní. Autorizovaná osoba popisuje již existující problém, jehož podstatou je vznik bydlení mimo koncept města a mimo kontext infrastruktury a veřejné vybavenosti. Odpůrci se popsání problému jeví jako logické a ztotožňuje se s ním. Rovněž má za to, že nestačí navrhovateli pochybovat o úrovni kvalifikovaného názoru bez toho, aby sám doložil v čem je názor špatně konstatován nebo uchopen.
Ad 3. b) Ani u této námitky odpůrci není příliš jasné, proč navrhovatel polemizuje s řešením komunikací. Odpůrce sice shledává souvislost mezi vymezením komunikace na pozemcích p. č. X, X,X a X v k. ú. Vysoké nad Jizerou a zařazením pozemků navrhovatele do zastavitelných ploch. Nicméně konstatuje, že na daných pozemcích je navržená návrhová plocha dopravní infrastruktury – místní doprava (DC-108), která zajišťuje dopravní napojení okolních zastavitelných ploch bydlení. Je pak samozřejmé, že tyto zastavitelné plochy bydlení i dopravní infrastruktury vyvolají zábory zemědělského půdního fondu, přičemž Územní plán potřeby odnětí ze zemědělského půdního fondu neovlivňuje ani neruší případné poplatky, které by bylo třeba v případě odnětí uhradit. Daná lokalita je pak vymezena v souladu se zvolenou koncepcí města, tedy rozvojovými směry.
Ad 3. c) K přístupnosti lokality navrhovatele uvádí odpůrce, že je třeba posuzovat předmět námitky a to „ponechání“ plochy zastavitelné podle starého plánu, resp. zakreslení této plochy do územního plánu nového. Při vyhodnocování námitky tedy vycházel pořizovatel (a následně zastupitelstvo) z podkladů starého územního plánu, kde je ovšem zastavitelná plocha zakreslena jen na části pozemků, a to na části, která nepřiléhá k hranici komunikace uvedené navrhovatelem. Z tohoto důvodu nemohlo být vyhodnoceno, že by daná lokalita mohla být napojena touto komunikací a jiné dostatečné (odpovídající) dopravní napojení předmětné lokality není, bez toho, aby muselo být zasaženo do vlastnictví dalších vlastníků, k dispozici.
Z námitky plyne předpoklad navrhovatele, že dopravní napojení bylo klíčovým důvodem pro nezařazení jeho pozemků mezi zastavitelné. Nicméně, jak již bylo výše uvedeno několikrát, dopravní napojení nebylo hlavním a jediným důvodem pro nezapracování zastavitelné plochy do územního plánu.
Veřejným zájmem a klíčovým důvodem v daném případě je ochrana nezastavěného území, která je dána cíli a úkoly územního plánování. Zásah do tohoto veřejného zájmu je pak limitován právě zdůvodněním a stanovením maximálního možného vymezení zastavitelných ploch, za účelem ochrany nezastavěného území. Odpůrce odmítl, že by dané bylo cíleně směřováno vůči pozemkům navrhovatele.
Závěrem proto odpůrce navrhl, aby krajský soud návrh zamítl.
III.
Posouzení věci krajský soudem
Krajský soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy v řízení podle části třetí hlavy první a druhé dílu sedmého s. ř. s. Byl přitom dle § 101d odst. 1 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody návrhu. Navrhovatel i odpůrce výslovně souhlasili s tím, aby krajský soud rozhodl ve věci bez nařízení jednání dle § 51 odst. 1 s. ř. s. O věci usoudil následovně.
Úvodem připomíná, že povinnost posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že krajský soud je povinen reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, když jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013-19). Přestože se judikatorní závěr týkal problematiky žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, lze jej dle krajského soudu dle současné úpravy řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části aplikovat i ve vztahu k tomuto návrhu.
Totéž platí ohledně rozsahu přezkumu. Stejně jako v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 75 odst. 2 s. ř. s., tak i v řízení o návrhu na zrušení opatření nebo jeho části dle § 101d odst. 1 s. ř. s. platí, že je soud při přezkumu vázán rozsahem a důvody návrhu. Také v tomto řízení tedy platí dispoziční zásada. Rozsah přezkumu návrhem napadeného opatření obecné povahy je vymezen návrhovými body, jimiž navrhovatel konkretizuje svá tvrzení ve vztahu k namítanému porušení zákona. Z tohoto důvodu obsah a kvalita návrhu předurčuje obsah a kvalitu rozhodnutí soudu; k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. června 2005, 5 č. j. 7 Afs 104/2004-54 nebo např. rozsudek téhož soudu ze dne 18. července 2013, č. j. 9 Afs 35/2012-42 (veškerá judikatura citovaná v tomto rozhodnutí je dostupná na www.nssoud.cz).
Jestliže tedy navrhovatel v návrhu vytkne napadenému opatření obecné povahy vady jen v obecné rovině, aniž by poukázal na zcela konkrétní skutečnosti, v nichž spatřuje pochybení, je zcela dostatečné, pokud se k takto obecným námitkám vyjádří krajský soud rovněž jen v obecné rovině. Toto stanovisko zaujal i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku dne 24. srpna 2010, č. j. 4 As 3/2008-78., když zastal názor, že: „Smyslem uvedení žalobních bodů (§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.) je jednoznačné ustanovení rámce požadovaného soudního přezkumu ve lhůtě zákonem stanovené k podání žaloby… . míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod, byť i vyhovující, obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto namístě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“
Krajský soud dále stručně konstatuje, že návrhem byl napaden Územní plán Vysoké nad Jizerou, schválený zastupitelstvem města Vysoké nad Jizerou dne 21. 7. 2016 usnesením č. 266, který nabyl účinnosti 9. 8. 2016. V dané věci tak není pochyb o tom, že daný územní plán, který je dle § 43 odst. 4 stavebního zákona opatřením obecné povahy, byl řádně přijat, oznámen a je účinný, stejně tak jako že návrh byl s ohledem na znění § 101b odst. 1 s. ř. s. podán včas.
Dále krajský soud předesílá, že všechny nemovitosti zmiňované v tomto rozsudku se nacházejí v katastrálním území Vysoké nad Jizerou. Nebude tedy již tuto skutečnost při označování konkrétních nemovitostí pro zjednodušení dále uvádět.
Pokud je o aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu, krajský soud se neztotožňuje s tvrzením odpůrce, že v posuzované věci není dána.
Dle § 101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem.
Tak tomu v dané věci je. Odpůrce pak nemá pravdu v tom, že by se navrhovatel domáhal toliko ochrany svého soukromého práva. Navrhovatel napadá Územní plán pro celou řadu důvodů (viz shora), včetně těch procesních, takže zcela nepochybně namítá porušení svých veřejných subjektivních práv, což je zcela ve shodě s § 2 s. ř. s.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009 sp. zn. 1 Ao 1/2009 :“… z hlediska posouzení aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je přípustný návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Tyto závěry jsou alfou a omegou posouzení aktivní věcné legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.“ Touto optikou je dle krajského soudu třeba nahlížet i na projednávaný návrh.
Skutečnost, že podstatou návrhu je nesouhlas navrhovatele coby menšinového spoluvlastníka předmětných pozemků s tím, že pozemky byly (oproti do té doby platnému územnímu plánu) zařazeny do jiné funkční plochy, dle názoru krajského soudu nepředstavuje relevantní skutkový ani právní rozdíl oproti situacím, které řešil Nejvyšší správní soud v judikátech citovaných navrhovatelem, tedy např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010-169, nebo rozsudku ze dne 27. 8. 2013, č. j. 8 Aos 1/2012-68. A to se závěrem, že návrh na zrušení opatření obecné povahy může v případě podílového spoluvlastnictví nemovitosti podat i jen jeden ze spoluvlastníků, ačkoliv jeho podíl není nadpoloviční. Krajský soud proto uzavírá, že navrhovatel k podání daného návrhu aktivně legitimován je a není tedy z toho důvodu na místě návrh odmítnout, jak navrhoval odpůrce.
B. Body 1.a) až 1. f) návrhu
Úvodem krajský soud poukazuje na skutečnost, na níž již upozornil ve svém vyjádření odpůrce. Z obsahu návrhu (viz jeho str. 3) je zřejmé, že navrhovatel požaduje po krajském soudu, aby přezkoumal napadený územní plán podle pětibodového algoritmu vymezeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005. Tento postup byl však aktuální do 31. 12. 2011, neboť do té doby účinná podoba soudního řádu správního předpokládala, že na základě podaného návrhu přezkoumá soud ve správním soudnictví napadené opatření obecné povahy ex officio právě dle vymezeného algoritmu.
Soudní řád správní v podobě účinné od 1. 1. 2012 však vychází ze zásady, že při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d s. ř. s.). Jedině v rámci takto vymezených návrhových námitek může soud dojít k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným postupem. Pokud by soud k takovému zjištění dospěl, jenom z těchto důvodů může (a současně musí) opatření obecné povahy nebo jeho části zrušit dnem, který v rozsudku určí. Krajský soud tedy nemohl postupovat způsobem, který navrhoval navrhovatel, ale musel posuzovat důvodnost jednotlivých návrhových námitek.
Pokud jde o námitky 1. a) až 1. f) musí krajský soud přisvědčit odpůrci v tom, že až na jednu z nich (k tomu v podrobnostech níže) z jejich obsahu nelze dovodit, jak by v důsledku v nich tvrzených pochybení odpůrce mělo a mohlo dojít ke zkrácení konkrétních veřejných subjektivních práv navrhovatele. Ze shora provedené citace § 101a odst. 1 s. ř. s. je ale zřejmé, že to je jeden z nezbytných předpokladů úspěšnosti návrhu. Navrhovatel nemůže v obecné rovině namítat, že napadené opatření obecné povahy vykazuje některou ze shora uvedených vad, ale musí vždy konkretizovat, v čem byl v důsledku existence takové vady právě on zkrácen na některém ze svých veřejných subjektivních práv. O to se navrhovatel u této skupiny návrhových bodů v podstatě ani nepokusil. Již jen tento nedostatek návrhu by sám o sobě byl dostatečnou příčinou pro závěr krajského soudu, že tyto návrhové námitky nejsou důvodné.
Přesto krajský soud považuje za vhodné se alespoň stručně k jednotlivým námitkám vyjádřit. Uvedený nedostatek plyne dle krajského soudu zejména ze skutečnosti, že navrhovatel se evidentně neseznámil s celým zněním zejména textové části napadeného Územního plánu. Z obsahu těchto námitek je totiž zřejmé, že navrhovatel měl k dispozici při sepisu návrhu pouze tu část Územního plánu, která byla vyvěšena na úřední desce dotčeného městského úřadu. Ta však obsahuje pouze stručné znění textové části Územního plánu včetně odůvodnění a zejména pak rozhodnutí o vznesených námitkách proti návrhu Územního plánu a vyhodnocení uplatněných připomínek.
Územní plán je však tvořen úplným zněním jeho textové části (Část A – Opatření obecné povahy - Textová část a část C – Odůvodnění opatření obecné povahy – Textová část). Tyto podklady jsou na úřadě té které obce (případně na jejich internetových stránkách) veřejně přístupné, jejich poskytnutí se lze dožadovat i postupem dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jde tedy plně k tíži navrhovatele, že si (s největší pravděpodobností) neopatřil textovou část napadeného Územního plánu v úplnosti. Kdyby tak totiž učinil, nalezl by v těchto podkladech odpověď na řadu otázek, které v uvedených návrhových bodech nastolil.
Ad 1.a) Navrhovatel namítá, že mu není zcela jasné, proč nebylo požadováno variantní řešení Územního plánu a odůvodnění tohoto postupu má za nedostatečné. Dle § 47 odst. 5 stavebního zákona schvaluje zadání územního plánu zastupitelstvo obce, pro jejíž území je územní plán pořizován. V odůvodněných případech nebo z podnětu dotčeného orgánu zastupitelstvo obce uloží v zadání zpracování variantního řešení návrhu územního plánu.
Z citovaného zákonného znění je tedy zřejmé, že za standardní se považuje vypracování návrhu územního plánu bez případných variant. Za spíše výjimečný postup se pak považuje požadavek na variantní vypracování návrhu územního plánu. Toto rozhodnutí je zcela v kompetenci zastupitelstva obce. Pokud se tedy zastupitelstvo obce rozhodne postupovat standardním způsobem, tedy nechá zpravovat návrh územního plánu bez variant, není povinno za situace, kdy k opačnému postupu nedal podnět dotčený orgán, takový postup v přijatém územním plánu podrobněji objasňovat.
Odpůrce se však v Územním plánu této problematice zcela nevyhnul, když na str. 160 (bod E) Odůvodnění konstatoval, že pořizovatel dospěl k závěru, že se nepožaduje zpracování variantních řešení na základě rozsahu evidovaných záměrů na provedení změn v území, které byly zpracovány v rámci Územně analytických podkladů obce s rozšířenou působností Semily 2012 a Doplňujících průzkumů a rozborů pro zpracování Územního plánu Vysoké nad Jizerou (září 2013), a záměrů předložených městem Vysoké nad Jizerou.
Takové vypořádání se s danou problematikou považuje krajský soud za zcela dostačující.
Ad 1.b) V této námitce navrhovatel uvedl, že mu není jasné, proč dotčené orgány revidovaly své požadavky na vypracování některých posuzovacích procesů (NATURA 2000). Měl z toho důvodu Územní plán za nepřezkoumatelný.
Objasnění této otázky se ovšem odpůrce v Územním plánu věnuje, konkrétně na str. 30 jeho odůvodnění. Bylo totiž upuštěno od původních záměrů rozšiřovat lyžařský areál Paseky nad Jizerou a vystavět malou vodní elektrárnu. Těmito záměry by bylo území soustavy EVL Natura 2000 dotčeno, po upuštění od nich již nikoliv. Proto nebylo třeba zpracovávat vyhodnocení vlivů na soustavu Natura 2000. O nepřezkoumatelnosti takového postupu odpůrce tedy řeč být nemůže.
Ad 1.c) Navrhovatel namítá, že odpůrce v odůvodnění Územního plánu uvádí, že měla být v rámci vyhodnocení stanovisek uplatněných ke společnému jednání uplatněna taková stanoviska, ve kterých byl požadavek na konkrétní dohodnutí některých částí územního plánu, a dále stanoviska, jenž určený zastupitel a pořizovatel považovali za nepřiměřená vůči návrhu územního plánu Města Vysoké nad Jizerou. O co mělo jít a do jaké míry se mohlo uvedené dotknout, mj. navrhovatele, zůstává dle navrhovatele záhadou. Stejně jako, co vlastně v dané fázi procesu přijímání Územního plánu bylo na odpůrci požadováno a jakým způsobem bylo nakonec přijato a zda náhodou uvedená stanoviska nemají podléhat připomínkám dalších dotčených osob.
Ve shodě s názorem odpůrce krajský soud konstatuje, že neexistuje ve stavebním zákoně opora pro požadavek navrhovatele, aby v odůvodnění územního plánu byl podrobně popsán rozsah dohadovacího řízení v návaznosti na společné jednání, jehož smyslem je uvést do souladu zájmy obce s požadavky jednotlivých orgánu státní správy. Tato fáze přípravy návrhu územního plánu skutečně slouží zejména k ochraně státních zájmů, resp. zájmů dotčených orgánů státní správy. Těžko si tedy lze představit dotčení konkrétního práva navrhovatele, ostatně ani on sám ničím takovým neargumentuje.
Ad 1.d) Prakticky totéž uvádí krajský soud i k požadavku navrhovatele, že odpůrce měl odpovědně vysvětlit, co bylo obsahem vyhodnocení uplatněných stanovisek dotčených orgánů, námitek a připomínek, pokud z nich v průběhu přijímání Územního plánu vyplynula potřeba úpravy návrhu Územního plánu.
Ad 1. e) Tato námitka má dvě zcela rozdílné části. Pokud jde o prvou z nich obsahující navrhovatelovo tvrzení o nepřezkoumatelnosti sdělení odpůrce, že z hlediska posuzování vlivů na životní prostředí neměl dotčený orgán k upravenému a posouzenému návrhu Územního plánu pro opakované veřejné projednání připomínky, nepokládá krajský soud za přínosné dodávat cokoliv nad rámec vypořádání se s předchozími dvěma námitkami.
Druhá část této námitky však představuje onu krajský soudem již shora avizovanou výjimku v této části návrhových bodů, která jediná může představovat zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatele. Ten totiž uvedl, že si není vědom, že by se při přípravě návrhu Územního plánu konalo opakované veřejné projednání. Pokud by se tato jeho (byť ničím nepodložená) obava ukázala důvodnou, znamenalo by to, že Územní plán nebyl přijat zákonem stanoveným způsobem, což by zásah do navrhovatelových práv jistě znamenalo.
Uvedené tvrzení navrhovatele však důvodným nebylo. Krajský soud z předložených podkladů zjistil pravdivost tvrzení odpůrce ve vyjádření k návrhu. Tedy, že konání opakovaného veřejného projednání bylo oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla zveřejněna jak na úřední desce úřadu pořizovatele (Městský úřadu Semily), tak na úřední desce města odpůrce, a to v papírové i elektronické podobě a to ve shodných termínech od 7. března 2016 do 3. května 2016 včetně. Konání opakovaného veřejného projednání bylo rovněž oznámeno dotčeným orgánů, okolním obcím a obci, pro kterou byl Územním plán pořizován. O konání opakovaného veřejného projednání byl pořízen zápis. Bylo tedy dle krajského soudu spolehlivě prokázáno, že opakované veřejné projednání Územního plánu proběhlo a to v souladu s ustanovením § 53 odst. 2 stavebního zákona. Žádnou jinou výtku v tomto směru navrhovatel nevznesl.
Ad 1. f) V poslední z uvedené skupiny námitek navrhovatel Územnímu plánu vytýká, že není dostatečně odůvodněn jeho soulad s Politikou územního rozvoje.
Politika územního rozvoje je dokument, který schvaluje vláda svým usnesením. Sám o sobě tudíž není ani napadnutelný ve správním soudnictví (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009-59). Je to zároveň jediný případ, kdy dokument vydávaný vládou, jakožto politickým vedením vrchnostenské veřejné správy, nemíří k výkonu státní správy, ale samosprávy a tuto má svým způsobem zavazovat. Nelze ale přehlédnout, že se zároveň jedná o dokument do značné míry abstraktní, mající povahu koncepční, nezabíhající do podrobností ve vztahu k jednotlivým obcím. Těžko si tedy lze představit, jaká je představa navrhovatele o tom, jak by soulad přijímaného Územního plánu s Politikou územního rozvoje měl být odůvodněn podrobněji, než jak učinil odpůrce. Navrhovatel totiž v tomto směru nic konkrétního Územnímu plánu nevytkl.
Odpůrce se přitom problematice souladu Územního plánu s Politikou územního rozvoje věnoval na str. 7 až 13 (jedná se téměř o sedm stran textu). V podrobnostech tedy krajský soud na uvedenou pasáž odůvodnění Územního plánu odkazuje, neboť ji shledává naprosto dostatečnou a přezkoumatelnou.
Krajský soud považuje za vhodné, ještě než přistoupí k posouzení důvodnosti jednotlivých návrhových námitek, v obecné rovině připomenout premisy vyplývající z judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se otázky, do jaké míry může soud zasahovat do rozhodnutí územní samosprávy, které územní plán jistě představuje, ohledně stanovení, do jaké funkční plochy má být ten který pozemek zařazen.
Již ve svém rozsudku ze dne 18. 7. 2006, sp. zn. 1 Ao 1/2006, Nejvyšší správní soud uzavřel, že stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování je činností, do které správní soudy mohou zasahovat minimálně. Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Co mu však přezkoumávat přísluší, je, zda změnu územního plánu přijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným způsobem.
Shora naznačenou zásadu rozvinul Nevyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, následovně: „Obecně vzato totiž vlastník určitého pozemku nemůže bez dalšího bránit tomu, aby sousední pozemek či pozemky byly využity jiným způsobem než doposud, neboť jeho vlastnické právo je ve své podstatě omezeno vlastnickým právem majitelů sousedních pozemků, přičemž všichni vlastníci mají právo svůj majetek užívat v zásadě podle své libosti, nezasahují-li tím do vlastnictví jiných osob. Ve skutečnosti tedy vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem sám územní plány dotvářet.
V reálném životě totiž existuje značná variabilita možných situací a je vždy věcí příslušných správních orgánů, aby velmi citlivě vážily, do jaké míry jsou tyto námitky důvodné a naopak kdy se jedná toliko o námitky spíše obstrukční povahy. Jak již ostatně zdejší soud uvedl ve svých dříve citovaných rozhodnutích, i v prostředí liberální tržní ekonomiky je nezbytná existence územního plánování. Jeho cílem je vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Regulace využití území je otázkou přesahující rámec života jedné i více generací a proto musí být povznesena nad momentální krátkodobé či dokonce okamžité potřeby té či oné politické reprezentace vzešlé z výsledků voleb.“
Konečně rovněž v rozsudku ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013-36, Nejvyšší správní soud znovu zdůraznil, že nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavně zakotvené dělby moci. Hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace se řídí zásadou zdrženlivosti. Ke zrušení opatření obecné povahy by měl soud přistoupit jen, je-li zákon porušen v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.
Ve světle uvedené judikatury proto krajský soud konstatuje, že nebyl oprávněn v přezkoumávané věci posuzovat správnost či racionalitu zařazení navrhovatelem zmiňovaných pozemků do jednotlivých funkčních ploch. Stejně tak mu nepřísluší posuzovat návrh na zařazení těchto pozemků do funkčních ploch, který učinil navrhovatel v průběhu přípravy a tvorby napadeného Územního plánu součástí svých námitek i součástí návrhu na přezkum opatření obecné povahy. Zařazení pozemků a staveb do jednotlivých funkčních ploch je tak plně v pravomoci orgánu místní samosprávy, tedy odpůrce. Z žádného ustanovení stavebního zákona pak nevyplývá, že by jednotlivým vlastníkům pozemků a staveb v území dotčeném připravovaným územním plánem vznikl nárok, aby jejich nemovitosti byly zařazeny do funkčních ploch dle jejich požadavků, přání či představ, které by jim nejvíce konvenovaly.
Dále považuje krajský soud za vodné zmínit přiléhavou připomínku odpůrce, že zařazení pozemku v Územním plánu mezi pozemky zastavitelné nepředstavuje žádnou právní nebo věcnou garanci pro vlastníka takového pozemku, že na tomto pozemku bude moci stavět a už vůbec ne konkrétním způsobem. Stejně tak není zastupitelstvo obce při přijímání nového územního plánu vázáno podobou územního plánu předcházejícího. Není tedy nutné v novém územním plánu podrobně odůvodňovat každou odchylku nové podoby územního plánu od podoby územního plánu předešlého.
Shora uvedené však nic nemění na skutečnosti, že své závěry o funkčním zařazení nemovitostí musí být v územním plánu odůvodněny. Tím spíše povinnost řádného odůvodnění vystupuje do popření v případě rozhodnutí o námitkách proti návrhu územního plánu. Jedná se totiž o případy, kdy se navrhovaná podoba územního plánu dostává do rozporu s názory subjektů jím dotčených, kdy se tedy názory a představy o budoucím využití určitých pozemků a staveb představitelů územní samosprávy s názory a představami dotčených subjektů z různých důvodů rozcházejí.
Bylo tedy povinností krajského soudu přezkoumat, zda odůvodnění Územního plánu, potažmo odůvodnění rozhodnutí zastupitelstva odpůrce o námitkách navrhovatele (coby součást tohoto odůvodnění dle § 172 odst. 5 správního řádu) proti návrhu Územního plánu, shora uvedeným požadavkům dostálo.
K tomu krajský soud ještě předesílá, že si je vědom judikatorních závěrů Nejvyššího správního soudu (vyjádřených například v rozsudku ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010-169), že na odůvodnění rozhodnutí o námitkách je třeba klást stejné požadavky jako v případě typických správních rozhodnutí. Nicméně uvedený závěr, který ostatně zmínil ve svém návrhu i navrhovatel, byl následně do značné míry korigován a to zejména s ohledem na judikaturu Ústavního soudu. V souvislosti s tím odkazuje krajský soud zejména na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, kterým zrušil rozhodnutí Nejvyššího správního soudu právě z toho důvodu, že shledal jeho požadavky vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti návrhu územního plánu, za přemrštěné. Dle názoru ústavního soudu jsou takové přehnané požadavky výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu (čl. 8 Ústavy).
V odůvodnění Územního plánu se odpůrce problematice vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby zastavitelných ploch věnoval v bodu 10., na str. 101 až 120. Již jen z rozsahu této kapitoly je zřejmé, že danému tématu věnoval značnou pozornost. Při pozorném přečtení této kapitoly by navrhovatel našel odpovědi na řadu svých otázek. Odpůrce se zabýval podrobně sociodemografickými podmínkami daného území, svůj závěr, že počet obyvatel obce Vysoké nad Jizerou dlouhodobě klesá, podpořil řadou statistických údajů Českého statistického úřadu. Stejně tak ohledně problematiky bydlení a hospodářských podmínek v obci. Pečlivě se pak věnoval i otázce vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení záměrů dle platného územního plánu a vyhodnocení potřeby zastavitelných ploch pro bydlení (při němž využil i pomoci urbanistické kalkulačky URBANKA, princip jejíhož fungování zevrubně popsal). Výsledkem bylo zjištění, že v dosavadním územním plánu stanovená rozloha zastavitelných ploch 46,6 ha se ukázala výhledově naprosto nadhodnocená, a proto Územní plán snížil rozlohu zastavitelných ploch na zhruba 24,4 ha. To byl stěžejní důvod pro snížení rozlohy zastavitelných ploch v Územním plánu.
Obdobně se tuto problematiku snažil odpůrce navrhovateli vysvětlit v rozhodnutí o jeho námitkách proti návrhu Územního plánu č. 10 a 11. V rozhodnutí o námitce č. 10 mimo jiné uvedl:
„V rámci ÚPSÚ bylo navrhnuto pro funkci bydlení cca 46,6 ha zastavitelných ploch. Zpracovatel v rámci Doplňujících průzkumů a rozborů zjistil, že v současné době není z hlediska demografického vývoje možné v rámci návrhového období 15 let vyčerpat takové množství ploch, tj. navržením 46,6 ha ploch pro bydlení by nemohla být kladně vyhodnocena potřeba vymezení zastavitelných ploch [viz § 53 odst. 5 písm. f) stavebního zákona]. Z uvedeného důvodu byla celková kapacita ploch pro bydlení snížena na cca 25,4 ha. Vzhledem k tomu, že rozvoj obce je novým územním plánem situován do dvou rozvojových os (primární rozvojovou osou je silnice II/290 ve směru k lokalitě Šachty, sekundární rozvojovou osou je pak silnice III/29063 ve směru na Horní Tříč), muselo v jiných částech města dojít ke snížení stavu zastavitelných ploch. Jelikož zákon pak stanovuje „vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch“ jako nezbytnou podmínku, nebylo možné zcela převzít stávající územní plán a musela být zvolena nová koncepce rozvoje obce.“
V rozhodnutí o námitce č. 11 mimo jiné uvedl:
„Pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem a zpracovatelem územního plánu konstatují, že Urbanistická koncepce města akcentuje dva rozvojové směry: primární rozvojovou osou je silnice II/290 ve směru k lokalitě Šachty, sekundární rozvojovou osou je pak silnice III/29063 ve směru na Horní Tříč. V obou těchto rozvojových osách jsou pro vymezené zastavitelné plochy zajištěny podmínky pro jejich napojení na dopravní a technickou, infrastrukturu, takže je možné tyto plochy postupně zastavovat. Vymezením plochy pro bydlení v lokalitě Na Mezičkách by došlo k otevření další rozvojové osy, která však obdobné možnosti napojení postrádá. Do lokality nevede žádná místní komunikace a vzhledem k terénnímu zlomu a k husté zástavbě na západní straně lokality je příjezd do lokality možný jen ze strany východní, kde se však již nacházejí soukromé pozemky. Vzhledem k velkému počtu domů, které by mohly být na předmětné ploše postaveny, by bylo nutné nejprve vybudovat příjezdovou komunikaci včetně položení potřebné technické infrastruktury a teprve poté zahájit výstavbu domů. S umístěním výstavby v dané lokalitě tak není počítáno ani v rámci nové kanalizace. Postupné zastavování lokality, jako ve zbývajících dvou rozvojových osách, zde není možné. Vzhledem k tomu, že je v rámci řešeného území vymezen dostatek jiných, podstatně lépe přístupných zastavitelných ploch, jeví se vymezení předmětné plochy z technicko-ekonomického hlediska jako nevhodné a nadbytečné.“
Takové vypořádání se s námitkami navrhovatele považuje krajský soud ve světle shora uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu nejen za přezkoumatelné, ale také za dostatečné.
Z uvedeného opravdu nevyplývá, že by shora uvedený postup odpůrce při snižování výměry zastavitelných pozemků byl projevem jeho svévole, nebo že by byl směřován vůči navrhovateli. Z Územního plánu lze dovodit, z jakých důvodů a na základě jakých podkladů stanovil odpůrce v Územním plánu maximální výměru zastavitelných ploch a jakým postupem (s ohledem na infrastrukturu a občanskou vybavenost) byly vybrány konkrétní pozemky určené jako zastavitelné plochy, potažmo z jakých důvodů jiné pozemky (včetně navrhovatelových) nebyly do zastavitelných ploch zařazeny. Takto objasněný postup odpůrce považuje krajský soud za naprosto transparentní a tedy i přezkoumatelný.
Pokud navrhovatel zpochybnil postup pořizovatele při zpracování jeho námitek, tedy, že dotčeným orgánům zaslal vedle námitek i návrh jejich vypořádání, nelze než souhlasit s názorem odpůrce, že takový postup předepisuje zákon. Z postupu pořízení územního plánu totiž plyne, že po uplatnění námitek a připomínek je zpracován návrh rozhodnutí o námitkách a tento je doručen dotčeným orgánům, přičemž ty jsou vyzvány, aby k návrhu uplatnily stanoviska (ustanovení § 53 odst. 1 stavebního zákona).
Navrhovatel se tedy mýlí, že tímto postupem bylo dotčeným orgánům podsouváno, jak mají jejich stanoviska vypadat. To je (a i v dané věci zůstalo) zcela na jejich posouzení
Odpůrci lze přisvědčit také v tom, že pokud se v Územním plánu věnoval otázce satelitního bydlení, resp. snaze předcházet tomuto jevu, nevztahoval tyto závěry k pozemkům navrhovatele, ale k jedné z rozvojových lokalit, konkrétně k lokalitě Šachty. Účelem bylo objasnit, že pokud v této lokalitě v současné době fakticky ke vzniku takového satelitu došlo, je možné tento z pohledu odpůrce nežádoucí jev odstranit právě tím, že pozemky mezi okrajem souvislé zástavby a tímto satelitem budou zastavěny. Tím mimo jiné vysvětlil, proč tyto pozemky byly zařazeny mezi pozemky zastavitelné a proč se jedná v tomto směru o jednu z rozvojových os obce.
Krajský soud rovněž znovu opakuje svůj závěr, že není povinností nového územního plánu odůvodňovat v rozsahu každého detailu odlišnost od plánu předchozího. Navrhovatel se totiž ve svém návrhu stále vrací k námitce, že bylo povinností odpůrce podrobně vysvětlit, proč, když v předchozím územním plánu jeho pozemky mezi zastavitelné plochy zařazeny byly, došlo v Územním plánu k jejich „vyřazení“ z této funkční plochy. Jak však již krajský soud uvedl, nový územní plán se vytváří od počátku bez jakýchkoliv závazných vazeb na územní plán předchozí. Není tedy nutno objasňovat, proč došlo u těch kterých pozemků ke změně v jejich zařazení do funkčních ploch oproti předešlému územnímu plánu. Je nutné objasnit, proč ty které pozemky byly v novém územním plánu zařazeny do té které funkční plochy, v tom je rozdíl. A této povinnosti, jak už krajský soud z důvodů shora uvedených konstatoval, odpůrce dostál.
I tomuto (nedůvodnému) požadavku navrhovatele však odpůrce přece dostál, když v rozhodnutí o námitce navrhovatele č. 10 konstatoval:
„Zdůvodnění splnění zadání je zpracováno v rámci kapitoly č. 12 Vyhodnocení splnění požadavků zadání textové části odůvodnění, konkrétně pak na straně 130, kde pořizovatel k danému bodu uvádí: „jedná se o část záměru z platného územního plánu B_BC25 (pozn.: označení dle Doplňujících průzkumů a rozborů), který byl vyřazen, neboť rozvoj tímto směrem neodpovídá urbanistické koncepci, která vymezuje pouze dvě rozvojové osy. Navíc by výstavba v této ploše byla podmíněna realizací nové místní komunikace a vedení technické infrastruktury).“ Z daného pak rovněž vyplývá, že zpracovatel se plochou původního územního plánu zabýval a potřebnost a vhodnost jejího převzetí do nového územního plánu vyhodnocoval.“
Obsah tohoto rozhodnutí ostatně navazuje na obdobnou zmínku vztahující se k dané problematice tak, jak je obsažena na str. 132 odůvodnění Územního plánu.
Konečně pokud jde o navrhovatelovo tvrzení, že zařazením jeho pozemků mezi pozemky zemědělské došlo k výraznému snížení jejich ceny proti situaci, kdy byly v předcházejícím územním plánu zařazeny do pozemků zastavitelných, krajskému soudu nezbývá, než odkázat navrhovatele na § 102 stavebního zákona. Tedy může zvážit, zda splňuje kritéria pro uplatnění náhrady za změnu v území vymezená tímto ustanovením. Pokud by dospěl k závěru, že ano, má možnost se domáhat přiznání této náhrady v civilním řízení před obecnými soudy.
V souvislosti s tím krajský soud odkazuje např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009, podle něhož: Pokud však omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou - samozřejmě opět jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splněny - vlastníka ve větší než spravedlivé míře, je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové omezení. Zákonodárce v některých případech takový mechanismus výslovně do stavebního zákona inkorporoval, konkrétně v jeho § 102, který zakotvuje náhrady za změnu v území. Taková náhrada přísluší podle odst. 1 zmíněného ustanovení "vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva byla při užívání pozemku nebo stavby na základě územního opatření o stavební uzávěře omezena"; náhrada dále přísluší (avšak teprve s účinností od 1. 1. 2012, viz § 198 stavebního zákona) podle odst. 2 zmíněného ustanovení "vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního plánu nebo regulačního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulačního plánu nebo zrušením územního rozhodnutí podle § 94 odst. 3" stavebního zákona.“
Snad pro úplnost krajský soud konstatuje, že náhledem do veřejného rejstříku půdy (veřejně dostupný na http://eagri.cz/public/app/lpisext/lpis/verejny2/plpis/) zjistil, že dotčené pozemky navrhovatele má v současné době v nájmu Zemědělské družstvo Horal, které na ně čerpá zemědělskou dotaci. Územní plán tedy v podstatě pouze uvedl do souladu faktický stav těchto pozemků se stavem právním.
Ad 3. a) V tomto bodu navrhovatel opět otevírá problematiku satelitního bydlení v lokalitě Šachty při silnici II/290. K nedůvodnosti této námitky se již krajský soud vyjádřil shora. Postrádá navíc její souvislost s dotčením konkrétních práv navrhovatele.
Ad 3. b) V této námitce se zase navrhovatel věnuje rozvojové ose obce kolem silnice 29063 ve směru na Horní Tříč (lokalita V loučkách). V podstatě porovnává vymezení komunikací na pozemcích v této lokalitě zřejmě ve snaze dojít k závěru, že obdobně „vhodné“ komunikace pro výstavbu dopravní infrastruktury se nacházejí i na jeho pozemcích, tedy i ty by byly z toho důvodu vhodné pro zastavění.
K tomu krajský soud odkazuje na svoje předchozí závěry, že odpůrce v Územním plánu srozumitelným, přezkoumatelným a logickým způsobem ozřejmil, proč dal při vymezení zastavitelných ploch přednost určitým lokalitám (Šachty, V loučkách), a proč naopak jiné lokality (včetně pozemků navrhovatele; ale nejenom těch, vždyť odpůrce snížil výměru zastavitelných ploch oproti předchozímu územnímu plánu o více jak 20 ha) do zastavitelných ploch nezařadil. Tyto závěry odpůrce není krajský soud oprávněn jakkoliv moderovat, jak již ostatně předeslal. Dále krajský soud odkazuje rovněž na vyjádření odpůrce k této námitce, s nímž se ztotožňuje.
Ad 3. c) V poslední návrhové námitce navrhovatel polemizuje se závěrem odpůrce, že jeho pozemky nejsou dopravně přístupné. Uvádí v souvislosti s tím příklady z blízkého okolí svědčící dle jeho názoru o opaku. Tedy snaží se dokázat, že jeho pozemky by dopravně přístupnými býti mohly, tedy z toho důvodu bylo možno je mezi zastavitelné pozemky zařadit.
Jak správně vystihl ve svém vyjádření odpůrce, z námitky plyne předpoklad navrhovatele, že dopravní napojení bylo klíčovým důvodem pro nezařazení jeho pozemků mezi zastavitelné. Tak tomu ale nebylo.
Veřejným zájmem a klíčovým důvodem v daném případě byla ochrana nezastavěného území, která je dána cíli a úkoly územního plánování. Zásah do tohoto veřejného zájmu je pak limitován právě zdůvodněním a stanovením maximálního možného vymezení zastavitelných ploch za účelem ochrany nezastavěného území.
Ze shora uvedených důvodů tedy krajský soud neshledal žádnou z návrhových námitek důvodnou. Proto mu nezbylo, než návrh dle § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítnout.
IV.
Náklady řízení
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Dle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl úspěch odpůrce, který uplatnění nákladů řízení ve vyjádření k návrhu avizoval.
V souvislosti s touto problematikou ale krajský soud nepřehlédl existenci usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014-47. Dle jeho závěru náhradu nákladů řízení spojených s účastí pracovníků správního orgánu u jednání správního soudu soud dle § 60 odst. 7 s. ř. s. procesně úspěšnému správnímu orgánu zásadně nepřizná. V odstavci 29 citovaného usnesení pak Nejvyšší správní soud vymezil ty situace, kdy žalované správní orgány mají právo na náhradu účelně vynaložených nákladů, pokud přesahují jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být dle Nejvyššího správního soudu právě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, např. územního plánu, vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem, kdy odbornou agendu spojenou s pořízením územního plánu zákon svěřuje pořizovateli.
V případě odpůrce se však rozhodně o malou obec nejedná, odpůrce má statut města. Nebyl sice pořizovatelem územního plánu, přesto lze předpokládat, že jeho úřad disponuje určitým odborným personálem, u něhož lze důvodně předpokládat dostatečnou erudici se k dané problematice vyjádřit. Za této situace nepovažuje krajský soud za odůvodněné, pokud se odpůrce v řízení nechal zastupovat advokátem, tedy náklady s tím spojené nepovažuje za náklady účelně vynaložené, na jejichž náhradu má odpůrce právo. Proto rozhodl, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozsudku.
Poučení:
Toto rozhodnutí nabývá právní moci dnem doručení účastníkům (§ 54 odst. 5 s. ř. s.)
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Hradec Králové 31. říjen 2017
JUDr. Jan Rutsch, v. r.
předseda senátu
Za správnost vyhotovení:
J. L.