45 A 61/2015-88
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Milana Podhrázkého, PhD., a soudců Mgr. Ing. Petra Šuránka a JUDr. Věry Šimůnkové ve věci
žalobců: a) J. N.
bytem L., L.
b) A. N.
bytem N. A., H.
oba zastoupeni advokátkou JUDr. Zuzanou Smítkovou, Ph.D.
sídlem Trojanova 2022/12, 120 00 Praha 2
proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje
sídlem Zborovská 81/11, 150 00 Praha 5
za účasti: 1) M. P.
2) J. P.
oba bytem N. A., H.
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 10. 2009, sp. zn. SZ 147730/2009/KUSK REG/MP, č. j. 150708/2009/KUSK, ve spojení s opravným usnesením
takto:
Odůvodnění:
I.
1 Žalobci se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odeslanou dne 9. 11. 2015, domáhají zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí žalovaného (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl odvolání jejich právního předchůdce proti rozhodnutí Městského úřadu Úvaly, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“), ze dne 18. 5. 2009, č. j. K/6289/a/8/SU/Jak, a toto odvolání potvrdil. Stavební úřad svým rozhodnutím rozhodl o umístění stavby garáže na pozemek p. č. X v katastrálním území H. ve prospěch osob zúčastněných na tomto soudním řízení (dále jen „stavebníci“) a současně stavebníkům udělil stavební povolení.
2 Žalobci v žalobě uvádí, že jsou vlastníky pozemku p. č. X v katastrálním území H., který sousedí s pozemkem stavebníků a který nabyli na základě kupní smlouvy od původního vlastníka, dr. R. K., jenž byl účastníkem správního řízení, v němž bylo napadené rozhodnutí vydáno. Napadené rozhodnutí nebylo žalobcům ani jejich právnímu předchůdci nikdy doručeno a žalobce a) se o něm dozvěděl náhodou při nahlížení do spisu u stavebního úřadu, týkajícího se jiného řízení, až dne 9. 9. 2015. Žalobci považují žalobu za včasnou, neboť jim dosud nezačala běžet lhůta pro její podání, popř. vůči žalobci a) započal běh lhůty dne 9. 9. 2015.
3 Napadené rozhodnutí i rozhodnutí stavebního úřadu jsou dle názoru žalobců nesprávná, vychází z neúplně zjištěného skutkového stavu věci, jsou nesrozumitelně a nedostatečně odůvodněná a řízení, které jejich vydání předcházelo, trpí podstatnými vadami. Žalobci stavebnímu úřadu vytýkají, že se vůbec nevypořádal s námitkami, které vznesl jejich právní předchůdce zejména během jednání dne 7. 5. 2009, a že pouze poznamenal, že již jednou byly zamítnuty v rozhodnutí o udělení výjimky ze dne 18. 2. 2009. Právní předchůdce žalobců přitom uplatnil i zcela nové námitky, které se týkaly stékání vody a padání sněhu a ledu na sousední pozemek, nemožnosti stavebníků udržovat okraj střechy garáže a okapy, jakož i nedůvodnosti udělení výjimky z odstupové vzdálenosti stavby garáže od sousedního pozemku, neboť při běžné velikosti garáže by žádná výjimka nebyla potřeba. Žalobci se domnívají, že stavební úřad do odůvodnění svého rozhodnutí pouze překopíroval námitky, které jejich právní předchůdce vznesl během řízení o udělení výjimky z odstupové vzdálenosti, avšak ty neodpovídaly skutečnému rozsahu námitek uplatněných ve společném řízení o umístění a povolení stavby. Rozhodnutí stavebního úřadu je nepřezkoumatelné, neboť není patrné, jak byly námitky právního předchůdce žalobců vypořádány. Žalobci dodávají, že ve správním řízení byla ignorována rizika spojená především se stékáním vody a spadem sněhu a ledu ze střechy garáže na jejich pozemek, přičemž v důsledku tohoto opomenutí dochází opakovaně k podmáčení a zabahňování části pozemku žalobců o šířce cca 2 m a šířce 13 m. Při dešti dne 9. 6. 2015 voda dokonce zatopila nory volně žijících králíčků a způsobila úhyn dvou mláďat.
4 Žalobci upozorňují také na to, že správní spis neobsahuje autentický a kompletní protokol z ústního jednání uskutečněného dne 7. 5. 2009, což považují za zcela zásadní pochybení stavebního úřadu, neboť žalovanému byl předán nekompletní spis bez nejpodstatnějšího dokumentu celého řízení. K předtištěnému protokolu založenému ve spise není připojen ručně psaný zápis z ústního jednání, v němž by byly zaznamenány všechny námitky vznesené právním předchůdcem žalobců. Na tento zápis je ovšem odkazováno na straně 2 předtištěného protokolu a na úvodní stránce protokolu je ručně vepsáno nepravdivé tvrzení, že zástupce právního předchůdce žalobců uplatňuje pouze stejné námitky, jako byly vzneseny v řízení o výjimce. Tento text nebyl vepsán zástupcem právního předchůdce žalobců ani jím nebyl parafován. Jeho podpis na protokolu, je-li vůbec autentický, se týká pouze přítomnosti zástupce při úkonu. Výčet osob přítomných při úkonu pak také neodpovídá realitě, neboť stavebníci, obec H. ani pan L. W. se ho neúčastnili (poslední ze jmenovaných nebyl o konání úkonu ani informován). Autentičnost a pravdivost protokolu vyvrací dle mínění žalobců také to, že na jeho první straně je jako osoba vyřizující věc uvedena paní Ř., ale na druhé straně protokolu je jako osoba, jež protokol sepsala, uvedena paní V. Vedle podpisu paní V. navíc chybí podpis zástupce právního předchůdce žalobců.
5 Rozhodnutí stavebního úřadu bylo podle žalobců vydáno v rozporu s tehdy účinným § 127 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník z roku 1964“). Umístění garáže totiž bezprostředně ohrožuje výkon vlastnického práva žalobců k jejich pozemku a ohrožuje také život a zdraví osob a zvířat pohybujících se po tomto pozemku. V důsledku pochybení stavebního úřadu a žalovaného stavba nyní odporuje § 1013 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „NOZ“). Žalobci mají za to, že obě správní rozhodnutí jsou i v rozporu s územně plánovací dokumentací obce H. a veřejným zájmem, protože zastavěnost pozemku p. č. X ve vlastnictví stavebníků je vyšší než stanovených 20 %. Správní orgány tedy rezignovaly na respektování záměrů územního plánování a nesprávně uváděly, že se na velikost garáže žádná omezení nevztahují. Oba správní orgány opomenuly také skutečnost, že vinou svévolného postupu stavebníků byl výrazně - až o 1,05 m - posunut plot mezi pozemky žalobců a stavebníků, a dopustily, aby se stavba garáže částečně nacházela na pozemku žalobců. V souvislosti s rozhodnutím stavebního úřadu byla na pozemku žalobců neoprávněně a nezákonně vybudována zděná část plotu mezi pozemky, která je nedostatečně ukotvena a kvůli podmáčení hrozí její zřícení, a tak ji žalobci byli nuceni alespoň provizorně podepřít. Žalobci také podotýkají, že stavbě garáže dosud nebyl udělen kolaudační souhlas.
6 Vady správního řízení spatřují žalobci v tom, že správní orgány nepostupovaly tak, aby šetřily práva žalobců nabytá v dobré víře a chránily zájmy třetích osob, ignorovaly námitky jejich právního předchůdce, upřednostňovaly zájmy stavebníků před oprávněnými zájmy právního předchůdce žalobců, aniž by to náležitě zdůvodnily, a nepostupovaly tak, aby byl zjištěn skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. V důsledku toho bylo zasaženo do vlastnických práv k pozemku žalobců. Závažné nesrovnalosti existují i ohledně obsahu správního spisu. Žalobce a) do něj opakovaně mínil nahlédnout, ale nikdy mu nebyl zpřístupněn v úplné podobě, a proto se až 9. 9. 2015 dozvěděl o existenci napadeného rozhodnutí. Právnímu předchůdci žalobců nadto nebylo řádně doručováno do vlastních rukou, a to i přesto, že byl zastoupen advokátem. Závěrem žalobci konstatují, že správní orgány neuplatnily svou pravomoc jen k účelům, k nimž slouží, a postupovaly v rozporu s imperativy stavebního řízení.
7 Žalovaný navrhuje žalobu odmítnout pro opožděnost, neboť napadené rozhodnutí bylo právnímu předchůdci žalobců oznámeno v souladu se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 191/2008 Sb., veřejnou vyhláškou dne 5. 11. 2009. Žaloba byla podána dne 9. 11. 2015, tedy po uplynutí dvouměsíční lhůty, jejíž zmeškání nelze prominout. K meritu věci se žalovaný nevyjádřil, a to ani v reakci na rozsudek Nejvyššího správního soudu v této věci.
8 S názorem žalovaného o opožděnosti žaloby žalobci v replice vyjádřili nesouhlas.
9 Osoby zúčastněné na řízení nevyužily svého práva písemně se vyjádřit k žalobě.
II.
10 Krajský soud usnesením ze dne 8. 8. 2016, č. j. 45 A 61/2015 – 46, žalobu odmítl jako opožděnou podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť zaujal názor, že napadené rozhodnutí mohlo být v souladu s právní úpravou účinnou v době jeho vydání doručováno právnímu předchůdci žalobců, který byl v postavení odvolatele, veřejnou vyhláškou. Jelikož napadené rozhodnutí bylo právnímu předchůdci žalobců tímto způsobem doručeno již v roce 2009, nemohl považovat žalobu podanou v roce 2015 za včasnou.
11 Ke kasační stížnosti žalobců Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu rozsudkem ze dne 23. 11. 2016, č. j. 1 As 227/2016 – 54 (dostupném stejně jako ostatní zde citovaná rozhodnutí správních soudů na www.nssoud.cz), zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud sice (shodně s krajským soudem) dospěl k závěru, že žalovaný postupoval v souladu se zněním zákona, když doručoval právnímu předchůdci žalobců napadené rozhodnutí vyhláškou, takový postup však s ohledem na konkrétní okolnosti případu nepokládal za správný. Zatímco stavební úřad ve správním řízení prvního stupně doručoval své úkony právnímu předchůdci žalobců doporučeně, žalovaný na tento způsob doručování nenavázal a změnil jej na doručování veřejnou vyhláškou. Tím žalovaný dle Nejvyššího správního soudu narušil právní jistotu a legitimní očekávání právního předchůdce žalobců. Nelze proto postavit najisto, že napadené rozhodnutí bylo oznámeno v roce 2009 a že lhůta pro podání žaloby začala běžet v tomto roce. Nejvyšší správní soud zavázal krajský soud do dalšího řízení tím, aby zkoumal včasnost podání žaloby a zaměřil se na žalobci tvrzený způsob jejich seznámení se s napadeným rozhodnutím. Pokud bude možné ověřit, že žalobci skutečně nahlíželi do souvisejícího správního spisu až dne 9. 9. 2015, bude zachována žalobní lhůta a krajský soud se bude žalobou zabývat věcně. Pokud okamžik oznámení napadeného rozhodnutí nebude možné zjistit, má krajský soud vycházet z tvrzení žalobců a přiklonit se ve prospěch soudního přezkumu.
12 Krajský soud v intencích závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu nejprve vyzval žalobce, aby identifikovali spis stavebního úřadu, do něhož byl nahlížet žalobce a) a z něhož se dozvěděl o napadeném rozhodnutí. Žalobci ve svém následném sdělení popsali soudu potíže, s nimiž se žalobce a) v minulosti setkal v souvislosti se svými žádostmi o nahlížení do spisů souvisejících se stavbou garáže stavebníků, a uvedli soupis spisů, do kterých žalobce a) dne 9. 9. 2015 nahlížel, a to včetně spisu, z něhož se o napadeném rozhodnutí dozvěděl. Dále podotkli, že o nahlížení byl sepsán protokol. Žalobci si však nejsou jisti jeho úplností, neboť mnohé podklady žádné označení o svém evidenčním zařazení neměly, spisové materiály byly vedeny chaoticky a listy bylo často možné bezproblémově vyjímat a vkládat. Skutečnost, že žalobci o existenci napadeného rozhodnutí nevěděli, lze dle jejich mínění ilustrovat také na některých dokumentech, které jsou založené ve správních spisech a které byly stavebnímu úřadu a žalovanému v minulosti zaslány. Že žalobce a) nahlédl do spisu stavebního úřadu dne 9. 9. 2015, dokládají žalobci také fotokopií napadeného rozhodnutí pořízenou při nahlížení do spisu, a to ve formě „printscreenových“ snímků z počítače společně s údajem o pořízení fotokopie.
13 Konkrétně se jednalo 1) o dva společné spisy ke sp. zn. K/9117/2014 týkající se řízení o odstranění stavby garáže včetně zastřešeného garážového stání, ke sp. zn. K/13762/2014 ohledně dodatečného povolení stavby garáže včetně zastřešeného garážového stání a ke sp. zn. K/6939/2015 o stavu na rozhraní pozemků; 2) o spis sp. zn. K/13534/2014 týkající se výjimky z § 25 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o obecných požadavcích na využívání území“), pro stavbu „přístavba přístřešku pro parkování osobního automobilu ke garáži“; a 3) o spis sp. zn. K/9138/2015 o ohrožení soukromého majetku a poškození cizí věci.
14 Soud ze správních spisů zjistil, že žalobci obdrželi ve dnech 11. 12. 2014 přípis stavebního úřadu ze dne 27. 11. 2014, sp. zn. K/9117/2014/SU/Vay-P, č. j. MEUV 13274/2014 STU, v němž se konstatuje, že stavební úřad vydal rozhodnutí o umístění stavby garáže a stavebního povolení, které žalovaný v odvolacím řízení napadeným rozhodnutím (které bylo specifikováno datem vydání a číslem jednacím) potvrdil, přičemž napadené rozhodnutí dle přípisu nabylo právní moci dne 5. 11. 2009. Napadené rozhodnutí však nebylo přílohou přípisu. Žalobce a) nahlížel do shora uvedených společných spisů ve dnech 18. 3. 2015, 1. 6. 2015, 9. 9. 2015 a 9. 11. 2015 (k nahlížení se dostavil také 29. 7. 2015, kdy jeho žádosti nebylo z technických důvodů vyhověno). Ve společných spisech (tak, jak byly soudu předloženy) ovšem není napadené rozhodnutí založeno, a proto soud vychází z toho, že se žalobce a) nemohl z těchto spisů o jeho obsahu v žádný z uvedených dnů dozvědět. Do správního spisu sp. zn. K/13534/2014 nahlížel žalobce a) dle úředních záznamů dne 9. 9. 2015, kdy si z něj vlastním fotoaparátem pořizoval kopie, a dne 18. 1. 2017. V tomto správním spise je založeno úplné znění rozhodnutí stavebního úřadu o umístění a povolení stavby garáže, jakož i napadené rozhodnutí žalovaného. Pokud jde o poslední spis sp. zn. K/9138/2015, v něm není napadené rozhodnutí založeno a žalobce a) do něj nahlížel dne 9. 9. 2015.
15 Přestože stavební úřad již ve shora uvedeném přípise ze dne 27. 11. 2014, o jehož doručení do rukou obou žalobců svědčí doručenky založené ve společných spisech, upozornil žalobce na existenci napadeného rozhodnutí, nelze tento den považovat za den jeho oznámení žalobcům. Za situace, kdy napadené rozhodnutí nebylo právnímu předchůdci žalobců ani samotným žalobcům řádně formálním způsobem doručeno, je třeba zkoumat, kdy se žalobci prokazatelně seznámili s jeho obsahem, tedy se dozvěděli, kdy a kým bylo vydáno, jak je lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu zasahuje do jejich práv, a kdy měli možnost se proti němu účinně bránit správní žalobou (přiměřeně srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007 – 118, publ. pod č. 1838/2009 Sb. NSS, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2014, č. j. 6 As 96/ 2014 – 31). Na základě přípisu ze dne 27. 11. 2014 neměli žalobci možnost zjistit obsah napadeného rozhodnutí, ale mohli z něj získat pouze informaci, že existuje zamítavé rozhodnutí o odvolání jejich právního předchůdce proti rozhodnutí stavebního úřadu o umístění a povolení stavby garáže stavebníkům. K seznámení se s obsahem napadeného rozhodnutí mohlo ze strany žalobce a) dojít dne 9. 9. 2015, kdy nahlédl do spisu sp. zn. K/13534/2014, jehož obsahem toto rozhodnutí bylo a z něhož si učinil kopie. Že se žalobce a) seznámil s napadeným rozhodnutím dříve, ze spisů nevyplývá. Naopak je žalobci a) třeba přisvědčit v tom, že některé listiny založené ve správních spisech podporují jeho argumentaci, že s napadeným rozhodnutím dříve než 9. 9. 2015 seznámen nebyl. Poukázat lze například na vyjádření žalobce a) ze dne 25. 9. 2015 nebo ze dne 12. 9. 2015, v nichž sděluje, že se při nahlížení dne 9. 9. 2015 dozvěděl o jemu dosud neznámých skutečnostech, stěžuje si na zatajování informací a konstatuje pochybení žalovaného při doručování napadeného rozhodnutí vyvěšením na úřední desce.
16 Společně se spisy zaslal stavební úřad krajskému soudu také samostatně mimo jednotlivé spisy zařazený úřední záznam ze dne 12. 11. 2012, z něhož se podává, že žalobce a) uvedeného dne „nahlížel do spisu“. Ze záznamu však není vůbec zřejmé, jakého spisu se týká, neboť v něm chybí uvedení spisové značky nebo jiná specifikace věci. V seznamu listin, jejichž kopie si žalobce a) dle záznamu pořídil, nadto není zahrnuto napadené rozhodnutí. Úřední záznam tudíž nedokládá, že se žalobce a) seznámil s napadeným rozhodnutím již v roce 2012.
17 Obsah předložených správních spisů tedy podporuje tvrzení, že žalobce a) nebyl přede dnem 9. 9. 2015 seznámen s napadeným rozhodnutím a nemohl se proti němu účinně bránit správní žalobou. Protože ve spisech není založen žádný dokument, který by jednoznačně prokazoval, že se žalobce a) s napadeným rozhodnutím seznámil dříve, je třeba lhůtu pro podání žaloby počítat v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu ve prospěch žalobce a) tak, že den rozhodný pro určení jejího počátku je 9. 9. 2015. Žaloba odeslaná dne 9. 11. 2015 tudíž byla ze strany žalobce a) podána včasně, v poslední den dvouměsíční lhůty.
18 Okamžik, kdy se žalobkyně b) seznámila s obsahem napadeného rozhodnutí, není z předložených spisů zjistitelný, a sami žalobci v žalobě tvrdí, že lhůta pro podání žaloby žalobkyni b) dosud nezačala běžet. Z žaloby je nicméně nepochybné, že oba žalobci obsah napadeného rozhodnutí ke dni 9. 11. 2015 dobře znali, neboť jej přiložili k žalobě a mířili proti němu svou žalobou. Je zjevné, že žalobkyně b) se fakticky seznámila s napadeným rozhodnutím před podáním žaloby, a tak není důvod žalobu ve vztahu k ní odmítnout jako předčasnou. Zároveň nelze mít za prokázané, že napadené rozhodnutí bylo žalobkyni b) oznámeno dříve než 9. 9. 2015, a tak je žaloba i ve vztahu k ní včasná.
19 Provedení žalobci navrženého důkazu „printscreenovými“ snímky a některými dalšími vyjádřeními žalobce a) k posouzení včasnosti podané žaloby bylo nadbytečné, neboť na jejich základě mají být potvrzeny již skutečnosti prokázané z obsahu správních spisů.
III.
20 Poté, co soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobami k tomu oprávněnými a že splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené, přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že žaloba je důvodná.
21 Ze správních spisů žalovaného a stavebního úřadu plyne, že stavebníci podali dne 6. 10. 2008 žádost o povolení výjimky z § 25 odst. 4 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území ve znění účinném do 25. 8. 2009, podle něhož platilo, že vzdálenost stavby samostatné garáže, umístěné na pozemku rodinného domu, od společných hranic pozemků rodinných domů nesmí být menší než 2 m. Stejného dne stavebníci požádali o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení ke stavbě garáže pro jeden osobní automobil.
22 Podle protokolu ze dne 9. 12. 2008 proběhl dne 8. 12. 2008 úkon ve věci vydání rozhodnutí o udělení výjimky na pozemku stavebníků, během kterého uplatnil právní předchůdce žalobců několik námitek. Dne 18. 2. 2009 vydal stavební úřad rozhodnutí č. j. K/6289/08/SU/Jak, jímž výjimku z vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území povolil s tím, že garáž bude umístěna v průměrné vzdálenosti 800 mm od společné hranice s pozemkem, jenž byl toho času ve vlastnictví právního předchůdce žalobců, a námitky právního předchůdce žalobců zamítl (dále jen „rozhodnutí o výjimce“).
23 V rámci společného územního a stavebního řízení byl dne 7. 5. 2009 učiněn úkon na pozemku stavebníků, jehož se účastnil zástupce právního předchůdce žalobců a o němž byl sepsán protokol. Následně bylo dne 18. 5. 2009 vydáno rozhodnutí o umístění a povolení novostavby garáže, jímž stavební úřad zamítl námitky právního předchůdce žalobců se slovy, že již jednou byly zamítnuty v pravomocném rozhodnutí o výjimce. Vzhledem k tomu, že o námitkách bylo rozhodnuto v řádném předchozím řízení, odkázal stavební úřad na toto řízení. Žalovaný v napadeném rozhodnutí označil tento způsob vypořádání se s námitkami právního předchůdce žalobců za nesprávný, současně však poznamenal, že právní předchůdce žalobců byl s rozhodnutím o výjimce seznámen, a proto není dán důvod k vydání nového rozhodnutí.
24 Soud předně připomíná, že z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené a proč pokládá účastníkem tvrzené skutečnosti za nerozhodné či nesprávné (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 As 103/2013 – 21, nebo ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008 – 109).
25 Stavební úřad se s námitkami právního předchůdce žalobců ve svém rozhodnutí vůbec nevypořádal, pouze odkázal na odůvodnění rozhodnutí o výjimce. Za určitých okolností, pokud by účastníci řízení byli s rozhodnutím, na nějž je odkazováno, prokazatelně seznámeni (byli by účastníky řízení, v němž bylo vydáno) a jednalo-li by se o námitky, jejichž vypořádání v odkazovaném rozhodnutí by plně dopadalo také na věc, o níž správní orgán rozhoduje, by bylo možné (s ohledem na konkrétní okolnosti případu) konstatovat přezkoumatelnost rozhodnutí, v němž výslovné vypořádání námitek sice chybí, ale je nahrazeno jednoznačným odkazem na v minulosti vydané, obdobné a účastníkům dobře známé přezkoumatelné rozhodnutí. Způsob, jakým se stavební úřad vypořádal s námitkami právního předchůdce žalobců v rozhodnutí o výjimce, však na námitky vznesené týmž účastníkem během společného územního a stavebního řízení nepřiléhá.
26 Je třeba zdůraznit, že výjimku z obecných požadavků na výstavbu, kam spadá i výjimka z odstupových vzdáleností staveb podle § 25 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území, lze udělit při splnění následujících podmínek: 1) předpis povolení výjimky výslovně umožňuje, 2) neohrozí se tím bezpečnost, ochrana zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby a 3) bude dosaženo účelu sledovaného obecnými požadavky na výstavbu (viz § 169 odst. 2 stavebního zákona nebo také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 69/2011 – 176, č. 2418/2011 Sb. NSS). Předmětem řízení o výjimce je tak zejména to, zda lze výjimku vůbec povolit a zda je to odůvodněno specifickými okolnostmi tak, aby současně nedošlo k ohrožení zákonem chráněných zájmů ani k rozporu s obecnými požadavky na výstavbu. Předmět řízení přitom předurčuje, jaké námitky mohou být v řízení o výjimce řešeny. Účastníci řízení mohou namítat mimo jiné, že povolení výjimky není za daných okolností nezbytné, neboť v úvahu připadá jiné konstrukční řešení nevyžadující popření jinak platných pravidel pro zástavbu, že v případě povolení výjimky bude ohrožena bezpečnost osob na sousedním pozemku či stabilita sousedních budov atp.
27 Řízení o výjimce pak vyúsťuje ve vydání formálního rozhodnutí, které je podkladovým rozhodnutím pro na něj navazující akty, typicky pro územní rozhodnutí (k tomu blíže rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66, č. 2908/2013 Sb. NSS). Otázky, které jsou řešeny v rámci řízení o výjimce, zpravidla spadají mimo předmět územního a stavebního řízení a znovu se v nich neřeší. Předmětem územního řízení je posouzení stavebního záměru z hlediska jeho zasazení do území a jeho přizpůsobení veřejným zájmům v území (nikoli však povolení umístění budovy v menší než zákonem stanovené odstupové vzdálenosti), ve stavebním řízení se pak posuzuje, zda předložená dokumentace odpovídá výsledkům územního řízení a je v souladu s veřejnými zájmy hájenými dotčenými orgány státní správy.
28 Námitky, jež mohou a mají být řešeny v řízení o výjimce, se tedy obvykle liší od těch, které spadají do předmětu územního či stavebního řízení (popř. by na ně mělo být nazíráno optikou příslušného řízení). Vypořádání námitek uplatněných právním předchůdcem žalobců v územním a stavebním řízení pouhým odkazem na rozhodnutí o výjimce proto nemůže z důvodu odlišného předmětu řízení naplnit kritérium přezkoumatelnosti rozhodnutí. Stavební úřad v rozhodnutí o výjimce vůbec nevypořádal námitky č. 3 a 4, v nichž právní předchůdce žalobců argumentoval estetickou stránkou umístění stavby garáže, a poznamenal k nim pouze, že nejsou předmětem řízení o výjimce. Do předmětu územního řízení tyto výtky spadaly, jak o nich stavební úřad smýšlel, však z jeho rozhodnutí o umístění a povolení stavby garáže (resp. z rozhodnutí o výjimce, na které odkázal) zřejmé není. Námitky č. 1 (zvýšené riziko požární nebezpečnosti z důvodu snížené odstupové vzdálenosti), č. 2 (omezení volnosti při projektování budoucí novostavby rodinného domu) a část námitky č. 5 (výška garáže převyšuje nezbytnou výšku) naopak svým obsahem patřily do územního řízení a měly být posuzovány primárně v něm. Stavební úřad však mezi jednotlivými samostatnými řízení s vlastním předmětem (a také s možným jiným okruhem účastníků) fakticky nečinil rozdíly, v důsledku čehož se námitkám právního předchůdce žalobců nedostalo v územním a stavebním řízení náležité odezvy. Nezbývá proto než konstatovat, že rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 18. 5. 2009 o umístění a povolení stavby garáže je nepřezkoumatelné.
29 Ačkoli správní řízení tvoří jeden celek a vady prvostupňového rozhodnutí lze odstranit v řízení odvolacím, v souzené věci se tak nestalo, neboť žalovaný odvolání zamítl a tím stvrdil, že rozhodnutí stavebního úřadu je přezkoumatelné. Protože ani sám uplatněné námitky nevypořádal, vadu nepřezkoumatelnosti přenesl i na napadené rozhodnutí, a proto je krajský soud I. výrokem tohoto rozsudku zrušil. Protože vada může být napravena žalovaným v odvolacím řízení, nepřistoupil soud také ke zrušení rozhodnutí stavebního úřadu o umístění a povolení stavby garáže.
30 Přestože soud dospěl k závěru o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí a rozhodnutí stavebního úřadu, zabýval se dále těmi žalobními body, jejichž řešení má význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci a které lze posoudit i navzdory zjištěné nepřezkoumatelnosti (ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 – 74, č. 1566/2008 Sb.).
31 K tvrzení žalobců, že správní spis neobsahuje autentický či kompletní protokol o jednání ze dne 7. 5. 2009 a že jejich právní předchůdce uplatnil při jednání nové námitky oproti těm, které vznesl v řízení o výjimce, soud poznamenává, že podle § 18 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) podepisují protokol osoby, které se jednání nebo provedení úkonu zúčastnily. Odepření podpisu, důvody odepření a námitky proti jeho obsahu se v protokolu zaznamenávají. V protokolu ze dne 7. 5. 2009 je po konstatování, že zástupce právního předchůdce žalobců uplatnil stejné námitky, jako byly vzneseny v řízení o výjimce, odkázáno na rozhodnutí o výjimce, jehož druhá strana je k protokolu přiložena. Na přiložené části kopie rozhodnutí o výjimce jsou propisovací tužkou označeny všechny z námitek uplatněných v řízení o výjimce a pod nimi je ručně dopsáno: „námitky pro protokol o spol. UR + SP č. j. 6289/08 ze dne 7. 5. 2009“. Pod vepsanou poznámkou je připojen podpis, který se shoduje s podpisem na první straně protokolu v části nazvané „podpisy všech přítomných“, kde je propisovací tužkou zatrženo jméno právního předchůdce žalobců a u něj poznámka „v zast. Mgr. B.“. Z protokolu je tudíž zřejmé, že zástupce právního předchůdce žalobců se dne 7. 5. 2009 zúčastnil provedení úkonu a svým podpisem na přiložené kopii druhé strany rozhodnutí o výjimce stvrdil, že právní předchůdce žalobců uplatňuje pouze zde uvedené námitky (tedy ty, které vznesl v řízení o výjimce). Nezbývá proto než odkázat na zásadu vigilantibus iura scripta sunt. Jinak řečeno, bylo povinností právního předchůdce žalobců, resp. jeho zástupce seznámit se s obsahem protokolu, který podepisuje, a případně odepřít podpis a dožadovat se doplnění obsahu protokolu o další vznesené námitky. Pokud tak neučinil, je třeba vycházet z toho, že právní předchůdce žalobců uplatnil v řízení před stavebním úřadem jen ty námitky, které jsou zachyceny v protokolu ze dne 7. 5. 2009, resp. jeho příloze (druhé straně rozhodnutí o výjimce).
32 Argumentaci žalobců, že podpis zástupce právního předchůdce žalobců měl stvrzovat pouze jeho přítomnost při úkonu, je nutno odmítnout. Podpis zástupce je totiž nejen v části zaznamenávající osoby přítomné při úkonu, ale také přímo na přiložené druhé straně rozhodnutí o výjimce, kde je doplněno, že zde uvedené námitky jsou rovněž námitkami pro společné územní a stavební řízení (viz výše citovaná, ručně dopisovaná poznámka). Že se nejedná o podpis zástupce právního předchůdce žalobců, žalobci konkrétně nezpochybnili. Jejich podotknutí ve znění: „pokud je (podpis) vůbec autentický“, je v tomto ohledu zcela nedostatečné. Autentičnost protokolu ze dne 7. 5. 2009 nevyvrací ani fakt, že jej nepodepsala paní Ř., která je v hlavičce uvedena jako osoba vyřizující věc, ale paní V. jako osoba, která protokol sepsala. Ze znění § 18 odst. 3 správního řádu je totiž patrné, že protokol má podepsat oprávněná úřední osoba, popřípadě (eventuálně, nebo) osoba, která byla jeho sepsáním pověřena. Podpis paní Ř., jež vyřizovala věc jako celek, ale při úkonu patrně přítomna nebyla, povinnou náležitostí protokolu nebyl. Žalobcům nelze přisvědčit ani v tom, že na protokolu absentuje podpis zástupce právního předchůdce žalobců, neboť ten je, jak plyne z výše uvedeného popisu protokolu (i ze samotné žalobní argumentace), připojen na první straně protokolu i v jeho příloze. Další podpisy v části „podpisy všech přítomných“ nejsou, což koresponduje s tvrzením žalobců, že se stavebníci ani další účastníci řízení k úkonu nedostavili.
33 Bez ohledu na to, zda právní předchůdce žalobců vyjádřil ve společném územním a stavebním řízení obavu z nadměrného zatěžování jeho pozemku kvůli stékání vody a spadu sněhu ze střechy plánované stavby garáže, se měl stavební úřad touto otázkou zabývat, neboť zamezení stékání dešťových vod nebo spádu sněhu ze stavby na sousední pozemek je obecným požadavkem na využívání území, a to i v případě staveb, které mohou být na hranici pozemku umístěny (srov. § 25 odst. 5 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání pozemku, ve znění účinném do 25. 8. 2009, a § 25 odst. 6 stejné vyhlášky v aktuálním znění). Krajský soud však nesdílí přesvědčení žalobců, že stavební úřad na tuto svou povinnost rezignoval, neboť je ve výroku III., bodu 13 jeho rozhodnutí stanoveno, že srážkové vody mají být z objektu likvidovány na pozemku stavebníků tak, aby nedocházelo k podmáčení okolních pozemků, staveb a přilehlé komunikace. Zda stavebníci tuto podmínku při vlastní realizaci stavby dodrželi, je pak otázkou, která nemůže být řešena v územním či stavebním řízení.
34 Jelikož nedodržení podmínek dle územního rozhodnutí nebo stavebního povolení ze strany stavebníků není důvodem pro zrušení těchto aktů, je nadbytečné blíže se jím v tomto soudním řízení zabývat a provádět dokazování fotografiemi dokazujícími podmáčení či zabahnění pozemku žalobců nebo sděleními žalobců o havarijním stavu jejich pozemku. Obdobné platí také ve vztahu k argumentaci ohledně rozporu s § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 a § 1013 NOZ, kdy žalobci správním orgánům fakticky vytýkají to, že reálné provedení stavby ohrožuje výkon jejich vlastnického práva a ohrožuje život a zdraví osob i zvířat na jejich pozemku (pouhý akt umístění stavby, která má být provedena tak, aby srážková voda neovlivňovala kvalitu sousedního pozemku, takový následek mít nemůže). Takové otázky mají význam pro případné hodnocení možnosti užívání stavby podle § 119 a násl. stavebního zákona, v řízení o dodatečném povolení stavby podle § 129 stavebního zákona, při nařizování nezbytných úprav podle § 137 stavebního zákona či v řízení o žalobě na ochranu vlastnického práva v občanském soudním řízení, v řízení o umístění a povolení stavby by však mohla mít význam snad jen, pokud by takto uložená podmínka byla v rozporu s údaji v potvrzované projektové dokumentaci. Tak tomu však není, neboť projektová dokumentace založená ve spise odkazuje na to, že dešťové žlaby a odpady „budou provedeny dle obvyklých detailů ČSN 733610“, jejich konkrétní provedení (potenciálně nevyhovující) blíže specifikováno není. Reálné provedení stavby po vydání napadeného rozhodnutí nelze hodnotit už jen z toho důvodu, že podle § 75 odst. 1 s. ř. s. je soud povinen vycházet ze skutkového stavu, který zde byl v době vydání napadeného rozhodnutí, tj. v roce 2009.
35 Žalobci dále uvádí, že správní rozhodnutí nerespektují územně plánovací dokumentaci obce H., neboť zastavěnost pozemku stavebníků je výrazně vyšší než 20 % stanovených v čl. 7 obecně závazné vyhlášky obce H. č. X. K této námitce se žalovaný nevyjadřoval, neboť nebyla součástí podaného odvolání. Stavební úřad pak ve svém rozhodnutí pouze konstatoval, že umístění stavby je v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací. Čl. 7 vyhlášky však stanoví, že „minimální velikost nově vytvářeného stavebního pozemku je 800 m2 a maximální zastavění pozemku nadzemními objekty je 20 % plochy stavebního pozemku“. Dle výpisu z katastru nemovitostí založeného ve správním spise celková výměra pozemku p. č. X v katastrálním území H., na němž je stavba garáže umístěna, činí 439 m2, přičemž plocha garáže povolené rozhodnutím stavebního úřadu měla podle projektové dokumentace činit 29,4 m2. Výměra parcely st. p. X, na níž je umístěn rodinný dům osob zúčastněných na řízení a která tvoří celek s pozemkem p. č. X, pak činí 64 m2. Zastavěnost stavebního pozemku, který je v daném případě tvořen těmito dvěma parcelami, tak v době vydání napadeného rozhodnutí vycházela přibližně (soud zde pro zjednodušení vychází z toho, že celá parcela st. p. X je zastavěná, což však nemusí být zcela přesné) na 18,6 % [(29,4+64)/(439+64)]. Z uvedeného je zřejmé, že územním plánem stanovená maximální míra zastavěnosti nebyla překročena. Soud přitom znovu připomíná, že pro účely přezkumu napadeného rozhodnutí nelze s ohledem na § 75 odst. 1 s. ř. s. přihlížet k pozdějším okolnostem, tj. ke skutečnosti, že osoby zúčastněné na řízení při vlastní realizaci stavbu rozšířili i o kryté garážové stání.
36 Výtkou žalobců, že v důsledku umístění a povolení stavby garáže došlo k posunutí plotu rozdělujícího pozemky stavebníků a žalobců tak, že se plot nyní nachází na pozemku žalobců, se krajský soud v tomto řízení zabývat nemůže, neboť jeho předmětem je posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí, resp. rozhodnutí o umístění a povolení novostavby garáže. Ačkoli žalobci uvádí, že stavba plotu je součástí stavby garáže, správní spis a správní rozhodnutí jejich tvrzení nepodporují. Pokud se žalobci domnívají, že stavebníci současně se stavbou garáže posunuli či nově vybudovali zděný plot, ač k tomu nebyli oprávněni, mohou ohledně stavby plotu podnítit samostatné řízení, v němž takové námitky uplatní.
37 Krajský soud neshledal, že by dokumenty ve správních spisech byly řazeny nebo zakládány natolik chaoticky či vadně, že by to mělo mít za následek nezákonnost správních rozhodnutí (ani žalobci ostatně takový důsledek netvrdí). Námitku neúplně zjištěného skutkového stavu věci krajský soud taktéž nepokládá za důvodnou, neboť správní orgány neměly a nemohly v územním a stavebním řízení zjišťovat, zda stavebníci v budoucnu eventuálně vybudují stavbu zčásti na sousedním pozemku. K tomu, aby se tak stalo, správní orgány souhlas nedaly. Žalobcům proto bylo dáno za pravdu jen v otázce nesprávného doručování napadeného rozhodnutí jejich právnímu předchůdci a v otázce nepřezkoumatelnosti obou správních rozhodnutí pro nedostatečné vypořádání námitek.
38 Pokud žalobci tvrdí, že stavba garáže byla umístěna ve vzdálenosti menší, než je zákonem stanovená odstupová vzdálenost od hranice pozemků, lze opakovaně konstatovat, že tato otázka byla řešena samostatně v řízení o výjimce. Rozhodnutí o výjimce či následné rozhodnutí odvolacího orgánu pak sice podle výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu
č. j. 8 As 8/2011 – 66 není samostatně soudně přezkoumatelné podle § 65 a násl. s. ř. s., lze je však přezkoumat v režimu § 75 odst. 2 s. ř. s. v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí o umístění a povolení stavby. Přezkumu rozhodnutí o výjimce jako subsumovaného správního aktu přitom nebrání ani to, že proti němu nebylo podáno odvolání (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 4 Ads 47/2011 – 116). Žalobci se však v tomto soudním řízení nezákonnost rozhodnutí o výjimce nenamítali, nýbrž brojili jen proti finálním správním aktům, a tak se jí krajský soud nemohl zabývat.
39 Lze tedy shrnout, že žalobci uspěli s částí žalobních bodů namítajících nevypořádání námitek jejich právního předchůdce. Krajský soud proto napadené rozhodnutí v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušil, přičemž v takovém případě není nutné nařizovat jednání. S ohledem na nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí bylo nadbytečné provádět ve věci dokazování navrženými výslechy svědků, zejména pokud listina založená ve správním spise (protokol ze dne 7. 5. 2009) rozhodující skutečnosti dokumentuje dostatečnou měrou, takže by se jednalo o důkazy nadbytečné. Další listiny navrhované k důkazu (sdělení žalobce, fotografie) pak byly součástí předložených správních spisů, jimiž se dokazování neprovádí.
40 V novém řízení bude žalovaný povinen řádně a pečlivě vypořádat ty z námitek, které spadají do předmětu společného územního a stavebního řízení. Žalobci za daného stavu také budou moci v odvolacím řízení vznést novou argumentaci a za splnění podmínek § 82 odst. 4 správního řádu upozornit na nové skutečnosti a důkazy, přičemž žalovaný bude povinen skutkový stav hodnotit podle stavu ke dni vydání svého rozhodnutí. Žalobci jsou však nadále limitováni rozsahem námitek vznesených jejich právním předchůdcem (§ 89 odst. 1 stavebního zákona), toto omezení nedopadá jen na skutkové okolnosti, jež nebylo možno v době veřejného ústního jednání uplatnit (zejména později nastalé okolnosti), a na argumentaci porušením právních předpisů. Pokud jde o právní úpravu, žalovaný by obecně vzato měl postupovat podle právních předpisů (popř. i územně plánovací dokumentace) ve znění účinném ke dni jeho rozhodnutí, nepřehlédne však odlišné požadavky plynoucí z přechodných ustanovení novel (zde se nabízí především čl. II zákona č. 350/2012 Sb.).
IV.
41 O náhradě nákladů řízení rozhodl soud II. výrokem tohoto rozsudku podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nebyl v řízení úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšným žalobcům přiznal soud náhradu nákladů řízení v celkové výši 54.187,60 Kč. Tato částka sestává z odměny advokáta ve výši 29.760 Kč, kterou tvoří odměna za šest úkonů právní služby po 2.480 Kč pro každého z žalobců [převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby, kasační stížnosti, jejího doplnění o nově zjištěné skutečnosti a dvou sdělení k otázce včasnosti žaloby – § 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů], šesti paušálních částek jako náhrady hotových výdajů po 300 Kč podle § 13 odst. 3 téže vyhlášky, vše zvýšeno o částku 6.627,60 Kč odpovídající náhradě za 21% DPH z předchozích částek, a ze zaplacených soudních poplatků ve výši 16.000 Kč (dvakrát 3.000 Kč za žalobu a dvakrát 5.000 Kč za kasační stížnost).
42 Pokud jde o výši přiznané náhrady nákladů řízení, je třeba konstatovat, že při vyhlášení rozsudku vyvěšením jeho zkráceného znění na úřední desce soudu byla žalobcům přiznána částka 54.550,60 Kč v důsledku nesprávně spočtené náhrady za DPH. Protože byly splněny podmínky pro provedení opravy chyby v počtech (§ 54 odst. 4 s. ř. s.) a tato chyba byla zjištěna ještě před rozesláním písemného vyhotovení rozsudku, předseda senátu k opravě přistoupil v zájmu hospodárnosti již přímo v písemném vyhotovení rozsudku, aniž by bylo nezbytné vydávat samostatné opravné usnesení.
43 Podle § 60 odst. 5 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Jelikož krajský soud ani Nejvyšší správní soud neuložil osobám zúčastněným na řízení žádnou povinnost, bylo o jejich právu na náhradu nákladů řízení rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve III. výroku tohoto rozsudku.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Praha 10. října 2017
JUDr. Milan Podhrázký, v. r.
předseda senátu
Za správnost:
P. Š.