žalobce:

J. S., narozený X,

státní příslušník X,

posledním známým pobytem v Zařízení pro zajištění cizinců Balková,

Balková 1, 331 65  Tis u Blatna,

zastoupen Organizace pro pomoc uprchlíkům, z. s., IČ 45768676,

sídlem Kovářská 939/4, 190 00  Praha 9,

proti

žalovanému:

Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, 170 34  Praha 7,

1. Rozhodnutí Ministerstva vnitra č. j. OAM-127/LE-BA02-VL14-PS-2020 ze dne 30. 10. 2020 se ruší.
2. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

1. Žalobce byl dne 23. 8. 2020 kontrolován policejní hlídkou na dálnici D1 na benzínové čerpací stanici. Nepředložil žádný doklad totožnosti ani neprokázal oprávněnost svého pobytu na území České republiky. Proto byl za účelem správního vyhoštění zajištěn v Zařízení pro zajištění cizinců Balková. Tam formálně podal žádost o mezinárodní ochranu.
2. Žalovaný naříkaným rozhodnutím žalobce zajistil podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, protože dospěl k závěru, že je nebezpečí, že by mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Možnost uložení zvláštních opatření podle § 47 zákona o azylu žalovaný vyloučil. Domníval se totiž, že se žalobce podanou azylovou žádostí snažil vyhnout hrozícímu správnímu vyhoštění, a nespolupracoval by se správními orgány. Tento závěr podpořilo podání azylové žádosti žalobcem až po jeho zajištění. Navíc svou původní azylovou žádost vzal žalobce zpět, což nesvědčí o naléhavé potřebě tohoto druhu ochrany. Žalovaný současně neshledal, že by žalobce byl zranitelnou osobou ve smyslu § 2 odst. 1 písm. i) zákona o azylu.
3. Proti rozhodnutí žalovaného o zajištění žalobce brojil žalobou, v níž shrnul svůj azylový příběh a namítl, že závěr žalovaného o účelovosti žádosti o mezinárodní ochranu nemá oporu ve spisu. Naopak ze spisového materiálu plyne, že žalobce žádal o azyl od počátku svého vstupu na území ČR, tzn. ještě před svým zajištěním. Mezinárodní ochrana také od počátku tvořila jeho legitimní cíl. Jelikož Krajské ředitelství policie Středočeského kraje tuto skutečnost ignorovalo, trpí veškerá související rozhodnutí nezákonností. Azylovou žádost vzal žalobce zpět v době, kdy postrádal přístup k právní pomoci a obával se, že jinak jej Česká republika vyhostí do země, kde mu hrozí pronásledování. Závěru o účelovosti žádosti odporuje fakt, že policie přerušila řízení o vyhoštění žalobce. Dále žalobce namítl, že se žalovaný odmítl zabývat jeho zranitelností ve smyslu § 2 odst. 1 písm. i) zákona o azylu, přestože věděl o žalobcově mučení íránskou policií. Ačkoli tuto informaci sdělil žalobce žalovanému dne 30. 10. 2020, tzn. až po podání azylové žádosti, povinnost žalovaného kontrolovat naplnění daného hlediska pravidelně, tedy i v průběhu řízení, zůstala zachována podle čl. 22 odst. 1 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. 6. 2013. Této povinnosti žalovaný nedostál, což právě dokládá trvající zajištění žalobce navzdory prokázané zranitelnosti. Dále žalobce rozporoval zajištění namísto uložení zvláštních opatření. Žalovaný přezkoumatelným způsobem neuvedl konkrétní důvod, pro který se domníval, že žalobce nebude spolupracovat se stáními orgány. Žalobce se jako osoba bez znalosti českého jazyka a prostředí zachoval adekvátně, neboť svůj zájem o azyl sdělil první osobě, s níž se v České republice potkal. Následně dobrovolně vyčkal příjezdu cizinecké policie.
4. Žalovaný ve vyjádření uvedl, že z napadeného rozhodnutí je zřejmé, z jakých podkladů vycházel, jak je hodnotil a k jakým závěrům jej tyto úvahy vedly. Žalovaný se neodmítl zabývat otázkou zranitelnosti žalobce. Jasně uvedl, že žalobce není zranitelnou osobou ve smyslu § 2 odst. 1 písm. i) zákona o azylu. Žalobce v průběhu řízení navíc nezmínil skutečnosti, které by z něj činily zranitelnou osobu. Pouze dne 10. 11. 2020 uvedl, že krom depresí nemá potíže. Žalovaný dostatečně zvážil alternativy k povinnosti setrvat v zařízení v průběhu azylového řízení a dospěl k závěru, že by uplatnění zvláštního opatření dle § 47 zákona o azylu nebylo u žalobce účinné. O neúčinnosti zvláštního opatření svědčilo nejen naprosté nerespektování právního řádu žalobcem i jemu uložených povinností, ale rovněž účelovost jeho jednání.
5. Žalobce v replice zdůraznil, že od samého začátku projevoval zájem o azyl v ČR a spolupracoval s policejními složkami. Odmítl, že by porušil ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR-20599/2020-20/MIN/KAN, jak mu žalovaný opakovaně vytýkal. Opatření totiž obsahuje výjimky pro naléhavé mimořádné situace, jako byla ta žalobcova. Žalobce také upozornil, že podal svou azylovou žádost ještě před zahájením řízení o správním vyhoštění. Podle žalobce neexistoval důvod, pro nějž by měl žalovaný ze svého posuzování vyloučit návrh žalobce ze dne 30. 10. 2020, tj. azylový příběh žalobce zaslaný téhož dne Krajskému ředitelství policie Středočeského kraje. Neúctu k českému právnímu řádu žalobce prokázal nejvýš absencí cestovního dokladu a pobytového oprávnění. Ta však je vzhledem k žalobcově azylovému příběhu (okolnostem útěku z Íránu) pochopitelná.

Posouzení věci

6. Žaloba je důvodná. Ve věci totiž nebyly důvody se domnívat, že žalobce podal svou žádost pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Žalovaný se nadto nezabýval ani tím, zda vyhoštění žalobci skutečně hrozí.
7. Žalovaný zajistil žalobce podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona azylu. Podle tohoto ustanovení může ministerstvo vnitra v případě nutnosti rozhodnout o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany v zařízení pro zajištění cizinců, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podána v zařízení pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, nebo je pozdržet, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve.
8. Není pochyb, že byla splněna prvá podmínka, neboť žalobce podal (aktuální) žádost o mezinárodní ochranu v zařízení pro zajištění cizinců. Soud se jí proto dále nezabýval.

Podání žádosti pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění

9. Druhou podmínkou je existence oprávněných důvodů se domnívat, že žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Žalobce namítl, že tomu tak není, protože o mezinárodní ochranu žádal od prvního kontaktu na území České republiky. Také v jeho případě nebylo ani vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění, naopak řízení o vyhoštění je přerušeno do skončení řízení o mezinárodní ochraně. Oproti tomu žalovaný s odkazem na rozsudek NSS č. j. 5 Azs 24/2008-48 ze dne 15. 8. 2008, č. 1724/2008 Sb. NSS, uvedl, že existuje vyvratitelná domněnka účelovosti žádosti, jež je podána ve chvíli, kdy žadateli hrozí vyhoštění.
10. Již dříve soud uvedl, že závěry rozsudku č. j. 5 Azs 24/2008-48 na zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu vůbec nedopadají, neboť řeší jinak konstruovaný § 16 odst. 2 téhož zákona v jiném znění (srov. rozsudek KS v Plzni č. j. 17 A 121/2019-74 ze dne 24. 7. 2019). Protože žalovaný tento závěr nijak nezpochybnil, soud na něm setrvává. Není tedy na žalobci, aby vyvracel domněnku účelovosti své žádosti, protože žádná taková domněnka v řízení neplatí. Je naopak na žalovaném, aby prokazoval, že existují důvody se domnívat, že žádost o mezinárodní ochranu je „účelová“ (již samotný tento výraz redukuje skutečný obsah pojmu „pouze s cílem vyhnout se“, takže je třeba ho používat obezřetně, srov. níže). 
11. V rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu se nicméně objevuje obdobný názor, podle něhož pro naplnění důvodu zajištění postačí pouze zjištění, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost o mezinárodní ochranu je účelová. Žádost o mezinárodní ochranu podaná s cílem vyhnout se správnímu vyhoštění, kterou žadatel mohl podat dříve, zůstává „pouze“ účelovou, i když je žadatelem vážně míněna, jelikož za těchto okolností je motivací žadatele snaha vyhnout se správnímu vyhoštění (rozsudek č. j. 4 Azs 9/2017-31 ze dne 28. 2. 2017). Podle Nejvyššího správního soudu by opačný výklad totiž vedl k praktické nepoužitelnosti tohoto důvodu zajištění, jelikož by se omezoval na případy, kdy žadatel výslovně prohlásí, že žádost o mezinárodní ochranu podává pouze, aby se vyhnul vyhoštění (tak rozsudek NSS č. j. 4 Azs 9/2017-31 i jemu předcházející rozsudek č. j. 10 Azs 284/2016-35 ze dne 15. 2. 2017).
12. Tato obava z praktické nepoužitelnosti zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu je ovšem lichá. Naplnění skutkových podmínek zajištění závisí na tom, co bylo v řízení prokázáno. Není tedy žádný důvod vázat uplatnění § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu výlučně na to, co žadatel výslovně uvedl, jak „ad absurdum“ předestírají rozsudky č. j. 10 Azs 284/2016-35 a 4 Azs 9/2017-31, aby to vzápětí vyvrátily. Podkladem pro rozhodnutí totiž obvykle jsou i další důkazy, které o objektivním stavu reality vypovídají nejméně srovnatelně s prohlášením žadatele o mezinárodní ochranu. K úspěšnému prokázání těchto podmínek nadto není třeba ze strany správního orgánu podat plný důkaz, ale důkazní míra je snížena („existují oprávněné důvody se domnívat“). Domnělá praktická nepoužitelnost tedy nemůže být důvodem, pro který by soud měl podceňovat či popírat význam spojení „pouze s cílem vyhnout se“ a nahradit je zplošťujícím a mírnějším pojetím „účelové žádosti“. Nehledě na to, i kdyby praktická nepoužitelnost § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu skutečně hrozila z toho důvodu, že zákonodárce příliš přísně formuloval podmínku pro omezení osobní svobody, je to vada, kterou musí napravit sám, nikoliv soudy výkladem v neprospěch jednotlivce.
13. Podmínka § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu totiž spoluutváří zákonný důvod omezení osobní svobody ve smyslu čl. 8 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a je formulována jednoznačně tak, že žádost musí být podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Pochyby nevzbuzuje ani odpovídající znění čl. 8 odst. 3 písm. d) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU („pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil“, „merely in order to delay or frustrate“, „nur beantragt, um die Vollstreckung der Rückkehrentscheidung zu verzögern oder zu vereiteln“, „tylko w celu opóźnienia lub uniemożliwienia wykonania decyzji nakazującej powrót“) či odst. 57 rozhodnutí Soudního dvora ve věci C-534/11 Arslan ze dne 30. 5. 2013.
14. Pro uplatnění § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu je tedy nezbytné, aby žádost o mezinárodní ochranu měla účel mařit vyhoštění a představovala tak zneužití práva, nikoliv jeho využití (ke zneužití práva jako podmínce zajištění srov. rozsudek č. j. 1 Azs 349/2016-48 ze dne 28. 6. 2017 nebo stanovisko generálního advokáta ve věci C-534/11). Dobrověrné podání žádosti o mezinárodní ochranu po zajištění sleduje samozřejmě dva propojené účely: žadatel se brání nucenému opuštění státu jako průvodní jev toho, že zde především hledá mezinárodní ochranu. O zneužití práva však nejde a není zde dán pouze účel (cíl) mařit vyhoštění. O tom by bylo možné uvažovat v situaci opačné, tedy především pokud by žadatel o mezinárodní ochranu usiloval pouze (toliko, výlučně) za účelem mařit vyhoštění (a nestál o mezinárodní ochranu, případně věděl, že její podmínky nesplňuje), nebo pokud by cíl mařit představoval hlavní účel žádosti (žadatel chce vyhoštění především zdržet a zároveň spoléhá se na to, že mu mezinárodní ochrana může být i poskytnuta).
15. V poměrech souzené věci to znamená, že žalovaný měl učinit konkrétními skutečnostmi podložený závěr, zda existují oprávněné důvody se domnívat, že žalobce svou žádost podal toliko s cílem mařit vyhoštění. To žalovaný učinil na základě toho, že žalobce mohl podat žádost o mezinárodní ochranu na území ČR dříve a jeho nynější žádost je ostatně již druhá, neboť první žádost vzal zpět.
16. Tyto úvahy zjevně nemohou obstát. Nepravdivý je totiž především skutkový popis toho, jak byl žalobce objeven hlídkou policie, který žalovaný převzal z rozhodnutí policie o zajištění podle zákona o pobytu cizinců. Žalobce totiž nebyl kontrolován, když se toulal po benzínové čerpací stanici na dálnici D1. Ve skutečnosti žalobce po vystoupení z kamionu, v němž nelegálně překročil hranici, kontaktoval ráno 23. 8. 2020 obsluhu této stanice s tím, že potřebuje mezinárodní ochranu. Tento svůj úmysl také projevil vůči hlídce Dálničního oddělení X, kterou právě z toho důvodu přivolala obsluha stanice (úřední záznam hlídky DO X na č. l. 17, 88 soudního spisu, zápis pracovnice UNHCR z telefonátu s žalobcem na č. l. 23 soudního spisu). Téhož dne tento úmysl projevil i při výslechu v řízení o správním vyhoštění (protokol ze dne 23. 8. 2020 na č. l. 7–12, 57–62). Žalobce tedy zjevně od první příležitosti na území České republiky projevoval vůli hledat v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou (§ 3 odst. 1 zákona o azylu), a to ještě před tím, než jakékoliv vyhoštění přicházelo do úvahy. Stěží lze na základě těchto skutečností dospět k jinému závěru, než že šlo o dobrověrnou žádost o mezinárodní ochranu [tj. žádost, která není podána pouze (toliko) s cílem mařit vyhoštění].
17. Na uvedeném nemění nic ani to, že žalovaný nyní reagoval na formálně druhou žádost žalobce o mezinárodní ochranu. Žalobce totiž již vůči žalovanému vysvětlil, že první žádost vzal zpět na základě neodborné rady v zařízení pro zajištění cizinců ve frustraci z toho, že jeho žádosti o mezinárodní ochranu z 23. 8. 2020 nebyly zaznamenány a on byl namísto toho omezen na osobní svobodě (a neměl k dispozici právní poradenství). Toto skutkové tvrzení není a priori nedůvěryhodné a žalobce je konsistentně uplatňoval v řízení před žalovaným (srov. zápis pracovnice UNHCR z telefonátu s žalobcem dne 14. 9. 2020 na č. l. 23 soudního spisu, dopis žalobce z 16. 9. 2020 na č. l. 80). Žalovaný se tak s ním měl podrobně vypořádat a vysvětlit, proč není pravdivé, či proč z tohoto tvrzení plyne, že druhá žádost podaná za těchto okolnosti je podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění.
18. O účelovosti žádosti o mezinárodní ochranu pak nevypovídá ani to, že o ni žalobce požádal až na území České republiky, nikoliv na území států, přes které tranzitoval. Napadené rozhodnutí předně není založeno na tom, že žalobce měl požádat v některém jiném státu Evropské unie. I kdyby tomu tak ovšem bylo, žalovaný by se musel vypořádat s tím, zda v těchto zemích měl žalobce skutečnou a účinnou možnost požádat (zda měl přístup k azylovému řízení). To spis neobsahuje. Platí tedy stále, že skutečnost, že žadatel mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, je v takových případech jedním z možných znaků účelovosti, bez dalšího ji však neprokazuje [srov. již cit. čl. 8 odst. 3 písm. d) směrnice Rady 2013/33/EU].
19. Co je však podstatnější, žalobce není povinen žádat o mezinárodní ochranu bezprostředně poté, co má k tomu příležitost, a to nejen z hlediska zeměpisného, ale i časového. Povinnost jednotlivce podat žádost o mezinárodní ochranu bezprostředně může existovat pouze, pokud by byla stanovena zákonem nebo mezinárodní smlouvou nebo byla stanovena na jejich základě (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Takovou povinnost tedy nelze stanovit judikatorně [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1146/16 ze dne 20. 6. 2017 (N 101/85 SbNU 679)]. Protože tuto povinnost žalobci žádný předpis neukládá, taková povinnost neexistuje (srov. rozsudek KS v Plzni č. j. 60 Az 62/2019-44 ze dne 9. 4. 2020; otázku obyčejového mezinárodního práva není v této souvislosti třeba řešit). Byla by ostatně jen obtížně slučitelná s mezinárodněprávní definicí uprchlíka, která je objektivní, a tedy nezávislá na podání žádosti (srov. čl. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků ve znění jejího čl. I odst. 2 jejího protokolu z 31. ledna 1967, publ. pod č. 208/1993 Sb.), i stávajícím výkladem pojmu „přicházet přímo“ podle čl. 31 odst. 1 této úmluvy (srov. rozsudky NSS čj. 6 As 28/2013-38 ze dne 1. 8. 2013, č. j. 9 Azs 107/2014-43 ze dne 29. 5. 2014).
20. Jestliže žalobce nebyl povinen podat svou žádost bezprostředně po vstupu do na území států Evropské unie, pozdější žádost není a priori účelová. Nelegální, skrytý vstup na státní území bez dokladů je jev z hlediska azylového práva běžný, zohledňuje ho ostatně i čl. 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.) i přípravné práce k této úmluvě (srov. čl. 32 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, č. 15/1988 Sb.). O účelovosti žádosti o mezinárodní ochranu ve vztahu k vyhoštění to mnoho nevypovídá.
21. Lze tedy shrnout, že v řízení nebylo prokázáno, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žalobce podal svou žádost o mezinárodní ochranu pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění nebo je pozdržet. Jakkoliv touto žádostí reagoval na zajištění a možnost budoucího vyhoštění, z dosud zjištěných skutečností nelze dovodit, že to byl jediný cíl žádosti či cíl převažující dobrověrnou snahu žalobce o získání mezinárodní ochrany.

Hrozící vyhoštění

22. Jakkoliv by uvedené stačilo pro kasaci napadeného rozhodnutí, s ohledem na žalobní argumentaci je třeba konstatovat, že žalovaný pochybil i v tom, že se nezabýval tím, zda žalobci vůbec hrozilo vyhoštění, jemuž měl svou žádostí účelově bránit.
23. V rozhodovací činnosti správních soudů se totiž prosadil názor, podle něhož se Ministerstvo vnitra musí při rozhodování o zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu jako předběžnou otázkou zabývat také tím, zda žadateli skutečně vyhoštění hrozí, tj. zda (nad rámec zákonného textu) v době vydání napadeného rozhodnutí existovalo pravomocné a (potenciálně v návaznosti na neúspěšnou žádost o mezinárodní ochranu) vykonatelné rozhodnutí o vyhoštění, popř. též tím, zda je jeho nucený výkon možný (tak rozsudek KS v Praze č. j. 49 A 3/2018-75 ze dne 11. 5. 2018, č. 3787/2018 Sb. NSS, převzato i rozsudkem NSS 8 Azs 330/2019-36 ze dne 31. 3. 2020). Absence takových zjištění je vadou řízení odůvodňující postup soudu podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
24. V souzené věci ovšem pravomocné rozhodnutí o vyhoštění dáno není, naopak je řízení o vyhoštění přerušeno právě do doby, než bude vyřešena otázka mezinárodní ochrany žalobce (srov. usnesení Krajského ředitelství policie středočeského kraje z 19. 11. 2020; to bylo sice vydáno po napadeném rozhodnutí, v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. však vypovídá o stavu řízení o vyhoštění v době jeho vydání). Již z toho důvodu by tedy byl důvod napadené rozhodnutí zrušit.
25. V této souvislosti je nepřiléhavý důraz žalovaného na usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 7 As 79/2010-150 ze dne 23. 11. 2011, č. 2524/2012 Sb. NSS, které se zabývá zajištěním za účelem správního vyhoštění. V takovém řízení z povahy věci postačí pouhý předpoklad „vyhostitelnosti“ cizince. Oproti tomu při zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu žalovaný hodnotí, zda žádost o mezinárodní ochranu má pouze cíl zabránit vyhoštění či je ztížit, takže na ně lze klást vyšší nároky. Proto nepostačuje předpoklad, že k vyhoštění může dojít, ale je třeba zjistit, zda vyhoštění skutečně hrozí.

Závěr

26. Z uvedených důvodů dospěl soud závěru, že závěry napadeného rozhodnutí v otázce účelovosti žádosti žalobce o mezinárodní ochranu i v otázce hrozícího vyhoštění nemají oporu ve spisu. Toto rozhodnutí proto pro vady řízení zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). O vrácení věci k dalšímu řízení podle § 78 odst. 4 s. ř. s. nerozhodl, protože to s ohledem na povahu rušeného rozhodnutí není potřeba (srov. rozsudek NSS č. j. 9 As 111/2012-34 ze dne 1. 11. 2012, č. 2757/2013 Sb. NSS).
27. Protože vůbec nebyly dány předpoklady pro zajištění žalobce, soud se již dále nezabýval tím, zda bylo namístě užít zvláštních opatření či zda bylo namístě jej považovat za zranitelnou osobu.
28. Procesně úspěšný žalobce by měl právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně vynaložil. Jejich vynaložení však ani netvrdil, ani nedoložil, a přiznání paušální náhrady nákladů řízení nepřichází v soudním řízení správním do úvahy (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 135/2015-79 ze dne 25. 8. 2015, č. 3344/2016 Sb. NSS). Žalobci tedy nebylo co přiznat. Žalovaný neměl ve věci úspěch, náhrada nákladů řízení mu nenáleží (60 odst. 1 s. ř. s. a contrario).

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost u Nejvyššího správního soudu do dvou týdnů od jeho doručení. Lhůta je zachována, byla-li kasační stížnost podána u Krajského soudu v Plzni.