29 A 181/2015-27
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců Mgr. Petra Pospíšila a JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D., v právní věci žalobkyně: TOMA, a. s., IČ 18152813, sídlem třída Tomáše Bati 1566, Otrokovice, zastoupené JUDr. Vítem Buršou, advokátem sídlem Růžová 1254, Uherské Hradiště, proti žalovanému Krajskému úřadu Zlínského kraje, sídlem třída Tomáše Bati 21, Zlín, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 10. 2015, č. j. KUZL 52415/2015, sp. zn. KUSP 52415/2015 ŽPZE-RH,
t a k t o :
O d ů v o d n ě n í
I. Vymezení věci
[1] Výše označeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí ze dne 4. 8. 2015, č. j. OMP/34283/2015/HRU, sp. zn. OMP/6909/2013/HRU; SD-239/13, kterým Městský úřad Otrokovice uložil žalobkyni pokutu ve výši 80 000 Kč za správní delikt dle § 125g odst. 2 písm. a) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), jehož se žalobkyně dopustila tím, že nejméně k 05:50 hodin dne 17. 4. 2013 skladovala v budově č. 11c na pozemku st. 551/4 v katastrálním území Otrokovice ve svém areálu anorganické žíravé látky ve větším množství (takřka 40 m3 směsi kyseliny chlorovodíkové s chlornanovými, síranovými, železitými a sodnými ionty se stopami ropných látek; takřka 40 m3 směsi kyseliny chlorovodíkové se síranovými, železitými, železnatými a sodnými ionty; 8 000 litrů směsi kyseliny chlorovodíkové a kyseliny sírové se železitými a železnatými ionty; 84 kovových sudů o objemu 40 litrů hydroxidu sodného), aniž by měla jako uživatel závadných látek k dispozici vypracovaný a předem schválený havarijní plán. Žalobkyni byla rovněž uložena povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč.
II. Shrnutí obsahu žaloby
[2] Ve včas podané žalobě žalobkyně namítla, že žalovaný nedostál řádně své přezkumné povinnosti, nevypořádal se řádně s odvolacími důvody, přehlédl nedostatky ve skutkových zjištěních, které se snažil nahradit vlastními, ničím skutkově ani právně nepodloženými úvahami a závěry. Nevypořádal se ani s právním hodnocením znaků projednávaného správního deliktu, neodstranil nedostatky zdůvodnění sankce, ani neposoudil správně možnou aplikaci § 125l odst. 3 vodního zákona.
[3] Nesprávný je již popis skutku. Žalobkyně měla již od roku 2012 zpracovaný havarijní plán pro prostory, kde dochází k nakládání se závadnými látkami – budova č. 11c do plánu zahrnuta nebyla, neboť v ní žalobkyně se závadnými látkami nezacházela. Žalobkyně nebyla uživatelem vyjmenovaných látek.
[4] Veškeré závěry a úvahy správních orgánů o vzniku vlastnického práva žalobkyně k závadným látkám jsou nesprávné a ničím nepodložené (koupě, vydržení, užití § 135 starého občanského zákoníku). Nebylo prokázáno, že by žalobkyně byla vlastníkem závadných látek, nebo k nim měla jiný obdobný vztah, ze kterého by se dala dovozovat její práva či povinnosti ve vztahu k těmto látkám.
[5] Nesprávný je závěr, že žalobkyně s látkami zacházela tím, že je skladovala. Samotné ponechání cizích věcí v zakoupené nemovitosti bez ohledu na dobu, po kterou se tak děje, nelze v žádném případě považovat za činnost, ke které by byly vyžadovány havarijní plány a další podmínky.
[6] Správní orgány nehodnotily správně naplnění materiální stránky deliktu, kdyby tak učinily, musely by dospět k závěru, že tato stránka naplněna nebyla. Mylně zde posuzovaly to, že žalobkyně za celou dobu neučinila žádné kroky k vyjasnění vlastnictví obsahu jímek.
[7] Žalovaný se nijak nevyjádřil k námitce týkající se výše uložené sankce. Správní orgány se nevypořádaly s tím, že žalobkyně se měla porušení vodního zákona dopustit poprvé, měla schválený havarijní plán v nezbytném rozsahu, na vlastní náklady nechala zlikvidovat předmětné závadné látky.
[8] Žalobkyně navrhla postup dle § 125l odst. 3 vodního zákona a doložila likvidaci závadných látek. Městský úřad žádosti nevyhověl s tím, že nebyla prokázána likvidace celého objemu závadných látek, žalovaný k tomu uvedl, že k likvidaci došlo až po vzniku havárie, po více než deseti letech nezákonného stavu. Výklad citovaného ustanovení provedený správními orgány není správný.
[9] S ohledem na výše uvedené žalobkyně navrhla, aby soud rozhodnutí žalovaného i městského úřadu zrušil.
III. Vyjádření žalovaného k žalobě
[10] Ve vyjádření k žalobě žalovaný setrval na svých závěrech. Tvrzení žalobkyně o tom, že k závadným látkám neměla žádný právní vztah, považuje za účelové. Právní zástupce žalobkyně do protokolu uvedl, že kupována byla budova, nikoliv závadné látky v ní. Přiznal současně, že žalobkyni (kupující) bylo v době uzavírání kupní smlouvy známo, že v jímkách zůstaly chemikálie po předchozím majiteli, ale údajně nebyl důvod zjišťovat, o jaké látky šlo. Bývalý majitel měl dle dohod obsah jímek, sudů a IBC kontejnerů vyčerpat a odvézt. Uvedený postoj žalobkyně je vzhledem k její činnosti (nakládání se závadnými látkami ve vedlejších budovách) diletantský, nezodpovědný a z environmentálního hlediska nebezpečný. Další polemika se žalobkyní by nebyla přínosná. Skutečností zůstává, že žalobkyně se o chemikálie začala zajímat až po havárii. Žalovaný trvá na tom, že žalobkyně zacházela se závadnými látkami tím, že je měla uloženy (uskladněny) v budově č. 11c, jíž je vlastníkem. Zákon nevyžaduje, aby ten, kdo s látkami zachází, byl jejich vlastníkem, či k nim měl jiný obdobný vztah. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.
IV. Replika žalobkyně
[11] V podání ze dne 31. 3. 2016 žalobkyně zopakovala, že výtka ohledně chybějícího havarijního plánu byla nepřesná, stejně jako výrok napadeného rozhodnutí, v němž je uvedeno, že se zamítá odvolání advokáta JUDr. Víta Burši, šlo přitom o odvolání žalobkyně. Žalovaný obhajuje své úvahy poukazem na mimoprávní hledisko. Ač tvrdí, že setrvává na svém postoji, ve skutečnosti jej koriguje, neboť vlastnický ani jiný obdobný vztah již nepovažuje za důležitý. Není možné činit vlastníka nemovitosti odpovědným za vše, co se v nemovitosti nachází. Žalovaný zkresluje vyjádření právního zástupce žalobkyně. K ostatním námitkám se žalovaný nevyjádřil, ač se jimi nezabýval ani v odvolacím řízení.
V. Posouzení věci soudem
[12] Soud, v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“), bez nařízení jednání přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí městského úřadu včetně řízení předcházejícího jejich vydání, a shledal, že žaloba není důvodná.
[13] Mezi stranami není sporu o tom, že dne 17. 4. 2013 v 05:50 hodin došlo v areálu žalobkyně, v budově č. 11c na pozemku st. 551/4 v katastrálním území Otrokovice, k úniku těžkého štiplavého barevného plynu nažloutlé až okrové barvy, na místě zasahovaly složky Hasičského záchranného sboru Zlínského kraje (dále též „HZS“) a Policie České republiky, přičemž specialisté HZS odebrali vzorky materiálů, které událost způsobily. Za účelem prošetření této události provedla na daném místě v době od 16:15 do 17:15 hodin místní šetření Česká inspekce životního prostředí, Oblastní inspektorát Brno. Na základě provedeného místního šetření a výsledků laboratorní analýzy bylo zjištěno, že v předmětné budově č. 11c se nacházelo takřka 40 m3 směsi kyseliny chlorovodíkové s chlornanovými, síranovými, železitými a sodnými ionty se stopami ropných látek, takřka 40 m3 směsi kyseliny chlorovodíkové se síranovými, železitými, železnatými a sodnými ionty, 8 000 litrů směsi kyseliny chlorovodíkové a kyseliny sírové se železitými a železnatými ionty a 84 kovových sudů o objemu 40 litrů hydroxidu sodného. Pro dotčenou budovu č. 11c neměla žalobkyně v době havárie zpracovaný havarijní plán. Žalobkyně se od počátku hájila tím, že dotčené chemikálie jí nepatří, jsou ve vlastnictví předchozího majitele budovy č. 11c, v níž se nacházely a kterou žalobkyně před zhruba deseti lety koupila, ovšem bez uvedených chemikálií.
[14] Pokud jde o právní rámec věci, podle § 125g odst. 2 písm. a) vodního zákona v rozhodném znění právnická nebo podnikající fyzická osoba, která zachází se závadnými látkami ve větším rozsahu nebo zacházení s nimi je spojeno se zvýšeným nebezpečím pro povrchové nebo podzemní vody, se dopustí správního deliktu tím, že zachází s nimi bez schváleného havarijního plánu podle § 39 odst. 2 písm. a). Za tento správní delikt se uloží pokuta do 500 000 Kč [§ 125g odst. 6 písm. b) téhož zákona].
[15] Závadné látky definuje § 39 odst. 1 vodního zákona jako látky, které nejsou odpadními ani důlními vodami a které mohou ohrozit jakost povrchových nebo podzemních vod. Každý, kdo zachází se závadnými látkami, je povinen učinit přiměřená opatření, aby nevnikly do povrchových nebo podzemních vod a neohrozily jejich prostředí. V § 39 odst. 2 písm. a) citovaného zákona je dále stanoveno, že v případech, kdy uživatel závadných látek zachází s těmito látkami ve větším rozsahu nebo kdy zacházení s nimi je spojeno se zvýšeným nebezpečím pro povrchové nebo podzemní vody, má uživatel závadných látek povinnost činit tato opatření: vypracovat plán opatření pro případy havárie (havarijní plán) a předložit jej ke schválení příslušnému vodoprávnímu úřadu; může-li havárie ovlivnit vodní tok, projedná jej uživatel závadných látek před předložením ke schválení s příslušným správcem vodního toku, kterému také předá jedno jeho vyhotovení.
[16] Správní orgány v nynější věci dospěly k závěru, že žalobkyně naplnila skutkovou podstatu shora citovaného správního deliktu dle § 125g odst. 2 písm. a) vodního zákona tím, že skladovala (ve smyslu § 2 vyhlášky č. 450/2005 Sb., o náležitostech nakládání se závadnými látkami a náležitostech havarijního plánu, způsobu a rozsahu hlášení havárií, jejich zneškodňování a odstraňování jejich škodlivých následků, je nakládáním se závadnými látkami mj. jejich skladování) závadné látky ve větším rozsahu [§ 2 písm. b) citované vyhlášky] bez schváleného havarijního plánu. Žalobkyně s tímto závěrem nesouhlasí a vznáší vůči němu několik námitek.
[17] Před jejich vypořádáním považuje soud za vhodné zdůraznit, že veškerá dotčená ustanovení vodního zákona (zejména předmětnou skutkovou podstatu) je nutno vykládat v souladu se smyslem a účelem tohoto zákona, a tím je ochrana povrchových a podzemních vod.
[18] Nemůže být žádných pochyb o tom, že i pouhé ponechání závadné látky na jednom místě může ohrozit zejména podzemní vody – postačí, aby např. nádoba, v níž je závadná látka uskladněna, v důsledku svého stáří přestala těsnit a látka z ní začne unikat. A právě to je dle soudu obsahem pojmu skladování v daném kontextu coby jedné z podob zacházení (nakládání) se závadnými látkami, jež je za jistých podmínek vnímáno jako rizikové, a z toho důvodu je spjato s různými povinnostmi (mj. mít havarijní plán).
[19] Pokud jde o havarijní plán, je zcela zjevné, že se nemyslí jakýkoliv havarijní plán, nýbrž havarijní plán vztahující se k daným závadným látkám. To lze jednoduše dovodit již z náležitostí havarijního plánu, jak je stanoví shora citovaná vyhláška č. 450/2005 Sb. Podle § 5 citované vyhlášky havarijní plán obsahuje mj. seznam závadných látek, se kterými uživatel zachází, včetně jejich průměrného a nejvyššího množství; seznam zařízení, ve kterých se zachází se závadnými látkami, včetně přehledného schematického zakreslení jednotlivých zařízení, jejich technických parametrů a popisu kanalizace; výčet a popis možných cest havarijního odtoku závadných látek a odtoku vod použitých k hašení a z toho vyplývajících ohrožených objektů, včetně horninového prostředí, podzemních zařízení (zejména kolektorů, technologických kanálů a kanalizací) a povrchových a podzemních vod jako pravděpodobných koncových recipientů uniklých závadných látek.
[20] Z právě uvedeného výčtu je zřejmé, že havarijní plán není jakýmsi obecným opatřením, jež by bylo možné užít na kterékoli zařízení a závadné látky, ale naopak vyžaduje zcela konkrétní popis objektu a látek, pro něž je zpracován. Pouze tak může splnit svůj účel a v případě havárie poskytnout rychlý a přesný návod. Skutečnost, že žalobkyně měla havarijní plán pro jiné objekty, je tak irelevantní a nemění ničeho na zjištění, že pro předmětné látky a dotčenou budovu havarijní plán zpracovaný (a předem schválený) neměla.
[21] Co se týká osoby pachatele předmětného správního deliktu, zde je nutno dát zapravdu žalovanému, který ve vyjádření k žalobě (ale až v něm) správně upozorňuje, že pro naplnění skutkové podstaty není vlastnický nebo jiný obdobný vztah k závadným látkám podstatný. Pochopitelně, většinou oním uživatelem závadných látek bude jejich majitel. Mnohem důležitější je nicméně dle soudu to, kdo má k závadným látkám nejtěsnější vztah, kdo má o nich nejlepší přehled, kdo nad nimi vykonává největší moc a kdo tak může nejúčinněji přispět k ochraně vod a zabránit případné havárii (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, č. j. 2 As 38/2005-132). Takovou osobou je v nynější věci zcela jednoznačně žalobkyně.
[22] Jak totiž sama žalobkyně ve správním řízení uvedla, předmětnou budovu č. 11c vlastnila v době havárie již několik let (předložená kupní smlouva je ze dne 27. 12. 2004 – v době havárie tedy téměř deset let). Předmětné látky byly dle tvrzení žalobkyně v koupené nemovitosti od počátku, již v době koupě, žalobkyně o nich prý věděla, ovšem nezajímala se o ně, neznala jejich složení, žalobkyně koupila pouze nemovitost včetně jímek, v nichž se část chemikálií nacházela, ovšem samotné chemikálie měly zůstat ve vlastnictví předchozího majitele budovy a ten si tyto látky měl časem odvézt, což se nestalo.
[23] Předně, spíše na okraj, nutno konstatovat, že postup žalobkyně spočívající v ponechání většího množství neznámých látek bez povšimnutí je poněkud zarážející, a to i vzhledem ke skutečnosti, že žalobkyně zacházela se závadnými látkami ve vedlejších budovách. Již tento fakt měl být dle soudu důvodem k větší obezřetnosti a většímu zájmu o „neznámé“ látky.
[24] Pokud jde o popsané tvrzení žalobkyně (o jiném vlastníkovi předmětných látek), ač není ničím prokázané, soud nemá důvod mu nevěřit (nezpochybňovaly jej ani správní orgány). Přesto nezbavuje žalobkyni odpovědnosti. Je totiž zjevné, že tím, kdo mohl vykonávat nejefektivnější dohled nad předmětnými látkami, byla sama žalobkyně. Závadné látky se nacházely v její nemovitosti. Sama žalobkyně netvrdila, že by se majitel o závadné látky někdy zajímal, nebo že by jej žalobkyně za tímto účelem kontaktovala. Uvedený stav ke dni havárie trval téměř deset let. Aniž by tedy na žalobkyni přešlo vlastnické právo k závadným látkám (což správní orgány zcela zbytečně, a navíc nesprávně dovozovaly, jejich chybné úvahy ovšem na zákonnost napadeného rozhodnutí nemají vliv, neboť nebyly relevantní), z pohledu vodního zákona se právě žalobkyně stala faktickou uživatelkou závadných látek a měla tak mj. povinnost zajistit pro dané látky havarijní plán, což neučinila.
[25] Skutečnost, že šlo o závadné látky ve větším rozsahu, žalobkyně nikterak nerozporuje. S ohledem na to i na výše uvedené nezbývá soudu než přisvědčit žalovanému v tom, že žalobkyně naplnila skutkovou podstatu správního deliktu podle § 125g odst. 2 písm. a) vodního zákona.
[26] Nedůvodná je totiž i námitka nesprávně posouzené materiální stránky správního deliktu. Dle soudu se této otázce dostatečně věnoval městský úřad. Ten v odůvodnění svého rozhodnutí mj. uvedl, že chráněným zájmem zde byla ochrana nezbytné složky životního prostředí – povrchových a podzemních vod. Tím, že žalobkyně nesplnila svou povinnost preventivního charakteru (neměla příslušný havarijní plán), ohrozila právě uvedený vodním zákonem chráněný zájem. Havarijní plán slouží k tomu, aby v případě havárie byly následky této mimořádné události co nejmenší. Nemalý význam chráněného zájmu dovodil městský úřad i z horní hranice zákonné sazby pokuty. Soud s těmito závěry souhlasí, materiální stránka správního deliktu byla naplněna. Skutečnost, že během této konkrétní havárie k znečištění vod nedošlo, nutno chápat spíše jako šťastnou náhodu. Soud nemá pochyb o tom, že v případě rozsáhlejší havárie by se absence havarijního plánu mohla projevit mnohem výrazněji, proto i navzdory „dobrému konci“ v tomto konkrétním případě nutno konstatovat, že žalobkyně svým chováním naplnila i materiální stránku daného správního deliktu.
[27] Argument žalobkyně, že i přes absenci příslušného havarijního plánu věděla, jak se během havárie chovat, a že k žádnému znečištění vod nedošlo, městský úřad neopomněl. Odrazil se právě ve výši uložené pokuty. Při jejím vyměření vzal městský úřad v potaz i další skutečnosti, jako např. to, že správního deliktu dle vodního zákona se žalobkyně dopustila poprvé, navíc jistě ne úmyslně. S ohledem na právě uvedené rozhodl městský úřad o uložení pokuty ve výši nižší, než je 1/5 zákonem stanovené horní sazby pokuty. Tímto soud současně odpověděl na námitku nedostatečně posouzené sankce, kterou vzhledem k právě uvedenému shledal soud rovněž nedůvodnou.
[28] Poslední výtka směřovala k aplikaci § 125l odst. 3 vodního zákona, dle něhož (v rozhodném znění) „Česká inspekce životního prostředí nebo obecní úřad obce s rozšířenou působností může na návrh pachatele správního deliktu zastavit správní řízení, jestliže pachatel správního deliktu přijme faktická opatření k odstranění následků porušení povinnosti, jakož i opatření zamezující dalšímu ohrožování nebo znečišťování podzemních nebo povrchových vod, a uložení pokuty by vzhledem k nákladům na učiněná opatření vedlo k nepřiměřené tvrdosti. Z důvodu provádění opatření zamezujícímu vzniku dalších nepříznivých následků lze řízení o správním deliktu přerušit.“ (podtržením zvýraznil soud)
[29] Žalobkyně žádala správní orgány o zastavení správního řízení ve smyslu právě citovaného ustanovení, k čemuž přiložila doklady o tom, že na vlastní náklady nechala zlikvidovat předmětné závadné látky. Byť se i na tomto místě dopustily správní orgány jistých nepřesností (např. měl-li městský úřad pochybnosti o množství zlikvidovaných látek a ceně provedené likvidace, měl učinit další kroky za účelem prověření této pochybnosti, nikoliv bez dalšího konstatovat nehodnověrnost předložených dokladů), lze jejich konečnému stanovisku, že uložení pokuty ve výši 80 000 Kč by vzhledem k deklarovaným nákladům na likvidaci ve výši 206 725 Kč nevedlo k nepřiměřené tvrdosti, přisvědčit. Jak totiž i žalovaný upozornil, k likvidaci žalobkyně přistoupila až po více než deseti letech existence nezákonného stavu. Ačkoliv je tento postup možno považovat za tvrdý, rozhodně není tvrdý nepřiměřeně, vezmeme-li navíc v potaz, že součet uložené pokuty a žalobkyní tvrzených nákladů na likvidaci nedosahuje ani 3/5 horní hranice zákonem stanovené sazby pokuty.
[30] Za zcela účelovou považuje soud námitku, že žalovaný zamítl „odvolání advokáta JUDr. Víta Burši, zastupujícího společnost TOMA“, ačkoliv šlo o odvolání žalobkyně. Je pravdou, že uvedená formulace není nejpřesnější, na druhou stranu, žalovaný nepochybil a správně přistupoval jako k odvolateli k žalobkyni a nikoliv k jejímu advokátovi, kterého posuzoval pouze jako zástupce žalobkyně.
[31] Vzhledem k tomu, že jde o správní trestání, zabýval se soud rovněž tím, zda nebyla v mezidobí přijata nová právní úprava, jež by byla pro žalobkyni příznivější (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013-46, č. 3528/2017 Sb. NSS). Po prostudování změn v relevantní právní úpravě soud konstatuje, že tomu tak není, jak skutková podstata předmětného správního deliktu, tak zákonná sazba pokuty zůstaly beze změny.
VI. Závěr a náklady řízení
[32] Soud tedy neshledal námitky žalobkyně opodstatněnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí soud přihlížet z úřední povinnosti, zamítl žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s.
[33] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobkyně ve věci úspěch neměla (žaloba byla jako nedůvodná zamítnuta), a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
V Brně dne 31. ledna 2018
JUDr. Zuzana Bystřická, v.r.
předsedkyně senátu