[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla a soudkyň Mgr. Miroslavy Kašpírkové a JUDr. Aleny Hocké v právní věci žalobce T.M.P., nar. …, státní příslušnost Vietnamská socialistická republika, v České republice pobytem …, zastoupeného Mgr. Markem Čechovským, advokátem, se sídlem Praha 1, Opletalova 25, proti žalované Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem Praha 4, náměstí Hrdinů 1634/3, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 24.1.2017, č.j. MV-161990-6/SO-2016,

t a k t o:

O d ů v o d n ě n í

I.

Napadené rozhodnutí

Žalobce se žalobou domáhal zrušení rozhodnutí žalované ze dne 24.1.2017, č.j. MV-161990-6/SO-2016 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto žalobcovo odvolání proti usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 11.10.2016, č.j. OAM-30259-5/DP-2016 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Prvoinstančním rozhodnutím bylo podle § 169 odst. 8 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zastaveno řízení ve věci žalobcovy žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání – osoba samostatně výdělečně činná.

II.

Žaloba

Žalobce uvedl, že se domnívá, že žalovaná porušila zásadním způsobem své povinnosti odvolacího orgánu, její rozhodnutí odporuje požadavkům obsaženým v § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), definujícím požadavky na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů a zároveň je v rozporu s požadavky na činnost odvolacího orgánu, zejména tedy § 89 odst. 2 správního řádu. Žalobce je přesvědčen, že v tomto smyslu pak žalovaná rovněž opomenula zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, jak vyplývá ze zásady materiální pravdy deklarované na zákonné úrovni v § 3 správního řádu. Zároveň nelze též přehlédnout, že napadené rozhodnutí, stejně jako rozhodnutí prvoinstanční je v rozporu s § 174a zákona o pobytu cizinců a při vydání těchto rozhodnutí byla správními orgány zásadním způsobem porušena ustanovení definující podmínky pro výkon jejich činnosti, zejména tedy základní zásady činnosti správních orgánů deklarované v § 2, § 3 a § 4 správního řádu.

Žalobce dále uvedl, že v prvé řadě musí namítnout, že žalovaná nedostála své povinnosti odvolacího správního orgánu, když dle jeho názoru nedostatečně přezkoumala zákonnost a správnost prvoinstančního rozhodnutí v rozsahu požadovaném § 89 odst. 2 správního řádu na činnost odvolacího správního orgánu. Žalovaná pochybila, když odvolání zamítla jako nedůvodné. Žalobce se domnívá, že v odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí uvedl významné argumenty a námitky, které byly důvodné, a žalovaná měla na základě odvolání rozhodnout o zrušení prvoinstančního rozhodnutí. Následně žalobce uvedl, že dále konkrétněji namítá, že prvoinstanční orgán evidentně porušil § 37 odst. 1 správního řádu, když posuzoval podání žalobce pouze formálně a nikoli podle jeho skutečného obsahu, což naopak měl učinit bez ohledu na to, jak je toto podání označeno, resp. konkrétně v tomto případě, jak je účel pobytu po formální stránce označen. Z obsahu žalobcovy žádosti jasně vyplývá, že se jedná o žádost podle § 45 zákona o pobytu cizinců (změna účelu pobytu, nový účel pobytu podnikání), což žalobce zároveň potvrzuje a účel pobytu své žádosti takto specifikuje. Nelze potom souhlasit se závěry žalované, že prvoinstanční orgán § 37 odst. 1 správního řádu, protože žalobce uvedl do formuláře, že žádá o povolení k účelu podnikání podle § 42 [zákona o pobytu cizinců]. Jak vyplývá totiž z kontextu celého případu, žalobce pouze písařskou chybou takto chybně vyplnil formulář žádosti, ale jeho úmyslem bylo spíše požádat o dlouhodobý pobyt podle § 45 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná se však s námitkou formalistického posouzení žádosti, a nikoli podle jejího obsahu, nevypořádala takřka vůbec a zatížila tak napadené rozhodnutí nezákonností. Dále žalobce namítal, že prvoinstanční orgán měl v případě pochybností o obsahu podání, které tu zjevně byly, vyzvat žalobce k odstranění pochybností o tom, o jakou žádost se jedná. Prvoinstanční orgán naprosto porušil svou povinnost, kterou mu ukládá správní řád v § 4 odst. 2, a to povinnost poskytnout účastníkovi řízení dostatečné poučení a v tomto případě vyzvat žalobce k odstranění vad podání, resp. k odstranění pochybností o tom, za jakým přesně účelem byla žádost podána, zvlášť v situaci, kdy prvoinstanční orgán sám uznává, že ony pochybnosti měl. Prvoinstanční orgán si však dovolil dovodit účel pobytu uvedený v žalobcově žádosti úvahou o kvalifikovaném právním zastoupení, která podle názoru právního zástupce je pouze zastřešením přepjatě formalistického přístupu prvoinstančního orgánu k žalobcově žádosti. Dále právní zástupce poukazuje na to, že usnesení o zastavení správního řízení je rozhodnutím procesního charakteru, kdy se konstatuje, že žalobce nesplňuje formální podmínky řízení. V daném případě se však správní orgán zabýval otázkou, zdá žalobce deklaruje správný účel pobytu, což je otázkou meritorního charakteru, která by měla být řešena ve spolupráci se samotným žalobcem, nikoli způsobem spekulativních úvah správního orgánu. Tento nesprávný postup měl za následek následné nesprávné posouzení podmínek řízení pro žalobcovu žádost, čímž byl žalobce evidentně zkrácen na svých právech. Ani s touto odvolací námitkou se však žalovaná náležitě nevypořádala a napadené rozhodnutí je tak v rozporu s právními předpisy. Žalobce žalobu uzavřel konstatováním, že vzhledem k výše uvedenému je toho názoru, že napadené rozhodnutí stejně jako řízení, které předcházelo jeho vydání, je zatíženo nezákonností a nepřezkoumatelností, a proto navrhuje jeho zrušení a vrácení věci žalované k dalšímu řízení.

III.

Vyjádření žalované k žalobě

Žalovaná navrhla zamítnutí žaloby. Ve vyjádření k žalobě k námitce, že nedostála své povinnosti odvolacího správního orgánu, když dle názoru žalobce nedostatečně přezkoumala zákonnost a správnost prvoinstančního rozhodnutí v rozsahu požadovaném § 89 odst. 2 správního řádu, uvedla, že v rámci odvolacího správního řízení přezkoumávala soulad prvoinstančního rozhodnutí i řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a neshledala žádné pochybení, jehož následkem by byla nezákonnost prvoinstančního rozhodnutí. K tvrzení žalobce, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou v rozporu s § 174a zákona o pobytu cizinců žalovaná uvedla, že v posuzovaném případě bylo rozhodováno procesně, kdy prvoinstančnímu orgánu a následně pak ani žalované z § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu nevyplývá povinnost zabývat se přiměřeností dopadu rozhodnutí (v případě žalobce usnesení) do jeho rodinného a soukromého života ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců. K námitce žalobce, že prvoinstanční orgán evidentně porušil § 37 odst. 1 správního řádu, když posuzoval podání žalobce pouze formálně a nikoli podle jeho skutečného obsahu, žalovaná uvedla, že předmět žádosti je v plně v dispozici žadatele a jestliže žalobce na straně 1 své žádosti označil, že žádá o „povolení k dlouhodobému pobytu“, a do kolonky „účel pobytu na území“ nejdříve uvedl „změna účelu podnikání – OSVČ“ a následně tento text přeškrtl a napsal „nová žádost, podnikání podle § 42“, k čemuž připojil vlastnoruční podpis, vycházel prvoinstanční orgán z uvedené specifikace žádosti a účelu pobytu, tj. nová žádost, podnikání podle § 42 zákona o pobytu cizinců a dle toho také žádost posuzoval. V této souvislosti žalovaná poukázala na to, že žalobce byl již ode dne podání žádosti zastoupen na základě plné moci ze dne 6.10.2016 panem Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, čímž bylo bezpochyby zajištěno, že žalobcova žádost bude vyplněna kvalifikovaně. K námitce žalobce, že prvoinstanční orgán porušil § 4 odst. 2 správního řádu, když jej v případě pochybností o obsahu podání, které tu zjevně byly, nevyzval k odstranění pochybností o tom, o jakou žádost se jedná, žalovaná konstatovala, že z vyplněného tiskopisu podané žádosti žalobce bylo prvoinstančnímu orgánu zřejmé, že žalobce podal novou žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání dle § 42 zákona o pobytu cizinců, a tudíž na straně prvoinstančního orgánu nevznikly žádné pochybnosti ve smyslu, o jaký druh žádosti se jedná. Nadto žalovaná poznamenala, že žalobci bylo na základě jeho žádosti vydáno dne 6.10.2016, tj. v den podání žádosti, potvrzení o podání žádosti, ve kterém bylo uvedeno, že žalobce podal dne 6.10.2016 u prvoinstančního orgánu žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu dle § 42 zákona o pobytu cizinců, přičemž žalobce si toto potvrzení ještě téhož dne osobně převzal a jeho obsah nikterak nerozporoval. K námitce, že usnesení o zastavení řízení je rozhodnutím procesního charakteru, kdy se konstatuje, že účastník řízení nesplňuje formální podmínky řízení, avšak že v posuzovaném případě se prvoinstanční orgán zabýval otázkou, zda účastník řízení deklaruje správný účel pobytu, což je otázkou meritorního charakteru, žalovaná uvedla, že v případě žalobce nebyly splněny podmínky pro podání žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu ve smyslu § 42 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, když tento v době podání žádosti nepobýval na území na vízum k pobytu nad 90 dnů a netrval stejný účel pobytu, čímž byl dán důvod pro zastavení řízení uvedený v § 169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců, neboť účastník řízení podal na území žádost o povolení k dlouhodobému pobytu, ač k podání žádosti na území nebyl oprávněn. 

IV.

Vyjádření účastníků při jednání

 Žalobce při jednání setrval na svých dosavadních tvrzeních, žalovaná se k jednání s omluvou nedostavila.

V.

Posouzení věci soudem.

V souladu s § 75 odst. 1, 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.ř.s.“) vycházel soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě.

 Podle § 37 odst. 1 správního řádu je podání úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu. Podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno. Nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu (§ 37 odst. 3 správního řádu).

 Mezi účastníky řízení bylo sporné, zda ze žádosti žalobce ze dne 6.10.2016 bylo zřejmé, o jakou žádost se jedná, konkrétně zda se jednalo o „novou žádost o povolení dlouhodobého pobytu za účelem podnikání“, či nikoli. Tedy zda ze žádosti bylo jednoznačně zřejmé, které věci se týká a co žalobce navrhuje.

 Soud má za to, že tomu tak nebylo.

 V žádosti bylo zaškrtnuto, že se jedná o „povolení k dlouhodobému pobytu“, v kolonce s názvem „Účel pobytu na území“ bylo uvedeno: „změna účelu do podnikání OSVČ“, tento údaj byl současně přeškrtnut a pod tím uvedeno: „nová žádost, podnikání“ a k tomu jiným písmem připsán údaj „podle § 42“. V kolonce č. 17 „důvod a místo předchozího pobytu“ bylo uvedeno „podnikání“, přičemž tento údaj byl přeškrtnut a místo něho jiným písmem napsáno: „sloučení s rodinou“.

 Prvoinstanční orgán v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí na straně 2 uvedl: „Z Cizineckého informačního systému bylo zjištěno, že žadatel na území ČR měl povolen dlouhodobý pobyt za účelem rodinným splatností od 20.5.2010 do 19.5.2015. Dne 8.4.2015 podal žadatel v souladu s ust. § 47 odst. 1 zák. č. 326/1999 Sb. ve znění platném do 17.12.2015 žádost o prodloužení platnosti výše uvedeného povolení k dlouhodobému pobytu za účelem rodinným. O této jeho žádosti není do dnešního dne pravomocně rozhodnuto a žadatel pobývá na území České republiky v souladu s ust. § 47 odst. 2 téhož zákona. Šetřením tedy bylo zjištěno, že žadatel v době podání této žádosti č.j. OAM-30259/DP-2016 dne 6.10.2016 pobýval na území ČR na základě v souladu s ust. § 47 odst. 2 zák. č. 326/1999 Sb. ve znění platném do 17.12.2015 na tzv. fikci pobytu, když o jeho žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem rodinným nebylo do tohoto dne rozhodnuto“.

 Cizinec může na území České republiky pobývat v zásadě na základě jednoho pobytového oprávnění. Není například možné, aby cizinci bylo současně vydáno například pobytové oprávnění „za účelem sloučení rodiny“ a současně další pobytové oprávnění „za účelem podnikání“, resp. vedena tato řízení současně. Je tomu tak zejména proto, že každý typ pobytového oprávnění je vázán na naplnění jiných podmínek a cizinec je po celou dobu pobytu povinen plnit účel, pro který bylo toto povolení vydáno. Opačný výklad by vedl k absurdním důsledkům, neboť by cizinec mohl podat nekonečný počet žádostí o vydání pobytových oprávnění, o kterých by bylo nutné vést nekonečný počet správních řízení a vydat nekonečný počet správních rozhodnutí. Zcela by pozbyly smyslu instituty „prodloužení doby platnosti pobytového oprávnění“ či „změny účelu pobytu“, neboť tyto situace by cizinec mohl řešit podáváním nových žádostí namísto žádostí „změnových“. Vedle sebe by tak mohlo existovat nespočet rozhodnutí s rozdílnými účely pobytových oprávnění a lhůtami jeho trvání.

 Pojistkou proti těmto důsledkům, pokud jde o současně vedená správní řízení, je existence ustanovení § 48 odst. 1 správního řádu, podle kterého zahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu. Při shledání existence této překážky je správní orgán povinen správní řízení zastavit podle § 66 odst. 1 písm. e) správního řádu.

 Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16.5.2013, č.j. 4 As 16/2013-36 (rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou dostupné na www.nssoud.cz), který byl publikován ve Sbírce rozhodnutí pod č. 2905/2013 s touto právní větou: „Překážku litispendence dle § 48 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je nutno vykládat tak, že zahájení nového řízení v téže věci brání nejen řízení zahájené dříve u jiného správního orgánu, ale i řízení zahájené dříve u téhož správního orgánu“, uvedl: „Podle názoru Nejvyššího správního soudu je tak nepochybné, že správní orgán I. stupně nejen změnil právní kvalifikaci jednání, pro něž vedl s žalobcem dříve zahájené řízení, ale současně zahájil i řízení zcela nové, a to v totožné věci. Toto později zahájené řízení tak mělo být pro překážku litispendence zastaveno podle § 66 odst. 2 správního řádu. Stěžovatelův názor, podle něhož je nepochybné, že se překážka litispendence vzhledem ke znění § 48 odst. 1 správního řádu nevztahuje na řízení vedená u téhož správního orgánu, považuje Nejvyšší správní soud za nesprávný. Doslovný gramatický výklad, který stěžovatel provádí, totiž vede k popření institutu litispendence jako takového. Zákonodárce nemohl zamýšlet upravit překážku litispendence způsobem, který popisuje žalobce, neboť by v takovém případě mohl jeden správní orgán skutečně zahájit prakticky neomezený počet souběžných řízení v téže věci, jak ve svém vyjádření ke kasační stížnosti upozorňuje žalobce. Takový výklad však naráží přinejmenším na § 66 odst. 2 správního řádu, podle něhož „[ř]ízení vedené z moci úřední správní orgán usnesením zastaví, jestliže zjistí, že u některého správního orgánu již před zahájením tohoto řízení bylo zahájeno řízení v téže věci“, který tedy nesvědčí stěžovatelově tvrzení, že překážka litispendence se uplatní pouze v případě totožných řízení vedených výhradně různými správními orgány. Spojení „u některého správního orgánu“ totiž znamená u jakéhokoli správního orgánu včetně správního orgánu vedoucího předmětné (zastavované) řízení. I bez toho by však šlo o výklad absurdní, neboť není zřejmé, z jakých příčin by překážka litispendence nebyla uplatnitelná i v řízeních vedených týmž správním orgánem. Je přitom možno poukázat na to, že výklad zastávaný stěžovatelem nenalézá oporu ani v dosavadní judikatuře správních soudů včetně Nejvyššího správního soudu, ani v doktríně, o kterou se stěžovatel pokouší svůj právní názor opřít. Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval, že překážka litispendence brání tomu, aby v totožné věci probíhala paralelně dvě nebo více řízení, a to i v souvislosti se správním řízením (srov. rozsudek ze dne 30.6.2008, čj. 4 As 47/2007-84, č. 2538/2012 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 23.3.2009, čj. 4 Ads 165/2011-151). V těchto rozhodnutích Nejvyšší správní soud přitom konstatuje možnou překážku litispendence v rámci řízení vedených jedním a týmž správním orgánem. Takový postup přitom nevyvolává pochybnosti o jeho zákonnosti. Ke stejnému závěru pak dospěla i doktrína. „Správní řád stanoví, že zahájení řízení brání tomu, aby bylo o téže věci a z téhož důvodu zahájeno řízení „u jiného správního orgánu“. To jistě neznamená, že by bylo možné o téže věci a z téhož důvodu zahájit řízení u toho správního orgánu, u kterého řízení již probíhá. Spíše jde o to, že pokud nelze za těchto podmínek zahájit řízení u jiného správního orgánu, tím spíše je nelze zahájit ani u správního orgánu, který ho již vede.“ (Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Bova Polygon, 2012, s. 500.).“.

  Ač se Nejvyšší správní soud vyjadřoval k situaci, kdy vedle sebe byla vedena dvě správní řízení z moci úřední, není zde vůbec žádný důvod pro to, aby tyto závěry neplatily i pro současně zahájená řízení o žádostech.

 Za tohoto stavu věcí je nezbytné dospět k závěru, že žádost žalobce byla zmatečná.

 A to nejen vzhledem k tomu, že v ní bylo škrtáno a dopisováno, tj. z jejího obsahu bylo zřejmé, že žalobce neměl jednoznačně za to, zda chce podat žádost „o změnu účelu pobytového oprávnění“ nebo o „nové pobytové oprávnění“, nýbrž ve vztahu k tomu, že dosud nebylo skončeno řízení o jeho předchozí žádosti „o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem rodinným“.

 Není-li možné vést současně dvě řízení o žádosti současně, přičemž v jednom řízení se žalobce domáhal „prodloužení pobytového oprávnění za účelem rodinným“, zatímco ve druhém změny nebo vydání „pobytového oprávnění za účelem podnikání“, byla zde objektivní pochybnost o tom, které věci se žádost týká a co žalobce navrhuje. Nebylo zřejmé, zda žalobce již netrvá na své původní žádosti o „prodloužení pobytového oprávnění za účelem rodinným“, chce ji změnit, chce podat novou žádost, nebo chce vést nepřípustně dvě správní řízení současně.

 Za této situace bylo nezbytné postupovat podle § 37 odst. 3 správního řádu a žalobce vyzvat k jednoznačnému vyjádření se o tom, které věci se žádost týká a co žalobce navrhuje. Nebylo-li to jednoznačně zřejmé, nebyl prvoinstanční orgán oprávněn o žádosti rozhodnout.

 Dlužno doplnit, že uvedené ustanovení platí jak pro účastníka, který není zastoupen advokátem, tak pro účastníka, který je zastoupen advokátem.

VI.

Rozhodnutí soudu

 Vzhledem k tomu, že žaloba byla důvodná, soud napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení (§ 78 odst. 1 s.ř.s.). Stejných pochybení jako žalovaná se dopustil i prvoinstanční orgán, a proto soud v souladu s ustanovením § 78 odst. 3 s.ř.s. zrušil i prvoinstanční rozhodnutí. S ohledem na zrušení napadeného rozhodnutí, soud současně vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s.ř.s.). Správní orgán je v dalším řízení vázán právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s.ř.s.).

VII.

Náklady řízení

Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto mu soud v souladu s § 60 odst. 1 s.ř.s. přiznal právo na náhradu nákladů řízení. Náklady řízení spočívají v zaplacených soudních poplatcích za žalobu a návrh na přiznání odkladného účinku v celkové výši 4.000 Kč a v odměně advokáta za 3 úkony právní služby, a to za jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a), jeden úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. d) a jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 1 písm. g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, když advokát převzal a připravil zastoupení žalobce, jménem žalobce podal žalobu a účastnil se jednání před soudem. Podle § 9 odst. 4 písm. d) a § 7 bod 5 advokátního tarifu činí sazba za jeden úkon právní služby ve věcech žalob projednávaných podle soudního řádu správního částku 3.100 Kč. Za tři úkony právní služby tak žalobci náleží částka ve výši 9.300 Kč. Podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu má advokát za jeden úkon právní služby nárok na paušální částku ve výši 300 Kč, tj. za tři úkony na částku ve výši 900 Kč. Vzhledem k tomu, že zástupcem žalobce je advokát, který je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku odpovídající této dani. Částka daně z přidané hodnoty činí 2.142 Kč. Náklady řízení tedy včetně DPH činí částku ve výši 16.342 Kč. Lhůtu k plnění určil soud podle § 160 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb. ve spojení s § 64 s.ř.s. Místo plnění určil soud v souladu s § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb. ve spojení s § 64 s.ř.s.

V Plzni dne 13. února 2018

                         Mgr. Alexandr Krysl v.r.

                   předseda senátu

Za správnost vyhotovení:

L. K.