I. Napadené rozhodnutí - Žalobkyně se žalobou domáhala zrušení rozhodnutí žalované ze dne 27. 9. 2017, č.j. MV-99148-4/SO-2017 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto její odvolání proti usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „prvoinstanční orgán“) ze dne 30. 6. 2017, č.j. OAM-8430-16/PP-2017 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Prvoinstančním rozhodnutím bylo podle § 66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), zastaveno řízení o žádosti žalobkyně o vydání povolení k přechodnému pobytu na území České republiky.
II. Žaloba - Žalobkyně uvedla, že zásadním způsobem nesouhlasí s argumentací žalované, jíž odůvodňuje zastavení řízení o její žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu. Dle názoru žalobkyně žalovaná naprosto nesprávným a konkrétní situaci žalobkyně nepřiléhavým způsobem aplikovala zákonná ustanovení a dopustila se zásadních chyb v aplikaci a výkladu právních norem a zatížila tak své rozhodnutí nezákonností a nepřezkoumatelností. Z odůvodnění rozhodnutí žalované a prvoinstančního orgánu vyplývá, že řízení o žádosti žalobkyně o vydání povolení k přechodnému pobytu bylo zastaveno z toho důvodu, že žadatelka v určené lhůtě neodstranila podstatné vady žádosti, které brání v pokračování v řízení, konkrétně, že v určené lhůtě nepředložila všechny zákonem požadované podklady.
- Žalobkyně má za to, že správní orgány obou stupňů postupovaly v rozporu se zákonem, když její žádost zamítly dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť žalobkyně správním orgánům dodala dostatek podkladů pro to, aby o její žádosti mohlo být rozhodnuto meritorně. Žalobkyně si tímto dovoluje citovat z odborné literatury: „Řízení bude zastaveno rovněž tehdy, pakliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Nutno zdůraznit, že řízení lze zastavit jedině tehdy, pokud jsou vady takové intenzity, že právě kvůli nim nelze v řízení pokračovat.“ (RIGEL, Filip. § 66 [Důvody pro zastavení řízení]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 318. ISBN 978-80-7400-598-5.). A podobně: „Řízení správní orgán zastaví podle písmene c) rovněž tehdy, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. V případě, že žádost nemá předepsané náležitosti (viz § 45 odst. 1) nebo trpí určitými vadami, uplatní se v souladu se zásadou součinnosti správního orgánu s dotčenými osobami povinnost správního orgánu pomoci s jejich odstraněním (stejně je stanoveno obecně k podání v § 37 odst. 3). Je-li to možné, pomůže správní orgán žadateli odstranit vady žádosti na místě nebo mu dá k jejich odstranění přiměřenou lhůtu. Pokud je stanovena přiměřená lhůta k odstranění vad žádosti, je nutné žadatele poučit o následcích jejich neodstranění v této lhůtě. Tímto následkem by bylo zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c). Je však třeba zdůraznit, že pro zastavení řízení by se muselo jednat o vady podstatné, bez jejichž odstranění nelze pokračovat v řízení. Takovou vadou je neuvedení toho, které věci se žádost týká, resp. co se jí navrhuje, jasná identifikace žadatele apod. Neuvedení určitého dílčího údaje, který nebrání v řízení pokračovat (např. když je nesprávně označen správní orgán, jemuž je podání určeno), důvodem pro zastavení řízení není.“ (JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. § 66 [Důvody pro zastavení řízení]. In: JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 5. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 346. ISBN 978-80-7400-607-4.) Žalobkyně je přesvědčena, že v jejím případě bylo zřejmé, kdo je žadatelem a čeho se domáhá, a včasné nedodání některých dílčích dokumentů v jejím případě nemělo vést k zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.
- Žalobkyně dále namítala, že byla v průběhu správního řízení zkrácena na svých právech, neboť v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu nebyla správním orgánem vyzvána k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí.
- Žalobkyně rovněž namítala, že správní orgán postupoval v rozporu se zásadou materiální pravdy. Správní orgán uvedl, že z doložených dokladů nebylo zřejmé, v jakém poměru je žadatelka k A.N., nar. ... Žalobkyně má za to, že pokud správní orgán měl nějaké pochybnosti, tak má za to, že měla být ve věci vyslechnuta. Při případném výslechu by bylo postaveno na pravou míru, jaký je jejich vzájemný vztah a zda je tento možné podřadit pod §15a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
III. Vyjádření žalované k žalobě - Žalovaná navrhla zamítnutí žaloby. Ve vyjádření k žalobě uvedla, že žalobní námitky považuje za nedůvodné, přičemž plně odkazuje na obsah spisového materiálu, zejména na napadené rozhodnutí a prvoinstanční rozhodnutí. V napadeném rozhodnutí jsou dle názoru žalované srozumitelným a přezkoumatelným způsobem popsány důvody, pro které bylo odvolání žalobkyně zamítnuto.
IV. Vyjádření účastníků při jednání - Žalobkyně při jednání setrvala na svých dosavadních tvrzeních, žalovaná se k jednání s omluvou nedostavila.
V. Posouzení věci soudem - V souladu s § 75 odst. 1, 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.ř.s.“), vycházel soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě.
VI. Rozhodnutí soudu - V souladu s § 75 odst. 1, 2 s.ř.s. vycházel soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě.
- Podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení.
- Výkladem aplikace citovaného ustanovení správního řádu se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 28.7.2016, č.j. 2 Azs 76/2015-24 (rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou dostupné na www.nssoud.cz). V bodech 26 až 29 uvedl: „V nyní řešeném případě je tedy zřejmé, že žalobce, ač řádně vyzván k doložení chybějících zákonem stanovených náležitostí jeho žádosti, zůstal nečinný, resp. správnímu orgánu I. stupně nepředložil požadované doklady. Konkrétně se jednalo o doklad prokazující úhrnný měsíční příjem cizince splňující zákonné požadavky a potvrzení příslušného finančního úřadu o tom, že nemá vymahatelné nedoplatky, a potvrzení okresní správy sociálního zabezpečení o tom, že nemá splatné nedoplatky na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti včetně penále, tj. náležitosti uvedené v § 46 odst. 7 zákona o pobytu cizinců, které je cizinec k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání povinen předložit. Nejvyšší správní soud již dříve judikoval v rozsudku ze dne 10. 3. 2010, č. j. 6 As 57/2009 – 72, že „[s]právní řád obecně spojuje s žadatelovou nečinností zastavení řízení ve smyslu § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu“. V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že řízení lze zastavit jedině tehdy, pokud jsou vady takové intenzity, že právě kvůli nim nelze v řízení pokračovat. Důvodem pro zastavení řízení tedy není jakákoliv vada formální, např. vada v označení správního orgánu, ale pouze taková vada, která svou povahou skutečně brání pokračování v řízení, resp. brání tomu, aby bylo možné žádost z obsahového hlediska projednávat. V posuzovaném případě se jednalo o doklady, které byl žalobce k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání povinen předložit ze zákona (§ 46 odst. 7 zákona o pobytu cizinců). Jejich nedoložení tak ve svém důsledku znamenalo nemožnost tyto podklady z formálního i obsahového hlediska posoudit, a proto lze konstatovat, že žalobce neodstranil podstatné vady žádosti. Správní orgán I. stupně pak v odůvodnění svého rozhodnutí tuto skutečnost dostatečně zdůvodnil, když v nedoložení zcela konkrétních zákonem požadovaných podkladů k žádosti o prodloužení platnosti dlouhodobého pobytu za účelem podnikání shledal podstatnou vadu předmětné žádosti bránící pokračování řízení. Krajský soud tedy nesprávně vyhodnotil, že správní orgány vůbec nevyložily, z jakých konkrétních důvodů pokládaly nedoložení chybějících dokladů za podstatné vady žádosti. Ve správním řízení vyšlo najevo, že žalobce zákonem požadované doklady k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání nepředložil. Toto zjištění pak zcela postačovalo pro aplikaci právní normy umožňující zastavení řízení o předmětné žádosti podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Správní orgán I. stupně přitom nebyl povinen ex officio vést řízení ke zjištění skutečností, které mohly být důvodem pro to, že žadatel požadované doklady nepředložil. Lze proto uzavřít, že správní orgány nepochybily, pokud v řízení o žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání nezjišťovaly, jaké byly důvody toho, že žalobce nedoložil chybějící zákonem stanovené náležitosti jeho žádosti a dále nereagoval na výzvu správního orgánu I. stupně, v níž byl rovněž poučen o následcích své případné nečinnosti.“ Nejvyšší správní soud dále v bodu 35 uvedl: „Pokud tedy stěžovatel, o své vlastní vůli a s vědomím možných důsledků případné nečinnosti, zůstal v průběhu správního řízení (i přes výzvu správního orgánu I. stupně) zcela pasivní, nelze v následném zastavení řízení shledávat nepřiměřenost tohoto rozhodnutí. Na tomto závěru nemůže změnit nic ani to, že pasivita stěžovatele byla dána selháním jím zvoleného zmocněnce – bylo totiž věcí stěžovatele a v jeho moci, aby svého zmocněnce aspoň rámcově kontroloval a ujistil se, že vše potřebné ve věci prodloužení pobytu zmocněnec činí, jak má. Nadto by za daného stavu věci nebylo vůbec na místě požadovat po správním orgánu, aby z (vlastní) úřední činnosti vyhledával, popř. zkoumal, soukromé a rodinné vazby žalobce na území České republiky. Byl to totiž sám žalobce, kdo svým nekonáním správnímu orgánu I. stupně nedal jinou možnost než řízení o žádosti zastavit podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Posouzení přiměřenosti dopadů předmětného rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobce ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců tak bylo z povahy věci vyloučeno.“
- Závěry, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud, jsou zcela aplikovatelné také na případ žalobkyně.
- Podrobně odůvodněnou výzvou prvoinstančního orgánu ze dne 1.6.2017 byla žalobkyně krom jiného vyzvána k předložení „dokladu potvrzujícího, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie“. Ve výzvě bylo uvedeno: „V žádosti ze dne 30.5.2017 jste uvedla, že se považujete za rodinného příslušníka nezletilé N.A., nar. …, st. přísl. České republiky, neboť sdílíte společnou domácnost. K žádosti jste nedoložila žádné doklady, které by specifikovaly Váš příbuzenský, nebo jiný vztah, nebo vazbu k tomuto občanu Evropské unie. Správní orgán je tak nucen konstatovat, že k žádosti nebyl doložen doklad o tom, že jste rodinným příslušníkem občana EU. Takový doklad je třeba správnímu orgánu doložit, případně navrhnout provedení důkazů za účelem prokázání podmínek uvedených v § 15a zák. č. 326/1999 Sb.“. Žalobkyně byla současně podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu poučena o tom, že pokud výzvě nevyhoví, „řízení o žádosti bude zastaveno“.
- Žalobkyně přes výzvu správního orgánu ve stanovené lhůtě výzvě nevyhověla.
- Prvoinstanční orgán v odůvodnění prvoinstančního orgánu uvedl: „Správní orgán se za situace, kdy žadatelka nedoložila příbuzenskou vazbu k nezl. N.A. a neoznačila ani žádný jiný vztah k této osobě, zabýval otázkou, zda existují důvody k zamítnutí žádosti žadatelky o udělení povolení k přechodnému pobytu dle ust. § 87e odst. 1 písm. e) zák. č. 326/1999 Sb., a dospěl k závěru, že nejsou dány důvody k zamítnutí žádosti ve smyslu tohoto ustanovení, neboť dispozice tohoto ustanovení předpokládá nepochybnou jistotu, tedy, že musí být nezpochybnitelně zjištěno, že cizinec rodinným příslušníkem není. S ohledem na to, že na výzvu správního orgánu nebyl doložen relevantní doklad prokazující příbuzenský vztah mezi žadatelkou a nezl. N.A. a žadatelka ani neoznačila jiný vztah k této osobě, upustil správní orgán od dokazováni tímto směrem, neboť má za to, že došlo k naplnění ust. § 66 odst. 1 písm. c) zák. č. 500/2004 Sb., neboť neprokázání příbuzenské vazby k nezl. N.A., tj. k obč. EU, od které žadatelka odvozuje svůj tvrzený statut rodinného příslušníka občana EU, a neoznačení ani jiného vztahu k této osobě, představuje důvody, pro které není možné pokračovat v řízení. V souvislosti s tím správní orgán odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Plzni č. 30A 74/2015-68 ze dne 22.06.2016 ve věci povolení k přechodnému pobytu, ve kterém se uvádí, že „v případě, že je žadatel poučen o existenci vad žádosti, které brání pokračování v řízení, a v určené lhůtě ji neodstraní, je třeba postupovat podle ust. § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu a řízení zastavit. Též důvodová zpráva k novele z. č. 472/2010 Sb. uvádí: „Postup při nepředložení stanovených dokladů kžádosti vyplývá z ust. § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu." Vzhledem k tomu, že tedy v daném případě absentuje příbuzenská vazba mezi žadatelkou a N.A. (osobou, od které žadatelka odvozuje svůj tvrzený statut rodinného příslušníka občana EU) a absentuje i označení jiného vztahu mezi těmito osobami, lze konstatovat, že jsou dány důvody k zastavení dle ust. § 66 odst. 1 písm. c) zák. č. 500/2004 Sb., neboť žadatelka neodstranila podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Vzhledem k výše uvedenému má správní orgán za to, že žadatelka neodstranila podstatné vady žádosti, neboť nedoložila doklady prokazující příbuzenský vztah žadatelky a nezl. N.A. a neoznačila ani žádný jiný vztah mezi těmito osobami, a nedoložila fotografii. Tyto náležitosti, tj. doklady prokazující příbuzenský vztah žadatelky a nezl. N.A. či označení jiného vztahu mezi těmito osobami, a fotografii, však správní orgán považuje za podstatné, neboť v případě jejich absence nelze projednanou žádost meritorně projednat a vydat ve věci rozhodnutí.“.
- Žalovaná pak v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla: „Dle ustanovení § 87b zákona o pobytu cizinců rodinný příslušník občana EU, který sám není občanem EU a hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než 3 měsíce společně s občanem EU, je povinen požádat ministerstvo o povolení k přechodnému pobytu. Žádost je povinen podat ve lhůtě do 3 měsíců ode dne vstupu na území. Při podání žádosti je žadatel povinen předložit náležitosti uvedené v ustanovení § 87b odst. 2 ve spojení s ustanovením § 87a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, konkrétně cestovní doklad, fotografie, doklad o zdravotním pojištění, doklad o zajištění ubytování na území a doklad potvrzující, že je žadatel rodinným příslušníkem občana EU. K první námitce odvolatelky, že nebyl dán důvod pro zastavení řízení podle ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu Komise uvádí následující. Ustanovení § 45 odst. 2 správního řádu uvádí: „Nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě; současně může řízení přerušit (§ 64).“ Podle ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu platí, že: „Řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení.“ Ze spisového materiálu je patrné, že při podání žádosti odvolatelka nedoložila žádnou zákonem o pobytu cizinců požadovanou náležitost. Z toho důvodu byla Ministerstvem vnitra dne 1. 6. 2017 vyzvána k odstranění vad žádosti, k čemuž jí byla stanovena lhůta 20 dnů od doručení usnesení o přerušení řízení. Ve stanovené lhůtě a ani poté však odvolatelka nedoložila ani fotografie pasového formátu, ani doklad potvrzující, že je rodinným příslušníkem občana EU, tedy náležitosti žádosti uvedené v ustanovení § 87a odst. 2 písm. c) a § 87b odst. 2 zákona o pobytu cizinců. V řízení odvolatelka doložila pouze kopii cestovní dokladu nezletilé N.A., nar. …, kterou není možné považovat za doklad potvrzující, že je odvolatelka rodinným příslušníkem jednak proto, že nebyl předložen originál cestovního dokladu, a dále pak také proto, že nijak nenaznačuje, natožpak prokazuje, rodinnou příslušnost odvolatelky k dotyčné ve smyslu ustanovení § 15a zákona o pobytu cizinců. Nedoložení dvou z celkem pěti zákonem vyžadovaných náležitostí snad ani nelze chápat jinak, než jako neodstranění podstatných vad žádosti, které brání pokračování v řízení. Nepochybně je zcela vyloučena možnost, že by Ministerstvo vnitra mohlo o žádosti odvolatelky meritorně rozhodnout, když mu není zřejmé ani to, jaký je vztah odvolatelky k dotyčné nezletilé, zda jsou tyto dvě osoby jakkoliv pokrevně nebo právně spřízněné atd. Rozhodně také nelze souhlasit s odvolatelkou v názoru, že „ včasné nedodání některých dílčích dokumentů ... nemělo vést k zastavení řízení ... ", neboť jak již bylo uvedeno výše, odvolatelka nedoložila dvě z pěti zákonem vyžadovaných náležitostí. Bagatelizování tohoto faktu a ponižování základních náležitostí žádosti stanovených zákonem na „dílčí dokumenty“ v daném případě není na místě. Kromě toho se odvolatelka vytýkané nedostatky nepokusila odstranit ani v rámci odvolacího řízení.“.
- Soud se se závěry správních orgánů zcela ztotožňuje. Netvrdila-li žalobkyně skutečnosti, na základě kterých by bylo možné dospět k závěru, že je „rodinným příslušníkem občana Evropské unie“, tj. jaký je její vztah k „nezletilé A.N.“, nebylo možné o žádosti žalobkyně rozhodnout věcně. Chybělo zde tvrzení o splnění podmínek pro vyhovění žádosti žalobkyně, které by bylo způsobilé stát se předmětem dokazování. Tedy předmětem závěru o tom, zda žalobkyně splnila či nesplnila podmínky pro vyhovění její žádosti. Prvoinstanční orgán za této situace postupoval zcela správně, když přistoupil k zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť žalobkyně v určené lhůtě neodstranila podstatnou vadu žádosti, které bránila pokračování v řízení.
- Nedůvodnou je i námitka žalobkyně o tom, že mělo dojít „k výslechu žalobkyně, při kterém by bylo postaveno na pravou míru, jaký je jejich vzájemný vztah a zda je tento možné“.
- Jak již bylo uvedeno, podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Bylo zcela na vůli správních orgánů, zda žalobkyni písemně vyzvou „k odstranění podstatné vady žádosti“ nebo zda za účelem „odstranění podstatné vady žádosti“ provedou výpověď žalobkyně. Oba tyto postupy jsou možné, neboť oba jsou způsobilé umožnit žalobkyni „v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti“. Prvoinstanční orgán, jak je standardní, zvolil první způsob. Žalobkyni jím byla dána možnost „v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti“. Za této situace tak již nebyl vůbec žádný důvod pro to, aby bylo postupováno způsobem druhým.
- Nedůvodnou je i námitka žalobkyně o porušení ustanovení § 36 odst. 3 věta první správního řádu, podle kterého nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.
- Předně žalobkyně vůbec neuvedla, jak by namítaným procesním pochybením mohla být zkrácena na svých právech. Bez ohledu na tuto skutečnost je nezbytné uvést, že v případě žalobkyně došlo k zastavení řízení, tedy procesnímu skončení věci. Rozhodným tedy bylo pouze to, zda byly či nebyly splněny podmínky pro zastavení správního řízení. Při činění tohoto závěru vycházely správní orgány toliko z listin, které žalobkyně předložila, tj. žádost a její přílohy, nebo které jí byly doručeny, tj. výzva k odstranění vad žádosti. Nebyla zde tedy žádná listina, se kterou by žalobkyně měla být před vydáním rozhodnutí seznamována.
VII. Náklady řízení - Podle § 60 odst. 1 s.ř.s. by měla právo na náhradu nákladů řízení žalovaná, když měla ve věci plný úspěch. Jelikož žalované žádné důvodně vynaložené náklady nevznikly, rozhodl soud, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
|