[I] Předmět řízení - Žalobkyně se žalobou ze dne 17. 9. 2018, Krajskému soudu v Plzni doručenou téhož dne, domáhala, aby soud rozhodl tak, že a) žalovanému bude uložena povinnost rozhodnout o odporu žalobkyně proti příkazu Finančního úřadu pro Plzeňský kraj ze dne 28. 8. 2017, čj. 1612137/17/2300-11480-403370, do jednoho měsíce od právní moci rozsudku, b) žalovanému bude uložena povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení do jednoho měsíce od právní moci rozsudku k rukám jejího právního zástupce.
- Žalovaný příkazem ze dne 28. 8. 2017, čj. 1612137/17/2300-11480-403370, rozhodl tak, že žalobkyně se uznává vinnou z přestupku dle § 29 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 112/2016 Sb., o evidenci tržeb, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o evidenci tržeb“ nebo „ZoEET“), a to za porušení § 18 odst. 1 písm. a) a b) téhož zákona, za což jí byla uložena pokuta ve výši 25 000 Kč (dále též „Příkaz“). Proti Příkazu podala žalobkyně dne 17. 9. 2017 odpor, doplněný podáními doručenými žalovanému dne 16. 10. 2017 a 14. 11. 2017.
[II] Žaloba - Žalobkyně připomněla, že Finanční úřad pro Plzeňský kraj vydal (platební) příkaz pro údajné spáchání přestupků žalobkyní na úseku evidence tržeb. Žalobkyně podala (blanketní) odpor prostřednictvím daňové poradkyně generálně zmocněné pro „veškerá jednání s finančními úřady“. Žalovaný vyzval žalobkyni k doplnění pouze plné moci, protože ji nepovažoval za formálně dostatečnou, a to ve lhůtě 10 dnů. Žalobkyně podrobně doplnila odpor v právním zastoupení. Žalovaný nevydal žádné rozhodnutí o tom, jak naložil s odporem, ale zaslal k rukám právního zastoupení žalobkyně přípis nazvaný sdělení, kterým konstatoval nabytí právní moci příkazu pro údajně opožděné podání doplněného odporu.
- Žalobkyně se proto domnívala, že žalovaný měl (a je jedno z jakého důvodu) rozhodnout o tom, jak naložil s jejím odporem, což neučinil. Z tohoto pohledu byla žalobkyně toho názoru, že žalovaný je nečinný, pokud nevydá rozhodnutí o odporu, a navrhovala soudu, aby svým rozhodnutím tuto nečinnost vyslovil a uložil žalovanému, aby o jejím odporu rozhodl. Přípis žalovaného nazvaný „sdělení“ nemá dle žalobkyně podstatné náležitosti rozhodnutí.
- Stran skutkového stavu žalobkyně konstatovala, že správní orgán provedl dne 20. 6. 2017 kontrolu žalobkyniny mobilní prodejny (automobil reg. zn. 2U8 2082) na Masarykově náměstí v Rokycanech a dospěl k závěru, že žalobkyně porušila § 29 odst. 1 písm. a) a b) zákona o evidenci tržeb. Totéž měla žalobkyně podle správního orgánu spáchat dne 15. 8. 2017 na stejném místě se stejnou mobilní prodejnou. Příkazem byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 25.000,- Kč se stanovenou splatností do 30 dnů ode dne právní moci Příkazu.
- Žalobkyně podala proti Příkazu odpor ze dne 17. 9. 2017, a to prostřednictvím (datové schránky) J. P., kterou žalobkyně zmocnila dne 18. 5. 2017 „pro veškerá jednání s finančními úřady“. Odpor lze nazvat jako blanketní, protože byl vedle základních náležitostí odůvodněn toliko nesouhlasem s obviněními uvedenými v Příkazu.
- Žalovaný na základě výzvy k doplnění náležitostí podání ze dne 4. 10. 2017, čj. 1730192/17/2300-11480-400691, vyzval žalobkyni k doplnění podání „o plnou moc, ze které by vyplynulo, že odpor byl podán k tomu oprávněnou osobou, případně o doklad o doručení takovéto plné moci správnímu orgánu v době před doručením této výzvy“. Stanovil procesní lhůtu 10 dní od doručení výzvy. Výzvu žalovaný zdůvodnil tak, že zmocnění paní P. založené u FÚ HMP, územní pracoviště Praha 5, dne 18. 5. 2017 ve smyslu § 27 daňového řádu nepovažuje za zmocnění pro přestupkové řízení (to žalobkyně považovala za svévolné a nezákonné zneplatnění standardního a platného zmocnění v příčinné souvislosti s nečinností žalovaného).
- Doplněním ze dne 13. 11. 2017, téhož dne dodané do datové schránky žalovaného, již v právním zastoupení žalobkyně, byl odpor doplněn co do všech okolností odůvodnění nesouhlasu, doplněna byla plná moc advokáta a bylo navrženo, aby byl Příkaz zrušen a věc odložena. Zároveň žalobkyně uplatnila náhradu nákladů řízení ve výši 2 600 Kč dle advokátního tarifu.
- Žalovaný přípisem ze dne 23. 11. 2017, čj. 1960734/17/2300-11480-403370 (nazvaným „sdělení“), informoval žalobkyni, že podle jeho názoru nabyl Příkaz právní moci dne 22. 9. 2017, neboť účastník řízení nedodal plnou moc pro zastupování ve správním řízení. Výzva k doplnění měla být doručena žalobkyni 18. 10. 2017, kdy 16. 10. 2017 obdržel žalovaný zmocnění ze dne 18. 5. 2017, které nemělo splňovat náležitosti dle § 33 odst. 2 správního řádu, tj. podáním odporu se pro jeho údajnou nepřípustnost příkaz nezrušil a nabyl právní moci 22. 9. 2017. K doplnění odporu žalobkyně ze dne 14. 11. 2017 pak žalovaný nepřihlíží.
- Žalobkyně adresovala Odvolacímu finančnímu ředitelství žádost ze dne 4. 6. 2018 o uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu § 80 správního řádu. Odvolací finanční ředitelství rozhodlo usnesením ze dne 13. 7. 2018 tak, že žádosti žalobkyně nevyhovělo. Toto usnesení bylo žalobkyni doručeno dne 17. 7. 2018 a posledním dnem k podání nečinnostní žaloby je 17. 9. 2018.
- Žalobkyně se dále vyjádřila k otázce řádného zmocnění uděleného paní P. Tato situace má dle žalobkyně dvě neodstranitelné vady. Žalovaný zaprvé řádně nepoučil žalobkyni, že má doplnit plnou moc s úředně ověřeným podpisem, pokud je žalovaným na zmocnění nahlíženo optikou § 33 odst. 2 správního řádu. Pokud si na toto poučení žalovaný „vzpomněl“ až po uplynutí lhůty ve svém přípisu nazvaném „sdělení“ ze dne 23. 11. 2017, nelze jej podle názoru žalobkyně přikládat k její tíži, neboť by tím došlo k porušení práva na spravedlivý proces. Rovněž, je-li předpisy upravujícími evidenci tržeb vyžadována takřka absolutní přesnost bez prostoru na chybu včetně chyby kategorie vis maior (nefunkční přístroj), lze oprávněně stran adresátů právních norem požadovat i očekávat, že stejně důsledně bude ve své agendě postupovat žalovaný.
- Druhá neodstranitelná vada pak spočívá ve skutečnosti, že žalovaný sám ve své výzvě ze dne 4. 10. 2017 označuje zmocnění ze dne 18. 5. 2017 uložené u FÚ HMP, ÚP Praha 5, v režimu § 27 daňového řádu – a zde záměrně dezinterpretoval text zmocnění z originálního „pro veškeré jednání s finančními úřady“ na „zastupování zmocnitele před všemi správci daně … podle daňového řádu“ – kde se podle názoru žalovaného nejedná bez dalšího o generální plnou moc.
- Pokud toto zmocnění bylo uloženo u správce daně a nebylo tímto správcem daně „odmítnuto“ ve smyslu § 28 daňového řádu, pak je nutné jej bez dalšího akceptovat jako správním orgánem již jednou řádně přijaté zmocnění, a to ze strany žalobkyně s důvěrou v dřívější akt veřejné moci, který jí nelze z ničeho nic odepřít.
- Právní předpisy nezapovídají udělení zmocnění pro různé druhy řízení (např. daňové a přestupkové); pokud žalobkyně paní P. zmocnila k veškerým jednáním s finančními úřady, pak přestupkové řízení vedené finančním úřadem do tohoto výčtu spadá a není důvod takové zmocnění odmítat. Žalovaný se tak sám chytil do důkazní pasti, když na jednu stranu poukázal na řádné uložení zmocnění u FÚ Praha 5, ale na druhou jej sám zpochybnil, což nelze (důvěra v nabytá práva).
Pokud měl žalovaný konkrétní výtku k podobě zmocnění, měl ji žalobkyni vyložit v poučení o způsobu nápravy podání. Z výzvy žalovaného totiž plyne pouze tolik, že na zmocnění paní P. nahlíží jako na zmocnění ve smyslu daňového řádu, což je nepřípustně zužující výklad k neprospěchu žalobkyně, a takový postup lze rovněž označit za porušení práva na spravedlivý proces. Žalobkyně svou vůli vyjádřila jasně a chyběla-li správnímu orgánu na plné moci doložka o ověření podpisu, měl si o ni říct. I tak by ale byl takový požadavek v konfliktu s již dříve akceptovaným zmocněním územním pracovištěm FÚ Praha 5, jak plyne ze zjištění žalovaného. - Žalobkyně pak další argumentaci směřovala proti Příkazu, nedostatečně zjištěnému skutkovému stavu věci a nedostatkům v právním hodnocení věci.
[III] Vyjádření žalovaného k žalobě - Žalovaný se k žalobě vyjádřil v podání ze dne 5. 12. 2018. Zdůraznil, že nepochybil, když ponechal Příkaz v platnosti, neboť žalobkyně neodstranila vady odporu, a podanou žalobu na ochranu před nečinností shledává nedůvodnou. Na podporu svého tvrzení žalovaný shrnul obsah spisového materiálu, neboť z něj vyplývá, že žalobkyně byla průběžně informována a dostatečně poučována o svých právech, povinnostech a následcích nesplnění výzev. V daném případě žalobkyně nevyhověla výzvě k doplnění náležitostí podání, když řádně nedoložila zákonem požadovaným způsobem své zastoupení paní J. P. k podání odporu proti příkazu. Žalobkyniny výtky vůči postupu žalovaného před vydáním Příkazu shledává žalovaný v tomto řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu bezpředmětné.
[IV] Posouzení věci krajským soudem - Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „soudní řád správní“ nebo „s. ř. s.“).
- Při jednání před soudem dne 23. 1. 2019 zástupce žalobkyně i žalovaný setrvali na svrchu rekapitulované argumentaci.
- Soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
- Podle § 79 s. ř. s., ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.
- Podle § 150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších přepisů (dále též „správní řád“), povinnost v řízení z moci úřední a ve sporném řízení lze uložit formou písemného příkazu. Příkaz může správní orgán vydat, považuje-li skutkové zjištění za dostatečné; vydání příkazu může být prvním úkonem v řízení. Není-li vydání příkazu prvním úkonem v řízení, nemusí příkaz obsahovat odůvodnění. Podle § 150 odst. 3 správního řádu, proti příkazu může ten, jemuž se povinnost ukládá, podat odpor ve lhůtě 8 dnů ode dne oznámení příkazu. Podáním odporu se příkaz ruší a řízení pokračuje; to neplatí, byl-li podán nepřípustný nebo opožděný odpor.
- Žalovaný správní orgán vydal dne 28. 8. 2017 pod čj. 1612137/17/2300-11480-403370 Příkaz, kterým byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku podle § 29 odst. 1 písm. a) a b) zákona o evidenci tržeb ve spojení s § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „přestupkový zákon“), a § 150 odst. 1 správního řádu a byla jí uložena pokuta ve výši 25 000 Kč. Žalobkyně byla mj. poučena o tom, že může proti Příkazu podat ve smyslu § 150 odst. 3 správního řádu odpor, a to ve lhůtě osmi dnů ode dne jeho oznámení. Zároveň byla poučena o tom, že včasným podáním odporu se Příkaz ruší a pokračuje se v řízení, resp. o tom, že v případě nepodání odporu se Příkaz stává pravomocným rozhodnutím. Je tedy zřejmé, že žalobkyně byla nejen poučena o možnosti odpor podat, ale také o procesních důsledcích takového kroku (rozuměj podání odporu).
- Následně, dne 17. 9. 2017, tj. v zákonné osmidenní lhůtě, bylo žalovanému doručenu podání tohoto znění: „Já, N. E. (…) podávám odpor proti výše uvedenému příkazu (specifikován v záhlaví podání mj. číslem jednacím 1612137/17/2300-11480-403370 – pozn. soudu). Odůvodnění: Nesouhlasím s obviněními uvedenými v příkazu, což mohu v dohledné době doložit. V Praze dne 17. 9. 2017. N. E.“ Toto podání bylo žalovanému doručeno z datové schránky J. P. Spolu s odporem však nebyla správci daně předložena plná moc, která by opravňovala J. P. jednat za žalobkyni ve správním řízení. Žalovaný měl k dispozici pouze plnu moc založenou u Finančního úřadu pro Hlavní město Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 5, ze dne 10. 5. 2017 (dále též „Plná moc č. 1“). Relevantní text Plné moci č. 1 byl následující: „N. E. [následují osobní údaje] (dále jen „zmocnitel“) tímto zmocňuji/zmocňujeme*) podle § 27 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění p. p. J. P. [následují osobní údaje] (…) (dále jen „zmocněnec“) k zastupování zmocnitele před všemi správci daně při všech úkonech, postupech a řízeních podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. Plná moc je časově neomezená.“
- Žalovaný vyhotovil dne 4. 10. 2017 pod čj. 1730192/17/2300-11480-400691 (dále též „Výzva“), výzvu k doplnění náležitostí podání (= odporu), v níž uvedl mj. toto: „Odpor byl správnímu orgánu doručen prostřednictvím datové zprávy od zmocněnce – J. P., (…) (dále též „odesílatel“). (…) Správnímu orgánu však ani dne 17. 9. 2017, ani v žádný jiný den následující po tomto datu nebyla doručena žádná plná moc udělená odesilateli účastníkem řízení, a to ani ze dne 17. 9. 2017, ani z žádného jiného dne. Pokud jde o časově neomezenou plnou moc, doručenou dne 18. 5. 2017 Finančnímu úřadu pro hlavní město Praha, územnímu pracovišti pro Prahu 5, kterou daňový subjekt N. E. zmocnila podle § 27 zákona č. 280/2009 Sb. paní J. P. k „zastupování zmocnitele před všemi správci daně při všech úkonech, postupech a řízeních podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád,“ nejedná se bez dalšího o generální plnou moc, která by se mohla vztahovat i na řízení o pokutě podle zákona o evidenci tržeb, které probíhá v rámci pravidel pro správní trestání a postupů, stanovených v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a v rámci procesních ustanovení správního řádu. (…) Neprokázání oprávněnosti zastupovat účastníka řízení představuje odstranitelný nedostatek podmínky řízení na straně účastníka řízení. Proto Vás správní orgán tímto vyzývá k doplnění náležitostí shora identifikovaného podání v uvedené lhůtě. K podání odporu učiněnému neoprávněnou osobou správní orgán nepřihlíží.“ Výzva byla žalobkyni doručena prostřednictvím provozovatele poštovních služeb uplynutím lhůty dne 16. 10. 2017. Doručena byla rovněž J. P., což bylo žalobkyní při jednání soudu výslovně prohlášeno za nesporné.
- Dne 16. 10. 2017 obdržel žalovaný jakožto přílohu e-mailové zprávy zaslané J. L. z adresy x plnou moc ze dne 18. 5. 2017 tohoto znění: „Já, N. E. (…) tímto uděluji pí. J. P. (…) generální plnou moc pro veškeré jednání s finančními úřady.“ (dále též „Plná moc č. 2“).
- Dne 14. 11. 2017 obdržel žalovaný od žalobkyně písemnost označenou „Doplnění odporu“,
jejíž přílohou byla plná moc k zastupování udělená žalobkyní dne 13. 11. 2017 Mgr. Ondřeji Pecákovi, advokátovi. Dne 23. 11. 2017 vydal žalovaný pod čj. 1960734/17/2300-11480-403370, sdělení, kterým žalobkyni mj. sdělil, že Příkaz nabyl právní moci dne 22. 9. 2017. - Shrnuto, žalovanému bylo jako reakce na Příkaz sice doručeno podání označené jako odpor proti němu, avšak bylo posláno z datové schránky J. P., a mohlo tak být přičitatelné pouze jí, nikoliv žalobkyni. Jistě, tento nedostatek by mohl být zhojen plnou mocí opravňující J. P. k zastupování žalobkyně, avšak taková (ani žádná jiná) plná moc k odporu připojena nebyla. Správce daně měl k dispozici Plnou moc č. 1, tou však byla J. P. výslovně zmocněna žalobkyní k zastupování „při všech úkonech, postupech a řízeních“ podle daňového řádu, nikoliv podle správního řádu, v jehož režimu bylo řízení stran porušení zákona o evidenci tržeb s žalobkyní vedeno. Není pravdou, že žalovaný „dezinterpretoval text zmocnění“ (viz výše odst. 12). Žalobkyně totiž zaměňuje text Plné moci č. 1 (datovaná dne 10. 5. 2017 a dne 18. 5. 2017 doručena Finančnímu úřadu pro Hlavní město Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 5) s textem Plné moci č. 2 (datovaná dne 18. 5. 2017, která u Finančního úřadu pro Hlavní město Prahu založena nebyla). Žalovaný tedy Plnou moc č. 1 ve věci řízení stran pokuty za porušení povinností vyplývajících ze zákona o evidenci tržeb správně neakceptoval, považoval odpor (zatím) za podaný k tomu neoprávněnou osobou a Výzvou vyzval žalobkyni k nápravě.
- Reakcí na Výzvu byla Plná moc č. 2, doručená správci daně jako příloha e-mailové zprávy. Není pochyb o tom, že Plná moc č. 2 svým rozsahem skutečně odpovídala zmocnění, tak jak ho vymezuje § 33 odst. 2 písm. c) část věty před středníkem správního řádu, který předpokládá, že zmocnění může být uděleno pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v určené době nebo bez omezení v budoucnu. V takovém případě však, podle další části tohoto ustanovení [část věty za středníkem], musí být podpis na takové plné moci vždy úředně ověřen a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu, popřípadě udělena do protokolu (obě tyto podmínky musí být splněny současně). Žalobkyně namítala, že nebyla správním orgánem poučena o tom, že má „doplnit plnou moc s úředně ověřeným podpisem“. Ano, tento nedostatek by mohl být zhojen po případné další výzvě, avšak žádná opakovaná výzva by nemohla napravit nesplnění další podmínky vyplývající z § 33 odst. 2 písm. c) část věty za středníkem správního řádu, totiž to, že taková plná moc musela být uložena u věcně příslušného správního orgánu (zde Finanční úřad pro Plzeňský kraj) do zahájení řízení. Za takových okolností je třeba přitakat žalovanému, že situaci posoudil tak, že žalobkyně odpor proti Příkazu nepodala (resp. odpor byl podán J. P., osobou k tomu neoprávněnou), a ten se tak stal pravomocným. Doplnění odporu spolu s plnou mocí udělenou Mgr. Ondřeji Pecákovi na tom, vzhledem k marnému uplynutí lhůty, nemohlo nic změnit.
- Dále, žalobkyně se domáhala, aby soud uložil žalovanému rozhodnout o odporu žalobkyně proti Příkazu, a to do jednoho měsíce od právní moci rozsudku. Soud za takového stavu věci nemůže pominout zásadní rozdíl mezi procesními následky podaného odporu a podaného odvolání.
- Je-li podáno odvolání, je zahájeno odvolací řízení, a to i v případě, že podané odvolání je nepřípustné nebo opožděné. Na konci odvolacího řízení je vždy vydáno rozhodnutí (ať ve smyslu § 90, příp. § 92 [to právě v případě nepřípustného nebo opožděného odvolání] správního řádu; vyloučit nelze ani postup podle § 43 správního řádu [odložení věci], příp. podle § 66 správního řádu [zastavení řízení]). V případě podaného odporu je však situace jiná. O podaném odporu správní orgán nerozhoduje, jeho podáním se ruší vydaný příkaz a řízení pokračuje (§ 150 odst. 3 část věty druhé před středníkem správního řádu). A teprve v takovém řízení (nalézacím) je vydáno rozhodnutí. Avšak, byl-li podán odpor opožděný nebo nepřípustný, následky v podobě zrušení příkazu a pokračování řízení nenastanou (§ 150 odst. 3 část věty druhé za středníkem správního řádu). Jednoduše řečeno, takový odpor, byť by se dostal do dispozice správního orgánu, není s to vyvolat standardní následky s podáním odporu spojené (= zrušení příkazu a pokračování řízení).
- Jistě, i včas podaný odpor může trpět vadami, u nichž (je-li to možné) správní orgán vyzve k jejich odstranění. Takovou vadou mohou být i pochybnosti o tom, kdo odpor vlastně podal. Správní orgán se však ani přes učiněnou Výzvu nedobral jednoznačného určení toho, že odpor byl podán žalobkyní. Právem vytýkané nedostatky nebyly odstraněny, a odpor datovaný dne 17. 9. 2017 proto nemohl vyvolat zákonem předvídané následky. Správní orgán postupoval ve shodě se základními zásadami činnosti správních orgánů uvedenými ve správním řádu a následky nevyhovění Výzvě si musí přičíst žalobkyně. Příkaz proto nabyl právní moci a má účinky pravomocného rozhodnutí.
- Soud obiter dictum uvádí, že si vědom, že návrh rozsudečného výroku neodpovídá tomu, čeho by se žalobkyně mohla v tomto případě nečinnostní žalobou domáhat. Tím by totiž nemohlo být vydání rozhodnutí o odporu, ale pokračování v řízení v důsledku řádně podaného odporu. Vzhledem ke skutkovému stavu věci by však ani oprava petitu na zamítavém rozhodnutí soudu nemohla nic změnit, proto soud nepřistoupil k příslušné výzvě ve smyslu soudního řádu správního.
[VI] Náklady řízení - Žalovaný správní orgán, který měl ve věci plný úspěch, má podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti žalobci, který ve věci úspěch neměl. Žalovanému správnímu orgánu žádné specifické náklady soudního řízení nevznikly, a proto bylo rozhodnuto, že na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků právo.
|