I. Napadené rozhodnutí - Žalobkyně se žalobou domáhala zrušení rozhodnutí žalované ze dne 16. 6. 2017, č.j. MV-62066-6/SO-2017 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „prvoinstanční orgán“), ze dne 6. 4. 2017, č.j. OAM-3342-9/TP-2017 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.
- Prvoinstančním rozhodnutím bylo podle § 169 odst. 8 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zastaveno řízení o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu.
II. Žaloba - Žalobkyně uvedla, že zásadním způsobem nesouhlasí s argumentací žalované, jíž odůvodňuje zastavení řízení o její žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu. Dle názoru žalobkyně žalovaná naprosto nesprávným a konkrétní situaci žalobkyně nepřiléhavým způsobem aplikovala zákonná ustanovení a dopustila se zásadních chyb v aplikaci a výkladu právních norem a zatížila tak své rozhodnutí nezákonností a nepřezkoumatelností. Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že řízení o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu bylo zastaveno z toho důvodu, že dle názoru správních orgánů žalobkyně nebyla oprávněna tuto žádost podat, neboť na území nepobývá na základě pobytového oprávnění, ale pouze na základě přiznaného odkladného účinku její žalobě proti rozhodnutí žalované, kterým bylo potvrzeno zamítnutí její žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu.
- Právní zástupce má za to, že žalovaná i prvoinstanční orgán postupovaly z procesního hlediska nesprávně, když pokračovaly v řízení, aniž by vyčkaly rozhodnutí Krajského soudu v Plzni ve věci dlouhodobého pobytu žalobkyně. Právní zástupce má za to, že napadené rozhodnutí je tak v rozporu s § 8 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“).
- Žalovaná dle žalobkyně dále nedostála své povinnosti odvolacího správního orgánu, když nedostatečně přezkoumala zákonnost prvoinstančního rozhodnutí v rozsahu požadovaném správním řádem na činnost odvolacího správního orgánu. Žalovaná v podstatě toliko aprobuje prvoinstanční rozhodnutí a současně bagatelizuje důvodnost odvolacích námitek, přičemž s většinou odvolacích námitek se žalovaná vypořádává velmi stručně a dle žalobkyně tak její rozhodnutí trpí vadou nepřezkoumatelnosti.
- Dále žalobkyně uvedla, že je zřejmé, že hlavním předmětem sporu mezi ní a správními orgány je otázka právního výkladu § 73 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.ř.s.“), tedy posouzení, zda přiznaný odkladný účinek žaloby odkládá právní moc napadeného správního rozhodnutí. Žalobkyně nesouhlasí se závěrem žalované a domnívá se, že přiznání odkladného účinku žalobě má za následek dočasný odklad i právní moci napadeného správního rozhodnutí. Právní moc je jednou z vlastností správního rozhodnutí a její nabytí je třeba považovat za jeden z jeho účinků. Jestliže tedy odkladný účinek žaloby pozastavuje do skončení soudního řízení účinky správního rozhodnutí, je třeba těmito účinky rozumět mj. též právní moc. Výklad správního orgánu, že přiznáním odkladného účinku se odkládá pouze vykonatelnost a jiné právní účinky, ale ne právní moc, nemá oporu v zákoně a je dle žalobkyně nesprávný. Žalobkyně se domnívá, že výklad uplatněný správním orgánem je též v rozporu se smyslem a účelem zákona, neboť přiznání odkladného účinku žalobě by v takovém případě vlastně postrádalo smysl. Pokud by totiž přiznaný odkladný účinek žalobě proti rozhodnutí ve věci neprodloužení pobytu nemělo mít za následek odklad všech účinků tohoto rozhodnutí, jímž de facto zaniká pobytové oprávnění, pak by skutečně přiznaný odkladný účinek nikterak účinky takovéhoto rozhodnutí neodkládal, neboť by bylo i nadále pravomocné. Výklad žalované tedy vede k absurdním závěrům.
- V neposlední řadě žalobkyně namítala, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou zcela zjevně nepřiměřená, pokud jde o dopad do soukromého a rodinného života. Prvoinstanční orgán se otázkou přiměřenosti vůbec nezabýval a žalovaná pak jeho nesprávné a nezákonné rozhodnutí potvrdila, čímž i své rozhodnutí zatížila vadou nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Dle žalobkyně nelze takto formalisticky pouze uvést, že na tento důvod pro zamítnutí žádosti se nevztahuje povinnost zkoumání přiměřenosti. Žalobkyně je přesvědčena, že povinnost zkoumat přiměřenost vyplývá mj. z předpisů ústavněprávní síly a ze základních zásad správního práva a práva obecně. Nelze přijmout přepjatý formalismus, který ve věci tak citlivé, jako je zamítnutí žádosti o pobyt matky českého dítěte, zaujaly správní orgány obou stupňů, aniž by šetřily základních práv a oprávněných zájmů, jakož i účelu a smyslu právní úpravy.
III. Vyjádření žalované k žalobě - Žalovaná navrhla zamítnutí žaloby. Ve vyjádření k žalobě uvedla, že nesouhlasí s žalobkyní, že napadené rozhodnutí je v rozporu s § 8 odst. 1 správního řádu. Žalovaná je toho názoru, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se správním řádem, neboť okolnosti případu byly dostatečně zhodnoceny. Dle žalované dále není pravdou, že se žalovaná nezabývala všemi námitkami, které byly v podaném odvolání namítány. Žalovaná je toho názoru, že se se všemi uvedenými námitkami zcela vypořádala. Ohledně výkladu § 73 odst. 3 s.ř.s. žalovaná odkázala na odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí, kde se otázce přiznaného odkladného účinku žalobě prvoinstanční orgán obsáhle věnoval na straně 3 a 4, proto žalovaná nepovažuje za nutné jej zde znovu opakovat. K poslednímu žalobnímu bodu týkajícímu se absence otázky přiměřenosti napadeného rozhodnutí žalovaná uvedla, že přiměřenost zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince se posuzuje v případě zamítnutí žádosti z důvodů uvedených v § 75 odst. 2 písm. a) až g) zákona o pobytu cizinců, nikoliv při postupu podle § 169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců. K tomuto žalovaná dále doplňuje, že usnesení o zastavení řízení je rozhodnutím procesním povahy a správní orgán není povinen zkoumat přiměřenost dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince. Posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců má místo pouze u některých meritorních rozhodnutí, což bylo potvrzeno i v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 1. 2016, č. j. 15 A 20/2015-45.
IV. Vyjádření účastníků při jednání - Žalobkyně při jednání setrvala na svých dosavadních tvrzeních, žalovaná se k jednání s omluvou nedostavila.
V. Posouzení věci soudem - V souladu s § 75 odst. 1, 2 s.ř.s. vycházel soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě.
- Soud předně neshledal důvodnou námitku žalobkyně o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí.
- Žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla: „Podle ustanovení § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců „pokud doba platnosti víza k pobytu nad 90 dnů nebo povolení k dlouhodobému pobytu uplyne před rozhodnutím o žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo prodloužení doby jeho platnosti, ačkoliv žádost byla podána v souladu s podmínkami uvedenými v odstavcích 1 až 3, považuje se vízum nebo povolení k dlouhodobému pobytu za platné do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti. Podle ustanovení § 169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců „ usnesením se zastaví řízení o žádosti, jestliže cizinec podal na území žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, ač k podání žádosti na území není oprávněn. Z cizineckého informačního systému bylo zjištěno, že posledním realizovaným pobytovým statusem odvolatelky bylo povolení k dlouhodobému pobytu za účelem „podnikání - OSVČ“ splatností do 21. 12. 2015. Dne 26. 10. 2015 odvolatelka požádala o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za stejným účelem. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 26. 4. 2016 byla žádost odvolatelky zamítnuta. Rozhodnutím Komise č. j. MV-101805-7/SO-2016 ze dne 29. 8, 2016 bylo odvolání zamítnuto a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrzeno. Proti rozhodnutí Komise podala odvolatelka ke Krajskému soudu v Plzni žalobu s žádostí o přiznání odkladného účinku. Usnesením č. j. 30A 169/2016-24 ze dne 2. 11. 2016 byl žalobě přiznán odkladný účinek. Dne 6. 3. 2017 podala odvolatelka správnímu orgánu I. stupně žádost o povolení k trvalému pobytu podle ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců. Usnesením č. j. OAM-3342-9/TP-2017 ze dne 6. 4. 2017 bylo řízení o žádosti odvolatelky podle ustanovení § 169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců zastaveno, a to z důvodu podání žádosti o povolení k trvalému pobytu, ač k tomu nebyla odvolatelka oprávněna. Vzhledem k výše uvedenému se Komise zabývala tou skutečností, zda odvolatelka byla dne 6. 3. 2017 oprávněna podat žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podle ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců. Při posouzení otázky, zda žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podle ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců byla podána oprávněně, resp. v době, kdy k tomu byla odvolatelka oprávněna, se Komise v zásadě ztotožňuje se správním orgánem I. stupně, pokud jde o závěr, zda cizinec, který se nachází v režimu založeném rozhodnutím soudu o přiznání odkladného účinku žaloby proti rozhodnutí, kterým nebyl prodloužen její dlouhodobý pobyt, může oprávněně podat v této době žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podle ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců. Otázkou je především to, v jakém právním postavení je odvolatelka, jejíž žádost o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu byla pravomocně zamítnuta a podala proti tomuto rozhodnutí žalobu, které soud přiznal následně odkladný účinek. Přiznáním odkladného účinku žaloby se pozastavují účinky napadeného rozhodnutí. Rozhodnutí tedy sice formálně zůstává pravomocným, právní účinky z toho plynoucí jsou však pozastaveny, jak je rovněž stanoveno v usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1260/07: „Účelem institutu odložení vykonatelnosti správního rozhodnutí je, jak vyplývá z ustanovení § 73 odst. 2 s.ř.s., minimalizace škodlivých následků, tj. zásahů do subjektivních práv osob v důsledku vydaného správního rozhodnutí. Tento účel může být naplněn toliko v případě, že rozhodnutí o odložení vykonatelnosti správního rozhodnutí, a zejména rozhodnutí přijatého v oblasti správního trestání, je nadáno schopností působit s účinky ex tunc. Odklad vykonatelnosti napadeného individuálního správního aktu lze tak spíše označit za jeho sistaci. Akt tak z formálního hlediska sice zůstává pravomocným, avšak uložené právní povinnosti nelze vynucovat, odejmutá oprávnění zůstávají prozatím zachována. Takto, tj. s účinky ex tunc, vykládá institut odložení vykonatelnosti správních rozhodnutí i Ústavní soud (viz nález sp. zn. II. ÚS 53/06, N159/42 SbNUstr. 305).“ I s ohledem na výše uvedené je Komise toho názoru, že v případě přiznání odkladného účinku žaloby proti rozhodnutí ve věci pobytu cizince, kdy se v rámci správního řízení na cizince vztahovala fikce platnosti dosavadního pobytového oprávnění podle ustanovení § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, se cizinec ocitá v režimu, který je v zásadě obdobný režimu podle ustanovení § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců a na území tedy pobývá oprávněně i nadále. To má např. zásadní důsledky pro posouzení otázky postavení cizince pro účely jiných právních předpisů. Jiný závěr by totiž znamenal, že by nebyl naplněn hlavní účel odkladného účinku žaloby a do právní sféry cizince by dopadly negativní účinky, které by jinak, pokud by odkladný účinek žalobě přiznán nebyl, byly s rozhodnutím spojeny. Podle názoru Komise však nelze toto postavení, resp. právní režim cizince, který je založen přiznáním odkladného účinku žaloby, ztotožňovat s postavením podle ustanovení § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců zcela absolutně. Především je třeba vycházet ze skutečnosti, že řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem „podnikání - OSVČ“ v současnosti neprobíhá, neboť zde existuje pravomocné rozhodnutí v řízení o této žádosti, a to rozhodnutí o zamítnutí takové žádosti. Je sice pravdou, že proti uvedenému rozhodnutí byla podána žaloba k soudu a soud jí přiznal odkladný účinek, nicméně tato skutečnost nemá vliv na to, že řízení o žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu již neprobíhá a bylo pravomocně skončeno. Účelem tohoto specifického pobytového režimu cizince je tedy umožnění pobytu cizince na území v zásadě ve shodném režimu do doby pravomocného soudního rozhodnutí, aniž by byl nucen území České republiky opustit. Nelze však souhlasit s tím, že důsledkem přiznání odkladného účinku žaloby je též přiznání možnosti k podávání dalších žádostí o vydání povolení k trvalému pobytu podle ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců. Komise konstatuje, že opačný výklad by vedl k naprosto absurdním důsledkům a stavu, který by bez ohledu na to, zda cizinec splňuje podmínky stanovené zákonem k podání žádosti, byl základem pro podávání žádostí o další pobytová oprávnění na území České republiky. To však zcela jistě není účelem institutu odkladného účinku žaloby. Ad absurdum by to mohlo vést ke stavu, kdy cizinec by mohl podávat v tomto režimu další a další žádosti, což by v důsledku mohlo vést až k neomezenému pobytu cizince, aniž by však tento splňoval zákonné podmínky pro vydání povolení k pobytu. Tento důsledek však zákonodárce institutem odkladného účinku žaloby (ani institutem fikce platnosti dosavadního pobytového oprávnění) založit jistě nechtěl. Komise dospěla k závěru, že v daném případě byla žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podána za stavu, kdy odvolatelce byla její žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu pravomocně zamítnuta, tedy nebyl jí povolen pobyt. Odkladný účinek žaloby podané proti tomuto pravomocnému rozhodnutí však neposouvá odvolatelku do režimu, v rámci kterého by se z rozhodnutí o zamítnutí žádosti stalo rozhodnutí o povolení k pobytu, pouze se odvolatelka ocitá v režimu, který jí prozatím dává možnost setrvávat na území v zásadě ve shodném postavení, v jakém na území doposud pobývala. Komise nesouhlasí s odvolatelkou, že napadené rozhodnutí je v rozporu s ustanoveními § 2, § 3 § 68 odst. 3 správního řádu, § 169 odst. 8 písm. c) a § 174a zákona o pobytu cizinců a § 73 odst. 3 soudního řádu správního. Komise je toho názoru, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se správním řádem, jakož i zákonem o pobytu cizinců a soudním řádem správním, neboť okolnosti případu byly dostatečně zhodnoceny. K námitce týkající se právního výkladu ustanovení § 73 odst. 3 právního řádu, tedy posouzení, zda přiznaný odkladný účinek žaloby odkládá právní moc napadeného rozhodnutí, Komise uvádí, že tento pojem vykládá v souladu s výkladem Ústavního soudu v nálezu sp. zn. ÚS 1260/07 ze dne 30. 9. 2008. Jelikož se tímto nálezem podrobně zabýval správní orgán stupně ve svém rozhodnutí na straně 3 a 4, nepovažuje Komise za nutné jej zde opakovat. Námitku odvolatelky týkající se absence otázky přiměřenosti napadeného rozhodnutí, shledává Komise nedůvodnou. Komise konstatuje, že přiměřenost zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince se posuzuje v případě zamítnutí žádosti z důvodů uvedených v ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) až g) zákona o pobytu cizinců, nikoliv při postupu podle ustanovení § 169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců. K tomuto Komise dále doplňuje, že usnesení o zastavení řízení je rozhodnutím procesním povahy a správní orgán není povinen zkoumat přiměřenost dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince. Posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 174a zákona o pobytu cizinců má místo pouze u některých meritorních rozhodnutí, což bylo potvrzeno i v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, č. j. 15A 20/2015-45 ze dne 6. 1. 2016. S ohledem na výše uvedené je tedy Komise přesvědčena, že správní orgán nepochybil, když řízení o žádosti zastavil podle ustanovení § 169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců, neboť odvolatelka podala žádost v době, kdy k tomu nebyla oprávněna“.
- Z právě provedené citace odůvodnění napadeného rozhodnutí jednoznačně vyplývá, k jakým skutkovým a právním závěrům žalovaná při přezkoumání odvolání žalobkyně dospěla. Závěry uvedené v odůvodnění napadeného rozhodnutí jsou srozumitelné a týkají se obou žalobkyní i v žalobě akcentovaných námitek, tj. „významu přiznání odkladného účinku“ a „přiměřeností napadeného rozhodnutí“. Soud se současně se závěry, ke kterým žalovaná dospěla, zcela ztotožňuje.
- Otázkou „významu přiznání odkladného účinku“ při obdobné skutkové situaci se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21.3.2018, č.j. 1 Azs 54/2018-27 (rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou dostupné na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí v bodech 20 a 21 až 23 uvedl: „Nazíráním na rozhodnutí o neprodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu jako by nebylo vydáno (skrze optiku odkladného účinku), by se tedy stěžovatel mohl ocitnout toliko ve stavu fikce přechodného pobytu dle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Smyslem této fikce je zjevně ochrana cizince po dobu, kdy se rozhoduje o jeho žádosti, tedy toliko, aby mohl do rozhodnutí o své žádosti setrvat na území. Na základě této fikce však nelze rozhodovat v dalších řízeních, čehož se stěžovatel de facto domáhal. Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval, že: „k tomu, aby bylo možné považovat žádost stěžovatele o trvalý pobyt za oprávněnou, je nutná existence platného povolení k dlouhodobému pobytu v době jejího podání. Jelikož oprávněnost pobytu podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je pouze dočasnou právní fikcí legálního pobytového statusu, nelze po tuto dobu o splnění podmínky uvedené v § 69 odst. 5 věty před středníkem zákona o pobytu cizinců hovořit.“ (srov. rozsudek ze dne 19. 4. 2016, č. j. 3 Azs 96/2015 - 44). Z výše uvedených důvodů by důsledkem odkladného účinku žaloby proti rozhodnutí o neprodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu v žádném případě nemohla být skutečnost, že by stěžovatel měl povolený dlouhodobý pobyt a splňoval podmínku uvedenou v § 69 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, nutnou k podání žádosti o trvalý pobyt u ministerstva vnitra. Ke stejným závěrům ostatně dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 3. 5. 2017, č. j. 7 Azs 46/2017 - 28, a ze dne 7. 3. 2018, č. j. 1 Azs 52/2018 - 33, v nichž se kasační soud zabýval totožnou otázkou“.
- Z pohledu závěrů, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud, je nezbytné považovat odůvodnění napadeného rozhodnutí o otázce „významu přiznání odkladného účinku“ za zcela správné. Námitky žalobkyně naopak za nedůvodné. Prvoinstanční správní orgán postupoval v souladu se zákonem, když řízení o žádosti žalobkyně zastavil odkazem na ustanovení § 169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Přiznání odkladného účinku žalobě směřující proti rozhodnutí žalované o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o neprodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu žalobkyni nezaložilo oprávnění podat žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 69 odst. 5 zákona o pobytu cizinců.
- Žalovanou byla správně vypořádána i otázka „přiměřeností napadeného rozhodnutí“.
- Došlo-li k zastavení řízení, nebyly správní orgány oprávněny zkoumat přiměřenosti dopadů předmětného rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců.
- Konečně je nezbytné uvést, že podle § 8 odst. 1 věta první správního řádu správní orgány dbají vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby. Vzhledem k tomu, že žalobkyní zmiňovaná řízení byla řízeními samostatnými a v nyní souzené věci nebyl dán žádný z důvodů pro přerušení řízení, postupoval prvoinstanční orgán i žalovaná zcela správně, když došlo k vydání rozhodnutí o zastavení řízení. K porušení ustanovení § 8 odst. 1 správního řádu tak nemohlo dojít.
VI. Rozhodnutí soudu - Soud neshledal žádný ze žalobkyní uvedených žalobních bodů důvodným, a proto žalobu podle § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl, neboť není důvodná.
VII. Náklady řízení - Podle § 60 odst. 1 s.ř.s. by měla právo na náhradu nákladů řízení žalovaná, když měla ve věci plný úspěch. Jelikož žalované žádné důvodně vynaložené náklady nevznikly, rozhodl soud, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
|