[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců Mgr. Petra Sedláka, Ph.D. a JUDr. Václava Štencla, MA v právní věci

navrhovatele: Yacht Club Vranovská přehrada z.s.
sídlem Kramářská 3492/14, 669 02 Znojmo
zastoupený advokátem JUDr. Alešem Ondrušem
sídlem Bubeníčkova 502/42, 615 00 Brno

proti  

odpůrci: Krajský úřad Jihomoravského kraje
sídlem Žerotínovo náměstí 3, 602 00 Brno

za účasti osob zúčastněných na řízení:

 I. Povodí Moravy s.p.
sídlem Dřevařská 932/11, 602 00 Brno

 II. Státní plavební správa
sídlem Jankovcova 4, 170 04 Praha 7

 III. Ing. P. K.
bytem Ú. 29, B.

 IV. VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST, a. s.
sídlem Soběšická 820/156, 638 01 Brno

 V. Ministerstvo dopravy
sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 15 Praha 1

 VI. APL – Asociace lodního průmyslu, z.s.
sídlem Popovická 924/4, 101 00 Praha 10

v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy ze dne 24. 4. 2018, č. j. JMK 59707/2018, sp. zn.: S-JMK 78137/2016 OŽP-Dan

takto:

1. Návrh se zamítá.
2. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení.
3. Odpůrci se nepřiznává náhrada nákladů řízení.
4. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Předmět řízení

1. Navrhovatel se svým návrhem ze dne 10. 12. 2018 doručeným krajskému soudu téhož dne domáhá zrušení části opatření obecné povahy Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru životního prostředí (dále jen „odpůrce“) ze dne 24. 4. 2018, č. j. JMK 59707/2018, sp. zn.: S- MK 78137/2016 OŽP-Dan (dále jen „Opatření obecné povahy“), kterým odpůrce zrušil rozhodnutí č. 146 Okresního úřadu Znojmo ze dne 29. 5. 2000, č. j. Vod 97/2000- Ko (dále jen „rozhodnutí č. 146“), stanovující pásma hygienické ochrany vodárenského odběru z vodní nádrže Vranov včetně ochrany vodního zdroje Vranov, č. hydrologického pořadí 4-14-02-051, pro SV Třebíč a k ochraně vodního zdroje Vranov stanovil ochranné pásmo prvního stupně, ochranné pásmo druhého stupně, podmínky a povinnosti vztahující se k oběma ochranným pásmům a vymezil rovněž sledování účinnosti stanoveného způsobu ochrany vodního zdroje, sledování vodárenského provozu, a další potřeby v ochranných pásmech.

II. Obsah návrhu

2. Navrhovatel brojí proti části „Plavba“ Opatření obecné povahy, v níž je obsažen úplný zákaz plavby plavidel se spalovacím motorem, který navrhovatele omezuje v provozování jachetních sportů na Vranovské přehradě. Úplný zákaz plavby plavidel se spalovacím motorem je v rozporu s aktuální právní úpravou, neboť dne 15. 4. 2015 nabyla účinnosti vyhláška Ministerstva dopravy č. 46/2015, o stanovení vodních nádrží a vodních toků, na kterých je zakázána plavba plavidel se spalovacími motory, a o rozsahu a podmínkách užívání povrchových vod k plavbě (dále jen „vyhláška č. 46/2015“), v jejíž příloze č. 2 jsou uvedeny povrchové vody, které jsou účelovými vodními cestami, na kterých je upraveno užívání k plavbě malými plavidly se spalovacím motorem o výkonu nejvýše 10 kW, a v rámci této přílohy je zařazena mimo jiné i Vranovská přehrada. Tudíž na přehradě Vranov je ode dne 15. 4. 2015 možné používat plavidla se spalovacím motorem o výkonu nejvýše 10 kW.
3. Tato vyhláška byla přijata Ministerstvem dopravy ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství a po dohodě s Ministerstvem životního prostředí. Vyhláška tak byla vydána ústředním orgánem státní správy na základě jeho zákonného zmocnění, zatímco Opatření obecné povahy je pouhým normativním právním aktem územního samosprávního celku vydaným v rámci přenesené působnosti, a tedy právním aktem nižší právní síly.
4. Kromě toho úplný zákaz plavby plavidel se spalovacími motory odporuje též zákonu č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vnitrozemské plavbě“). Opatření obecné povahy dle navrhovatele upravuje celou řadu obecných pravidel chování, která jsou již upravena zákonem o vnitrozemské plavbě, jeho prováděcími právními předpisy nebo zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vodní zákon“) a jeho prováděcími předpisy, přitom se s těmito předpisy dostává do přímé kolize. Opatření obecné povahy však musí být vždy v souladu s obecně závaznými právními předpisy. Dále je tento zákaz rovněž v přímém rozporu s ustanovením § 7 odst. 5 věta třetí za středníkem vodního zákona. V této souvislosti navrhovatel odkazuje na nález Ústavního soudu ve věci pod sp. zn. Pl. ÚS 3/17 a v návaznosti na něj činí závěr o překročení věcné působnosti odpůrce vymezenou zákonem, neboť normuje oblast, v níž není oprávněn provádět takto zásadní právní regulaci. Odpůrce se tedy duplicitně a navíc zcela autoritativně snaží řešit problematiku, která mu kompetenčně vůbec nepřísluší. V nyní projednávaném případě byl porušen též čl. 104 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (ukládání povinnosti jen na základě zákona).
5. Na základě § 30 odst. 8 vodního zákona může vodoprávní úřad zakázat či omezit činnosti, které jednoznačně poškozují nebo ohrožují vodní zdroj, nikoliv činnosti, u kterých je pouze jakýsi blíže nespecifikovaný předpoklad, že „mohou ohrozit vodní zdroj.“ Za takovou činnost nemůže být bez konkrétní objektivní argumentace označena plavba se spalovacími motory o výkonu do 10 kW. U Opatření obecné povahy byla provedena pouze analýza tvrzených rizik plavby plavidel se spalovacími motory ze strany navrhovatele tohoto Opatření obecné povahy (společnost VODÁRENSKÁ, a.s.), tato je však neobjektivní a nedostatečná, nadto byly zpochybněny Státní plavební správou. Odpůrce se s jednotlivými argumenty dostatečně nevypořádal, zejména však nijak blíže nezdůvodnil, jaká mají být konkrétní a objektivní rizika plavby plavidel se spalovacími motory o výkonu do 10 kW pro vydatnost, jakost či zdravotní nezávadnost vodního zdroje. Dle údajů Státní plavební správy je úroveň rizika negativního vlivu odpadních vod z plavidel o výkonu do 10 kW opakovaně hodnocena jako zanedbatelná. K tomu výskyt havárií plavidel je obecně nízký a únik ropných látek ojedinělý.
6. Úplný zákaz plavby je věcně zcela přemrštěný a zbytečný, jelikož kvůli jímacímu zařízení s ochranným pásmem o délce cca 300 m je omezována plavba na dalších cca 15 kilometrech vodní plochy, přičemž plavba na této ploše není schopna toto jímací zařízení nijak závažně ohrozit. Současné motory plavidel jsou prokazatelně ekologické a podléhají dozoru Ministerstva dopravy a Státní plavební správy. Nadto se navrhovateli jeví nelogickým, pokud Opatření obecné povahy povoluje výjimku pro plavbu osobních lodí veřejné lodní dopravy bez jakékoli zásadní regulace jejich neekologických motorů o výkonu stovek koní a na druhé straně je zakazováno plout malým člunům s malými pěti- a deseti koňskými motory. Tisíc malých motorů vyrobených v posledních deseti letech má nižší emise zplodin, než jedna stará osobní loď, kterými je veřejná lodní doprava na Vranovské přehradě provozována. Výhody srovnání malých plavidel a velkých lodí veřejné lodní dopravy lze nalézt rovněž z hlediska bezpečnosti.
7. Omezení výkonu spalovacího motoru dle vyhlášky č. 46/2015 se nevztahuje na plachetnice, která je plavidlem využívajícím při plutí jako hlavní pohon pouze sílu větru působící na plachty nebo obdobné zařízení na plavidle, používá-li spalovací motor jen jako pomocný pohon k manévrům v místě stání, v nouzi nebo za nepříznivých klimatických podmínek a plavidlo pluje takovou rychlostí, při které vztlak plavidla tvoří zejména hydrostatické síly a vliv dynamických sil vyvolaných rychlostí pohybu plavidla je zanedbatelný. Opatření obecné povahy však zcela nedůvodně zakazuje použití spalovacích motorů i pro plachetnice, čímž je zasaženo též do výkonu vlastnických práv všech vlastníků plachetnic na Vranovské přehradě. Ve své podstatě je cílem Opatření obecné povahy především regulace provozu některých plavidel jako účastníků plavebního provozu.
8. Ve vztahu k přezkumu opatření obecné povahy navrhovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. 740/2006 Sb. NSS uvádějící tzv. algoritmus (test) soudního přezkumu, dle něhož napadené Opatření obecné povahy neobstojí minimálně u tří z pěti kroků, neboť odpůrce překročil meze svých pravomocí, daných mu zákonným zmocněním pro vydání Opatření obecné povahy stanovující ochranná pásma k ochraně vodního zdroje Vranov, a to v rozsahu nezákonné regulace plavby na účelové vodní cestě Vranovská přehrada (číslo hydrologického pořadí 4-14-02-051); odpůrce při vydávání Opatření obecné povahy překročil meze své zákonem vymezené působnosti, neboť Opatřením obecné povahy reguluje práva a povinnosti, stanovené podzákonným předpisem – vyhláškou č. 46/2015 Sb., tedy předpisem vyšší právní síly; a napadené Opatření obecné povahy obsahuje zcela nepřiměřenou právní regulaci plavby plavidel se spalovacími motory.
9. V rámci posouzení věcného obsahu podaných námitek a připomínek odpůrce vůbec nezohlednil další skutečnosti. Konkrétně odpůrce nezohlednil dva zdroje pitné vody ze skupinového vodovodu Třebíčsko, a to prameniště Heraltice a vodárenskou nádrž Mostiště, povahu Vranova jako víceúčelové nádrže s vodárenským odběrem (nejedná se však o vodárenskou nádrž), možnost způsobení stonásobně větší ekologické katastrofy ze strany plavidel osobní lodní dopravy než stovky malých plavidel s objemem nádrže cca 10 litrů, způsob chlazení výfukových plynů povolených spalovacích motorů plavidel osobní lodní dopravy, který probíhá jejich vypouštěním do vody, přičemž objem těchto emisí je tisícinásobně vyšší než emise jednoho spalovacího motoru o výkonu do 10 kW, dotčení plachetnic používajících spalovací motor jen jako pomocný pohon pravidly obsaženými v Opatření obecné povahy, dále to, že úplný zákaz použití spalovacích motorů se dotýká i doprovodných plavidel na pořádaných jachtařských závodech, což je rovněž způsobilé vážným způsobem ohrozit bezpečnost účastníků takových závodů, úplný zákaz použití spalovacích motorů zcela pomíjí existenci motorů na zemní plyn, které mají minimální emise a nemohou způsobit žádnou ekologickou událost, či možnost bezpečné likvidace v případě úniku ropných látek ze spalovacího motoru do vody, neboť palivo zůstane na vodní hladině, kdežto jímací zařízení čerpá pitnou vodu z hloubky 9-16 metrů.
10. V neposlední řadě navrhovatel argumentuje tím, že odpůrce nepřiznal subjektům Klub vodních sportů Znojmo z.s., P. K. a M. Z. postavení vlastníků nemovitostí, jejichž práva, povinnosti i zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být napadeným Opatřením obecné povahy přímo dotčena, přestože tito účastníci v podaných námitkách výslovně označili své nemovitosti, které bezprostředně sousedí s nemovitostmi, zahrnutými do deklarovaných ochranných pásem. Takový postup omezuje prostor pro správní uvážení odpůrce tam, kde je zjevné, že i přes existenci společné hranice mohou být práva vlastníka sousedního pozemku bezprostředně a zcela zásadně dotčena. Tímto je odepřeno právo na účastenství v daném řízení, právo na pokojné užívání majetku, případně právo vlastnické (čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, čl. 11 Listiny), následkem čehož je Opatření obecné povahy zcela evidentně v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť z práva na přístup k soudu a soudní ochranu vylučuje toho, kdo nejen tvrdí, že může být správním rozhodnutím dotčen ve svých právech, ale kde takové dotčení může být zcela zřejmé.

III. Vyjádření odpůrce

11. Odpůrce se k podanému návrhu na zrušení části Opatření obecné povahy vyjádřil svým podáním ze dne 18. 12. 2018. Úvodem byl připomenut charakter ochranných pásem, z nichž následně nelze samostatně povolovat žádné výjimky k plavbě se spalovacími motory. Byť tyto výjimky byly povolovány Městským úřadem Znojmo na podkladě každoročních žádostí podaných za účelem zajištění záchranné služby při závodech, jednalo se o vadný postup. Odpůrce rovněž poukázal na zákaz plavidel se spalovacími motory od doby vybudování odběrného zařízení a realizace odběru vody určené pro zásobování pitnou vodou. V případě nerespektování ochranných pásem v minulosti bylo toto nerespektování pokutováno. Nadto má odpůrce za to, že předchozí ochranná pásma byla výrazně přísnější, neboť zakazovala plavbu s jakýmkoli strojním pohonem. Povolení veřejné lodní dopravy bylo součástí již rozhodnutí č. 146 a jednalo se o jediné legitimní očekávání opětovné výjimky ve vztahu k současným pásmům.
12. K namítanému rozporu Opatření obecné povahy s vyhláškou č. 46/2015 odpůrce odkázal na podrobné vypořádání této otázky v Opatření obecné povahy a dále připomněl svůj postup v souladu s § 30 vodního zákona, který zmocňuje odpůrce k vydání opatření obecné povahy k ochraně vodního zdroje a považuje stanovení ochranných pásem vodního zdroje za veřejný zájem. Současně opatření obecné povahy není s ohledem na svůj zákonem vymezený charakter právním předpisem, pročež odpůrce odmítá, že by předmětné Opatření obecné povahy bylo obecným předpisem se stanovením obecných pravidel chování, jak se snaží navrhovatel ve svém návrhu dovodit. Odpůrce jako vodoprávní úřad měl plně ve své kompetenci stanovení ochranných pásem k vodnímu zdroji pitné vody Vranov. Vyhláška č. 46/2015 k tomu vůbec nehodnotila ochranu vodního zdroje. Ve vztahu k nálezu Ústavního soudu týkajícího se zrušení obecně závazné vyhlášky města Brna odpůrce poukazuje na vydání této vyhlášky v samostatné působnosti, zcela jiný režim omezení plavby a zcela jiné důvody vedoucí k tomuto omezení. Zákazy stanovené v Opatření obecné povahy nebyly dle odpůrce ani v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť stanovení ochranných pásem spadá do tzv. speciální (zvláštní) ochrany vod předpokládané ustanovením § 30 vodního zákona.
13. Odpůrce poukázal též na terminologický rozdíl mezi pojmy ohrožení a znečištění, kdy první z těchto pojmů vyjadřuje možnost vylití či vytečení závadné látky do vodního prostředí. V případě znehodnocení vodního zdroje pitné vody Vranov by z dlouhodobého hlediska nebylo možné ztrátu tohoto zdroje pitné vody nahradit, neboť prameniště Heraltice a vodní nádrž Mostiště nejsou kapacitně schopny ztrátu vodního zdroje Vranov dlouhodobě nahradit. Pouhé ohrožení je proto důvodem k omezení či zakázání jednotlivých činností vymezených v Opatření obecné povahy.
14. Ve vztahu k nepřiměřenosti dané ochrany odpůrce uvedl, že se jedná o ochranu, která se na vodní nádrži Vranov z předchozích let osvědčila a je prověřena z hlediska udržitelnosti a ochrany vodního zdroje. Stanovení ochranných pásem v Opatření obecné povahy se shoduje s původním vymezením ochranných pásem v rozhodnutí č. 146. V této souvislosti odpůrce zmínil též Směrnici Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. 10. 2000 č. 2000/60/ES a skutečnost, že ochrana pitné vody je veřejným zájmem, který musí převážit nad zájmy plavby plavidel se spalovacími motory. Námitka motorů na zemní plyn nebyla v průběhu řízení o vydání opatření obecné povahy písemně nikým uplatněna, proto také nebyla v rámci odůvodnění řešení. Bezproblémovou likvidaci při úniku ropných látek odpůrce rozporoval principem prevence ochrany ve veřejném zájmu vyplývajícím z § 30 vodního zákona.
15. Z hlediska námitek týkajících se Klubu vodních sportů Znojmo z.s., P. K. a M. Z. se odpůrce vyjádřil tak, že by měly být tyto námitky odmítnuty, neboť tito nefigurují mezi navrhovateli a právní zástupce navrhovatele je nezastupuje Dále k tomu odpůrce poznamenal, že jejich postavení vyhodnotil jako osoby podávající připomínky či námitky, nikoliv jako někoho, kdo podává odůvodněné námitky, což mělo vliv pouze na to, že jejich písemnosti nebyly vypořádány samostatným rozhodnutím, avšak jejich návrhy vypořádány byly.

IV. Replika navrhovatele

16. Navrhovatel na vyjádření odpůrce reagoval svým podáním ze dne 25. 1. 2019, v němž se zabýval množstvím litrů benzínu, které mohou spotřebovat plavidla se spalovacími motory do 10 kW, jejichž celková roční spotřeba nepostačí lodím veřejné lodní dopravy na víc než několik jízd. Zásadní rozpor ve vyhodnocení rizik odpůrce nijak nevysvětluje a nečiní tak ani Ministerstvo životního prostředí v rámci přezkumu vydaného Opatření obecné povahy. Podle odpůrce jde o závažnou diskriminaci plavby drobných plavidel na Vranovské přehradě, pro kterou neexistuje žádné věcné ani právní odůvodnění. Havárie drobného plavidla by vodní nádrž Vranov nevyřadila na dlouhou dobu, naopak následky takové havárie by byly odstranitelné v řádu několika hodin. Navíc uniklé palivo zůstane plout na vodní hladině, zatímco jímací zařízení čerpá pitnou vodu z hloubky 9-16 metrů. Současně odpůrce opomíjí pozitivní vliv plavby drobných plavidel na kvalitu vody v důsledku provzdušňování vodní hladiny lodními vrtulemi jejich motorů.

V. Další procesní vyjádření

17. Přípisem ze dne 10. 1. 2019 Povodí Moravy s.p. oznámilo uplatnění práv osoby zúčastněné na řízení. Dne 10. 1. 2019 totéž učinila Státní plavební správa, dne 15. 1. 2019 Ing. P. K., dne 22. 1. 2019 Vodárenská akciová společnost, a. s., téhož dne tak učinilo rovněž Ministerstvo dopravy. V neposlední řadě své účastenství v daném řízení oznámila rovněž APL – Asociace lodního průmyslu, z.s.
18. Dne 19. 2. 2019 bylo zdejšímu soudu doručeno stanovisko Státní plavební správy, v němž Státní plavební správa vyjádřila své přesvědčení o rozpornosti Opatření obecné povahy s platnými právními předpisy, Ústavou a Listinou základních práv a svobod. Jelikož je Státní plavební správa odborným správním orgánem schvalujícím a kontrolujícím technickou způsobilost plavidel, má za to, že plavba rekreačních plavidel se spalovacími motory provozovanými v souladu s těmito předpisy nepředstavuje v provozu žádné zvýšené riziko oproti plavbě jiných než malých plavidel, tedy osobních motorových lodí. Odpůrce překročil meze stanovené právními předpisy a vnáší do právního řádu Opatřením obecné povahy nesrozumitelnost a nejednoznačnost. Opatření obecné povahy současně neobsahuje konkrétní odůvodnění, že plavba rekreačních plavidel se spalovacím motorem je činností poškozující a ohrožující vodní zdroj, chybí určité empirické údaje popisující riziko pro daný vodní zdroj. V závěru Státní plavební správa poukázala na tendenční zdůvodnění připomínek odpůrcem.

VI. Posouzení věci krajským soudem

19. Krajský soud v Brně přezkoumal napadené Opatření obecné povahy, vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“). Při přezkoumání rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání Opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). O návrhu soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. za splnění podmínek § 76 odst. 1 ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s. bez nařízení jednání a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
20. Zdejší soud nejprve posuzoval otázku včasnosti podaného návrhu a aktivní legitimace navrhovatele (přípustnosti návrhu). Zjistil, že návrh byl podán včas a že návrh na zrušení části Opatření obecné povahy byl podán navrhovatelem, jenž byl aktivně legitimován k podání takového návrhu ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. Podle posledně citovaného ustanovení je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatele se tak zakládá pouhým tvrzením o dotčení na jeho právech. Navrhovatel k tomu uvedl, že je spolkem, který je samosprávnou, dobrovolnou, sportovně společenskou, nepolitickou a neziskovou organizací sdružující příznivce vodních sportů, zvláště občanů zaměřených na jachetní sport, který prostřednictvím svých téměř 50 členů provozuje jachetní sporty na Vranovské přehradě na řece Dyji. V Opatření obecné povahy schválený úplný zákaz plavby se přímo dotýká práv, povinností i zájmů souvisejících s výkonem vlastnických práv navrhovatele (provozovat jachetní sport), jakož i celé řady dalších osob.
21. Otázkami spjatými s posuzováním aktivní legitimace navrhovatele se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který v bodech 31, 34 a 37 usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS; všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu uvedená v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz), uvedl: „Navrhovatel musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.“
22. Na základě výše uvedených skutečností soud dospěl k závěru, že navrhovatel splňuje podmínky aktivní legitimace dle § 101a s. ř. s. K tomu lze též odkázat na názor Nejvyššího správního soudu uvedený v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73 (publ. pod č. 1462/2008 Sb. NSS), dle kterého: „se „dotčenost“ nevyčerpává v hranicích mechanicky vnímaného „sousedění“ pozemků či staveb určitých vlastníků s těmi pozemky či stavbami, na něž přímo dopadá změna územního plánu; dotčen totiž může být i vlastník pozemku (stavby) vzdálenější, má-li zamýšlená změna územního plánu takovou povahu, že při jejím provedení je reálné podstatné ovlivnění poměrů i na tomto pozemku (stavby). Dotčení se proto musí posuzovat materiálně, s důkladným uvážením poměrů příslušné lokality, konkrétních pozemků (staveb), ve vztahu, k nimž se dotčenost posuzuje, a povahy změn územního plánu“. Nutno zdůraznit, že otázku aktivní legitimace navrhovatele, jako podmínku přípustnosti návrhu, nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Úspěch návrhu rozhodující měrou odvisí od toho, zda v řízení bude prokázáno, že navrhovatel byl na svých právech skutečně zkrácen přijatým opatřením obecné povahy.
23. Soud dále přezkoumal napadené Opatření obecné povahy, a to v rozsahu navrhovatelem uplatněných námitek, k čemuž si od odpůrce vyžádal kompletní spisovou dokumentaci k napadenému Opatření obecné povahy. Relevantní zjištění ze správního spisu jsou uvedena níže v rámci vyhodnocení důvodnosti jednotlivých bodů návrhu.
24. Krajský soud při svém rozhodování vycházel též z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (viz zejména jeho rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS), podle které soud při zkoumání důvodnosti návrhu postupuje v krocích takzvaného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. Algoritmus přezkumu sestává z pěti kroků. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. V druhém kroku se soud zabývá, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti – jednání ultra vires (věcné, osobní, prostorové a časové). V dalších krocích pak soud posuzuje zákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy (krok 3), otázky obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem (hmotněprávními předpisy – krok 4), a zkoumá i soulad opatření obecné povahy se zásadou proporcionality (krok 5).
25. Při postupu podle tohoto algoritmu je soud (s nabytím účinnosti novely s. ř. s. provedené zákonem č. 303/2011 Sb. dne 1. 1. 2012) limitován tím, že podle § 101d odst. 1 s. ř. s. je při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. I přes to je zřejmé, že první dva kroky algoritmu soud činí vzhledem k jejich obsahu z úřední povinnosti (viz též odst. 28. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS).
26. Navrhovatel na tento algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy odkázal ve svém návrhu a zpochybnil minimálně tři z pěti kroků tohoto algoritmu. Konkrétně má navrhovatel za to, že odpůrce překročil meze svých pravomocí (daných mu zákonným zmocněním pro vydání Opatření obecné povahy stanovující ochranná pásma k ochraně vodního zdroje Vranov), dále překročil meze své zákonem vymezené působnosti (Opatřením obecné povahy reguluje práva a povinnosti stanovené již podzákonným předpisem) a navrhovatel zpochybnil rovněž přiměřenost regulace plavby plavidel se spalovacím motorem.
27. Podle § 30 odst. 1 vodního zákona k ochraně vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti zdrojů podzemních nebo povrchových vod využívaných nebo využitelných pro zásobování pitnou vodou s průměrným odběrem více než 10 000 m3 za rok a zdrojů podzemní vody pro výrobu balené kojenecké vody nebo pramenité vody stanoví vodoprávní úřad ochranná pásma opatřením obecné povahy. Vyžadují-li to závažné okolnosti, může vodoprávní úřad stanovit ochranná pásma i pro vodní zdroje s nižší kapacitou, než je uvedeno v první větě. Vodoprávní úřad může ze závažných důvodů ochranné pásmo změnit, popřípadě je zrušit. Stanovení ochranných pásem je vždy veřejným zájmem.
28. Odpůrce jako vodoprávní úřad ve smyslu § 104 odst. 2 písm. d) vodního zákona vydal předmětné Opatření obecné povahy v návaznosti na § 107 odst. 1 písm. v) vodního zákona, dle něhož do působnosti krajských úřadů patří rozhodovat v případech, kdy jim přísluší povolovat vodní díla, též o ostatních záležitostech týkajících se těchto vodních děl a o ochranných pásmech vodních zdrojů s nimi souvisejících v návaznosti na zákonné zmocnění uvedené v § 30 odst. 1 vodního zákona.
29. K prvnímu kroku algoritmu zdejší soud poznamenává, že odpůrce byl na základě § 30 odst. 1 vodního zákona ve spojení s § 104 odst. 2 písm. d) v návaznosti na § 107 odst. 1 písm. v) vodního zákona nadán pravomocí vydat opatření obecné povahy ke stanovení ochranných pásem vodní nádrže Vranov, tj. byl oprávněn vydat na základě zákonného zmocnění Opatření obecné povahy, jehož prostřednictvím autoritativně rozhodl o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s odpůrcem. Napadené Opatření obecné povahy bylo tedy vydáno orgánem, kterému zákon k takovéto formě výkonu veřejné moci svěřuje nezbytnou pravomoc.
30. Dalším krokem algoritmu přezkumu opatření obecné povahy je přezkum, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil zákonem stanovené meze působnosti. Správní orgán postupuje v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn. Rozlišovat je třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat).
31. Krajský soud v nyní projednávané věci posoudil, zda při vydání Opatření obecné povahy odpůrce překročil meze stanovené působnosti, avšak takové porušení neshledal. Odpůrce předmětným Opatřením obecné povahy upravil okruh vztahů, ke kterým je vodním zákonem zmocněn, když tímto byla stanovena ochranná pásma vodního zdroje Vranov. Posouzení souladu Opatření obecné povahy s vodním zákonem a vyhláškou č. 46/2015, případně též se zákonem o vnitrozemské plavbě, soud bude posuzovat v rámci čtvrtého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy (srov. bod 62 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-185, dle něhož soulad územního plánu s nadřazenou územně plánovací dokumentací spadá pod čtvrtý krok daného algoritmu, nikoliv pod druhý, a je posuzován jako rozpor se zákonem v rámci čtvrtého kroku algoritmu, nikoliv jako nedostatek působnosti, obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-185, publikovaný pod č. 1971/2010 Sb. NSS, bod 61).
32. Třetím krokem uvedeného postupu je posouzení otázky, zda Opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem, tudíž se tento třetí krok uvedeného testu týká procesního postupu odpůrce při vydávání Opatření obecné povahy.
33. K tomuto postupu lze vztáhnout námitku navrhovatele, v níž rozporuje postup odpůrce, který nepřiznal subjektům Klub vodních sportů Znojmo z.s., P. K. a M. Z. postavení vlastníků nemovitostí, jejichž práva, povinnosti i zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být napadeným Opatřením obecné povahy přímo dotčena, přestože tito účastníci v podaných námitkách výslovně označili své nemovitosti, které bezprostředně sousedí s nemovitostmi, zahrnutými do deklarovaných ochranných pásem.
34. Zdejší soud se však uvedenou námitkou odmítl zabývat, jelikož uvedené subjekty (Klub vodních sportů Znojmo z.s., P. K. a M. Z.) nejsou v nyní projednávané věci navrhovateli. Navrhovatelem na zrušení části Opatření obecné povahy je pouze Yacht Club Vranovská přehrada z.s., který se nemůže domáhat práv jiných osob, aniž by k tomu měl udělen jakékoliv zmocnění. Uvedeným subjektům Klub vodních sportů Znojmo z.s., P. K. a M. Z. ničeho nebrání uplatnit svá práva v samostatném návrhu, avšak otázku jejich postavení v průběhu řízení o Opatření obecné povahy nelze projednat v nyní projednávané věci.
35. Zbývající dva kroky daného algoritmu jsou kritérii materiálními (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98). Soud proto v dalších částech algoritmu přihlíží již k samotnému obsahu přezkoumávaného Opatření obecné povahy. Námitky navrhovatele uvedené v předmětném návrhu se týkají zejména čtvrtého a pátého kroku algoritmu, přičemž se na několika místech prolínají. Soud proto v daném případě nepovažuje za účelné v této věci rozlišovat mezi čtvrtým a pátým krokem algoritmu a přistoupil k posouzení všech zbývajících námitek navrhovatele, tj. soud hodnotil, zda obsah Opatření obecné povahy není se v rozporu zákonem a posuzoval rovněž soulad Opatření obecné povahy se zásadou proporcionality.
36. Stěžejní otázkou, která se prolíná celým návrhem na zrušení části Opatření obecné povahy, je otázka jeho souladu či nesouladu s právními předpisy, a to konkrétně s vodním zákonem a vyhláškou č. 46/2015, v důsledku čehož měly být překročeny meze působnosti odpůrce.
37. Podle § 7 odst. 5 vodního zákona na povrchových vodách v ochranných pásmech vodních zdrojů I. stupně a na nádržích určených povolením nebo rozhodnutím vodoprávního úřadu podle § 8 odst. 1 písm. a) bodu 4 nebo podle předchozích předpisů pro chov ryb je plavba plavidel se spalovacími motory zakázána. Nejde-li o dopravně významné vodní cesty, je tato plavba zakázána na vodních nádržích a vodních tocích, které stanoví Ministerstvo dopravy a spojů v dohodě s Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství vyhláškou. Povrchové vody lze užívat k plavbě jen tak, aby při tom nedošlo k ohrožení zájmů rekreace, jakosti vod a vodních ekosystémů, bezpečnosti osob a vodních děl; rozsah a podmínky užívání povrchových vod k plavbě stanoví Ministerstvo dopravy a spojů v dohodě s Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství vyhláškou.
38. Na základě tohoto zákonného zmocnění vydalo Ministerstvo dopravy vyhlášku č. 46/2015, která v ustanovení § 1 uvádí, že vodní nádrže a vodní toky, na nichž nelze povrchové vody užívat pro plavbu plavidel používajících při plutí k pohonu přímo či nepřímo spalovací motor nebo hybridní pohon, jehož součástí je spalovací motor, nebo plavidel současně používajících k pohonu sílu větru a spalovací motor (dále jen „plavidlo se spalovacím motorem“), jsou uvedeny v příloze č. 1 k této vyhlášce.
39. Dle § 2 této vyhlášky povrchové vody, které jsou nesledovanými vodními cestami nebo účelovými vodními cestami uvedenými v příloze č. 2 k této vyhlášce, je možné užívat k plavbě malého plavidla se spalovacím motorem pouze tehdy, je-li k pohonu použit spalovací motor o výkonu nejvýše 10 kW a plavidlo pluje takovou rychlostí, při které vztlak plavidla tvoří zejména hydrostatické síly a vliv dynamických sil vyvolaných rychlostí pohybu plavidla je zanedbatelný (dále jen „plutí ve výtlačném režimu“). Omezení výkonu spalovacího motoru se nevztahuje na plachetnici, která je plavidlem využívajícím při plutí jako hlavní pohon pouze sílu větru působící na plachty nebo obdobné zařízení na plavidle, používá-li spalovací motor jen jako pomocný pohon k manévrům v místě stání, v nouzi nebo za nepříznivých klimatických podmínek.
40. V příloze č. 2 vyhlášky č. 46/2015 (nazvané Povrchové vody, které jsou účelovými vodními cestami, na kterých je upraveno užívání k plavbě malými plavidly se spalovacím motorem podle § 2 odst. 1) je mimo jiné uvedena pod č. 1 vodní nádrž Vranov.
41. Na tomto místě soud připomíná ustanovení § 30 odst. 1 vodního zákona zmocňující vodoprávní úřad ke stanovení ochranných pásem vodních zdrojů pomocí opatření obecné povahy, přičemž stanovení ochranných pásem je vždy veřejným zájmem.
42. Dle ustanovení § 30 odst. 8 vodního zákona je v ochranném pásmu I. a II. stupně zakázáno provádět činnosti poškozující nebo ohrožující vydatnost, jakost nebo zdravotní nezávadnost vodního zdroje, jejichž rozsah je vymezen v opatření obecné povahy o stanovení nebo změně ochranného pásma.
43. V nyní projednávané věci tak odpůrce jako vodoprávní úřad podle § 104 odst. 2 písm. d) vodního zákona vydal Opatření obecné povahy v návaznosti na § 107 odst. 1 písm. v) vodního zákona a zákonné zmocnění uvedené v § 30 odst. 1 vodního zákona.
44. Podle názoru krajského soudu Opatření obecné povahy není v rozporu s výše citovanými právními předpisy, neboť jej odpůrce vydal na základě zákonného zmocnění uvedeného v ustanovení § 30 odst. 1 vodního zákona, které jej zmocňuje k vydání opatření obecné povahy k ochraně vydatnosti, jakosti a zdravotní nezávadnosti zdrojů podzemních nebo povrchových vod využívaných nebo využitelných pro zásobování pitnou vodou, přičemž vodní zákon současně presumuje, že stanovení takových ochranným pásem je vždy veřejným zájmem.
45. Zároveň je potřeba zohlednit charakter samotného ustanovení § 7 odst. 5 vodního zákona, na základě něhož není zakázáno stanovení dalších vodních nádrží či vodních toků, na kterých je dán zákaz plavby, nad rámec dané vyhlášky Ministerstva dopravy. Právě takový postup předpokládá § 30 vodního zákona opravňující vodoprávní úřad k vydání opatření obecné povahy ke stanovení ochranných pásem daného vodního zdroje. K tomu lze přičíst větu třetí tohoto zákonného ustanovení, tj. užití povrchových vod k plavbě jen za podmínky, že tím nejsou ohroženy zájmy rekreace, jakosti vod a vodních ekosystémů, bezpečnosti osob a vodních děl. Vydané Opatření obecné povahy přitom dle názoru soudu sleduje právě tento účel.
46. Do úvahy soudu se významně promítá rovněž legislativní proces předpokládaný ustanovením § 7 odst. 5 vodního zákona, na základě něhož Ministerstvo dopravy stanoví v dohodě s Ministerstvem životního prostředí ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství vyhláškou zákaz plavby na vodních nádržích a vodních tocích, nejde-li o dopravně významné vodní cesty. Tato vyhláška musí být Ministerstvem dopravy vyhlášena v dohodě s Ministerstvem životního prostředí.
47. Při pohledu na legislativní proces vyhlášky č. 46/2015 Ministerstvo životního prostředí uplatnilo 4 doporučující připomínky (dostupné zde: https://apps.odok.cz/veklep-detail?pid=KORN9R9FZH6T), v rámci nichž však nebylo požádáno o přeřazení vodní nádrže Vranov, jak uvádí odpůrce ve svém vyjádření k návrhu.
48. Avšak tato vyhláška byla rok po svém přijetí novelizována vyhláškou Ministerstva dopravy č. 232/2016 Sb., kterou se mění vyhláška č. 46/2015 Sb., o stanovení vodních nádrží a vodních toků, na kterých je zakázána plavba plavidel se spalovacími motory, a o rozsahu a podmínkách užívání povrchových vod k plavbě (dále jen „vyhláška č. 232/2016“). V rámci legislativního procesu k této vyhlášce již Ministerstvo životního prostředí uplatnilo celkově 12 připomínek (dostupné zde: https://apps.odok.cz/veklep-detail?pid=KORNA6SCXMJT), když připomínka č. 3 se vztahovala k vodní nádrži Vranov a konkrétně zněla: „Požadujeme přeřadit z Přílohy č. 2 do Přílohy č. 1 k vyhlášce č. 46/2015 Sb. rovněž VN Vranov. Jedná se o vodní zdroj povrchové vody, sloužící pro výrobu pitné vody pro více než 80 tis. obyvatel ve dvou okresech a podle plánovacích dokumentů jde o zdroj perspektivní a v plném rozsahu nenahraditelný, jehož význam, stejně jako počet napojených obyvatel a rozsah zásobovaného území, nadále poroste. Jde o jeden ze zdrojů skupinového vodovodu Třebíč, který je součástí vodárenské soustavy Jihozápadní Morava

Ohrožení vodního zdroje Vranov používáním spalovacích motorů na plavidlech je v rámci nově zpracovávaného návrhu dokumentace pro optimalizaci ochranných pásem, která budou stanovena opatřením obecné povahy s obecnou závazností, vyhodnoceno jako velmi vážné riziko, proto považujeme za účelné, aby tento velmi významný veřejný zájem ochrany vodního zdroje nebyl zbytečně ohrožován prováděcí vyhláškou k vodnímu zákonu.“

49. Ministerstvo dopravy tuto připomínku vypořádalo následovně:

„Neakceptováno – po věcné diskusi vysvětleno s tím, že zájmy ochrany vodního zdroje budou chráněny v rozsahu stanoveném opatřením obecné povahy, které bude pro vodní zdroj na Vranovské přehradě vydáno.

Ministerstvo dopravy nebude zasahovat do stávajícího výkladu Ministerstva životního prostředí o zákazu plavby ve II. stupni ochranného pásma vodního zdroje vymezeného v rozhodnutí Okresního úřadu Znojmo, bude-li řízení o vydání opatření obecné povahy o ochraně vodního zdroje na Vranovské přehradě zahájeno.

Předkladatel si dovoluje poukázat na skutečnost, že z hlediska právní jistoty má za zcela nežádoucí po méně než roční účinnosti vyhlášky zasahovat do příloh vyhlášky, kdy řada uživatelů vodních ploch již investovala nemalé finanční prostředky. Takové změny není možné s ohledem na hodnocení dopadů regulace přijmout.

Předkladatel přesto uznává a respektuje zájmy na ochraně vodní zdroje. To deklaroval již na jednání k problematice VN Vranov konaného dne 23. 7. 2015.

Předkladatel si dále dovoluje konstatovat, že vodárenský odběr je na VN zřízen již dlouhodobě a již za účinnosti vyhlášky č. 241/2002 Sb., která na VN povolovala plavbu se spalovacím motorem plavidlům veřejné vodní dopravy („malé“ i „velké“) a plachetnicím využívajícím spalovací motor jako pomocný. Zároveň zde sám vodoprávní úřad vydával individuální výjimky ze zákazu plavby se spalovacím motorem podle § 7 odst. 7 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů. Úpravy v přílohách by tak byly v rozporu s legitimním očekáváním plavební veřejnosti i předkladatele.

Předkladatel si dále dovoluje konstatovat, že vodárenský odběr neprobíhá z celé VN a není tedy důvod VN Vranov z přílohy č. 2 přesouvat.“

50. Z tohoto způsobu vypořádání je především nutno poukázat na textaci „zájmy ochrany vodního zdroje budou chráněny v rozsahu stanoveném opatřením obecné povahy, které bude pro vodní zdroj na Vranovské přehradě vydáno,“ z čehož lze vyvodit závěr, že změna vyhlášky č. 46/2015 vyhláškou č. 232/2016 byla provedena po dohodě Ministerstva dopravy a Ministerstva životního prostředí, přičemž obsahem dohody obou ministerstev byl závěr o tom, že ochrana vodního zdroje Vranov bude stanovena pomocí opatření obecné povahy, které bude vydáno. Prováděcí vyhláška ustanovení § 7 odst. 5 vodního zákona tudíž počítá se specifickou ochranou vodní nádrže Vranov prostřednictvím opatření obecné povahy, pročež toto opatření obecné povahy dle názoru zdejšího soudu není v rozporu s prováděcí vyhláškou, neboť tato s ním počítá.
51. Jak dále Ministerstvo dopravy uvádí ve vypořádání této připomínky Ministerstva životního prostředí, „Ministerstvo dopravy nebude zasahovat do stávajícího výkladu Ministerstva životního prostředí o zákazu plavby ve II. stupni ochranného pásma vodního zdroje vymezeného v rozhodnutí Okresního úřadu Znojmo, bude-li řízení o vydání opatření obecné povahy o ochraně vodního zdroje na Vranovské přehradě zahájeno.“ Z této části lze opět dovodit závěr o tom, že mezi oběma ministerstvy byla uzavřena dohoda, která umožnila přijetí vyhlášky č. 46/2015, ve znění vyhlášky č. 232/2016, avšak ve vztahu k vodní nádrži Vranov za současného vydání opatření obecné povahy, které bude regulovat ochranná pásma tohoto vodního zdroje. Současně z této textace vyplývá zákaz plavby na vodní nádrži Vranov již před přijetím nyní posuzovaného Opatření obecné povahy, jak ostatně vyplývá rovněž z vyjádření odpůrce k předmětnému návrhu navrhovatele.
52. Pokud tedy navrhovatel uvádí, že předmětná vyhláška č. 46/2015 byla přijata ve spolupráci s Ministerstvem zemědělství a Ministerstvem životního prostředí, chybí mu u tohoto tvrzení úvaha nad způsobem, jakým Ministerstvo dopravy příslušnou připomínku Ministerstva životního prostředí vypořádalo, když vyloženě odkázalo na řešení problematiky vodní nádrže Vranov pomocí opatření obecné povahy.
53. K úvaze navrhovatele soud rovněž doplňuje, že i Opatření obecné povahy je vydáno na základě zákonného zmocnění odpůrce jako vodoprávního úřadu k ochraně vodního zdroje pitné vody a podobně jako vyhláška č. 46/2015 provádí vodní zákon, a to specificky pouze ve vztahu k vodní nádrži Vranov, nikoliv k ostatním vodním plochám. Zdejší soud proto nemůže přisvědčit ani tvrzení navrhovatele, že Opatření obecné povahy upravuje celou řadu obecných pravidel chování a dostává se do rozporu s jinými právními předpisy. Lze souhlasit s navrhovatelem do té míry, že Opatření obecné povahy upravuje problematiku ochranných pásem na vodní nádrži Vranov komplexně, avšak nelze mít za to, že stanovení povinností ve vztahu k jedné konkrétní vodní nádrži je obecným pravidlem chování ve vztahu ke všem vodním nádržím, či dokonce ke všem vodním plochám.
54. Na tomto místě je vhodné definovat samotný pojem opatření obecné povahy, čímž se mimo jiné zabýval Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98. Opatření obecné povahy je charakterizováno jako správní akt s konkrétně (individuálně) vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, čímž představuje protipól právní normy, neboť svůj předmět vymezuje nikoliv obecně, ale právě konkrétně (a proto nemůže v žádném případě mít povahu právní normy). Nejvyšší správní soud při vymezení pojmu opatření obecné povahy odkazoval též na vládní návrh správního řádu (sněmovní tisk č. 201, IV. volební období, rok 2003) vymezující tento pojem jako „úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob“.
55. V nyní projednávané věci se Opatření obecné povahy nijak neodchyluje od takovéto definice, neboť se jedná o správní akt s konkrétně vymezeným předmětem (stanovení ochranných pásem vodní nádrže Vranov) a obecně určenými adresáty.
56. Zmocňuje-li ustanovení § 7 odst. 5 vodního zákona Ministerstvo dopravy k vydání vyhlášky, která bude upravovat zákaz plavby na vodních nádržích a vodních tocích, bylo toto zmocnění vyhláškou č. 46/2015 ve znění vyhlášky č. 232/2016 realizováno, avšak dle názoru soudu nelze opomenout, že takto musí být učiněno v dohodě s Ministerstvem životního prostředí, přičemž právě obsahem této dohody byla následná úprava plavby na vodní nádrži Vranov prostřednictvím opatření obecné povahy. Odpůrce proto postupoval v souladu s právními předpisy, když ochranná pásma vodní nádrže Vranov upravil prostřednictvím předmětného Opatření obecné povahy.
57. Při této úvaze soud neopomněl ani skutečnost, zda Opatřením obecné povahy došlo k určité změně stavu oproti stavu předchozímu, který byl založen rozhodnutím č. 146. Toto rozhodnutí v části 3.2 (s. 7 rozhodnutí č. 146) a části 3.4 písm. m) (s. 8 rozhodnutí č. 146) konkrétně uvádělo: „V OP 2. st., území č. 1 se zakazuje plavba plavidel s vlastním strojním pohonem, s výjimkou plavidel uvedených v bodě 3.1.c), plavidel poháněných elektromotory a plavidel veřejné lodní dopravy.“ Již tímto rozhodnutím tak byla zakázána plavba plavidel se spalovacím motorem o výkonu nižším než 10 kW. Jak uvádí odpůrce, ze strany veřejnosti byl tento zákaz porušován, za což byly udělovány pokuty, navrhovatel tento stav platící před přijetím Opatření obecné povahy nikterak nerozporuje.
58. Nelze opomenout ani vyhlášku Ministerstva dopravy platnou a účinnou před vyhláškou č. 46/2015, tj. vyhlášku č. 241/2002 Sb., o stanovení vodních nádrží a vodních toků, na kterých je zakázána plavba plavidel se spalovacími motory, a o rozsahu a podmínkách užívání povrchových vod k plavbě. V této vyhlášce byla vodní nádrž Vranov uvedena v příloze č. 4 nazvané Vodní nádrže, kde se upravuje rozsah užívání povrchových vod k plavbě plavidel se spalovacími motory tak, že na těchto nádržích je možná pouze veřejná vodní doprava a plavba plavidel plujících pomocí plachet a využívajících pomocný lodní spalovací motor. Z názvu samotné přílohy vyplývá skutečnost, že plavba plavidel se spalovacím motorem na vodní nádrži Vranov tato vyhláška neumožňovala, s výjimkou plavidel veřejné lodní dopravy a plachetnic využívajících pomocný lodní spalovací motor.
59. Navrhovatel rovněž poukazuje na rozpor Opatření obecné povahy se zákonem o vnitrozemské plavbě, nicméně dále nic bližšího k tomuto neuvádí, s jakým konkrétním ustanovením tohoto zákona má být Opatření obecné povahy v rozporu. Soud přitom žádný rozpor Opatření obecné povahy se zákonem o vnitrozemské plavbě neshledal.
60. K předmětné námitce obsažené v návrhu na zrušení Opatření obecné povahy navrhovatel dále obsáhle argumentuje nálezem Ústavního soudu ve věci pod sp. zn. Pl. ÚS 3/17, na základě něhož dospívá k překročení věcné působnosti odpůrce vymezené zákonem, neboť normuje oblast, v níž není oprávněn provádět takto zásadní právní regulaci, v důsledku čehož byl porušen čl. 104 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (ukládání povinnosti jen na základě zákona).
61. V nyní posuzované věci je však třeba poukázat na skutkové rozdíly obou věcí. Předně, jak již krajský soud uvedl výše, odpůrce vydal Opatření obecné povahy na základě zákonného zmocnění uvedeného v § 30 odst. 1 vodního zákona. Naproti tomu ve věci pod sp. zn. Pl. ÚS 3/17 Ústavní soud přezkoumával obecně závaznou vyhlášku města Brna, která byla vydána v samostatné působnosti. Jejím cílem bylo primárně regulovat provoz plavidel z důvodu bezpečnosti osob, zatímco v posuzované věci je primárním cílem vydaného Opatření obecné povahy ochrana vodního zdroje pitné vody, která navíc byla přijata v návaznosti na dohodu dotčených ministerstev příslušných k rozhodování o vodní dopravě a v souladu s předcházejícím platným režimem.
62. Krajský soud má tak námitku obsaženou v předmětném návrhu na zrušení Opatření obecné povahy týkající se nesouladu Opatření obecné povahy s právním řádem, zejména s vyhláškou č. 46/2015, a na ní navázána další dílčí návrhová tvrzení za nedůvodné.
63. Navrhovatel je dále přesvědčen, že v návaznosti na § 30 odst. 8 vodního zákona odpůrce dostatečně nevymezil činnosti, které poškozují nebo ohrožují vodní zdroj Vranov. Navíc odpůrce používá dikce „může ohrozit“, zatímco vodní zákon předpokládá jen „ohrozit“.
64. Zdejší soud se neztotožňuje s názorem navrhovatele stran této otázky, neboť podle něj odpůrce v odůvodnění Opatření obecné povahy uvedl konkrétní argumentaci, proč plavba plavidel se spalovacími motory o výkonu do 10 kW ohrožuje vodní zdroj Vranov. Na stranách 21 až 23 Opatření obecné povahy odpůrce konkrétně uvedl:

„Krajský úřad Jihomoravského kraje jako věcně a místně příslušný vodoprávní úřad v rámci otázky plavby na vodní nádrži Vranov zhodnotil situaci následovně. Plavba se spalovacími motory bude zajišťována pouze v rozsahu veřejné vodní dopravy, která má v tomto opatření obecné povahy zcela konkrétně založeny práva a povinnosti, při jejichž dodržení je možnost ohrožení vodního zdroje zmenšena na minimum. Menší počet lodí veřejné vodní dopravy je z pohledu vodoprávního úřadu bezpečnější ve vztahu k možnému ohrožení vodního zdroje. Loď veřejné vodní dopravy dokáže najednou převést velký počet rekreantů. Přepravní kapacita u jednotlivé osobní lodě VVD musí být větší než 12 osob. Z pohledu racionality je uspokojen větší počet pasažérů v rámci požadavku plavby s tím, že jsou současně zajištěny podmínky pro akumulaci většího množství odpadních vod. Opatření obecné povahy dále konkrétně uvádí, které subjekty mohou na nádrži plout na plavidle se spalovacím motorem. Jedná se především o složky integrovaného záchranného systému, správce vodní nádrže, provozovatele a vlastníka vodovodů apod.

Ostatní aktivity spojené s plavbou malých plavidel se spalovacími motory pro širokou veřejnost vodoprávní úřad tímto opatřením obecné povahy zakázal, neboť plavbu vyhodnocuje jako vysoce rizikovou záležitost a eliminuje tak vysoký počet malých plavidel a omezuje plavbu se spalovacím motorem na naprosté minimum. Současně vodní zákon v ustanovení § 30 odst. 8 uvádí, že je zakázáno provádět činnosti poškozující nebo ohrožující vydatnost, jakost nebo zdravotní nezávadnost vodního zdroje, jejichž rozsah je vymezen v opatření obecné povahy o stanovení nebo změně ochranného pásma. Krajský úřad Jihomoravského kraje tedy postupuje plně v souladu s platnou legislativou, neboť je ze zákona zmocněn stanovit, které činnosti jsou poškozující a ohrožující vodní zdroj a může je tedy omezit či zakázat. V daném případě tedy došlo k omezení plavidel se spalovacími motory tak, že je v „OP II. st., území č. 1“ povolena pouze veřejná vodní doprava a dále pak provozování plavidel, která jsou především spojena s provozováním vodního díla, provozováním odběru povrchových vod a zabezpečením funkce integrovaného záchranného systému. Tímto je tedy výrazně snížena a minimalizována možnost ohrožení vodního zdroje Vranov důsledky, které přináší plavba se spalovacími motory.

Využití vodní nádrže širokou veřejností k plavbě s malými plavidly poháněnými spalovacími motory o výkonu nejvýše 10kW je z pohledu vodoprávního úřadu přesně tím ohrožujícím prvkem, který by mohl vést k poškození vodního prostředí a následnému znemožnění odběru povrchové vody určené k zásobování obyvatel pitnou vodou. Odběr povrchové vody tohoto rozsahu z vodní nádrže Vranov, která není určena jako vodárenská, je v rámci České republiky ojedinělý. Touto vodou se zásobuje téměř 100 000 obyvatel na území Jihomoravského kraje a Kraje Vysočiny. V případě výpadku tohoto vodního zdroje není jiná dlouhodobá možnost, kterou by se dal vodní zdroj Vranov nahradit. Z tohoto důvodu je z pohledu vodního hospodářství nutností v maximální možné míře omezit hrozby a rizika, která by mohla mít za následek poškození zdroje a poškození vodního prostředí. Proto je tento veřejný zájem zásobování obyvatel pitnou vodou nadřazen nad zájmy jednotlivců, případně skupin, které pod vlivem vyhlášky č. 46/2015 Sb., měly za to, že rekreační plavba je stejně důležitá, ne-li důležitější, než zásobování pitnou vodou.

(…)

Lze konstatovat, že většinu možných rizik ohrožení jakosti a nezávadnosti povrchových vod v povodí vodní nádrže Vranov je možné eliminovat především dodržováním obecné ochrany vod, se zachováním principu předběžné opatrnosti, a to zejména v daném případě, kdy se jedná o veřejný zájem zásobování obyvatel pitnou vodou z odběrného zařízení umístěného na vodní nádrži Vranov.“

65. Na základě uvedeného nemá soud za to, že by odpůrce neuvedl, jaká mají být konkrétní a objektivní rizika plavby plavidel se spalovacími motory o výkonu do 10 kW pro vydatnost, jakost či zdravotní nezávadnost vodního zdroje.
66. Nízký výskyt havárií plavidel či zanedbatelné riziko vlivu odpadních vod z plavidel o výkonu do 10 kW neznamená, že se tak stát nemůže a vodní zdroj pitné vody nemůže být ohrožen. Byť toto riziko je malé či nízké, neznamená to podle soudu, že neexistuje, ostatně riziko úniku plyne již ze samotné podstaty, že se jedná o spalovací motor. U vodní nádrže Vranov by povolením plavidel s výkonem do 10 kW existovalo ohrožení vodního zdroje pitné vody.
67. Nelze souhlasit ani s navrhovatelem v tom, že by se odpůrce v rámci řízení o vydání Opatření obecné povahy dostatečně nevypořádal s jednotlivými argumenty Státní plavební správy, která v průběhu vedeného správního řízení zaslala několik svých stanovisek k plánované podobě regulace ochranných pásem vodní nádrže Vranov. Odpůrce v odůvodnění Opatření obecné povahy řádně vypořádal veškeré připomínky Státní plavební správy, jakož i dalších subjektů, které se k navrhované podobě Opatření obecné povahy vyjádřily.
68. Navrhovatel dále argumentuje přemrštěností a zbytečností úplného zákazu plavby, neboť je kvůli jímacímu zařízení s ochranným pásmem o délce cca 300 m omezována plavba na dalších cca 15 kilometrech vodní plochy, zvlášť pokud Opatření obecné povahy uděluje výjimku pro plavbu osobních lodí veřejné lodní dopravy.
69. Soud k této námitce předně poukazuje na skutečnost, že Opatřením obecné povahy je chráněna vodní nádrž Vranov jako zdroj pitné vody pro obyvatelstvo o velikosti cca 100 000 obyvatel. Navrhovatelem tvrzené skutečnosti a požadavek na umožnění plavby plavidel se spalovacím motorem o výkonu menším než 10 kW se proto dostávají do střetu se zájmem na ochranu takového zdroje pitné vody, který je ostatně ve smyslu § 30 odst. 1 vodního zákona veřejným zájmem.
70. Nelze opomenout ani skutečnost, že takový způsob ochrany vodního zdroje Vranov byl upraven již před přijetím Opatření obecné povahy, ve vztahu k navrhovateli či jiným uživatelům vodního zdroje Vranov proto nedošlo ke změně úpravy ochranných pásem této nádrže. Soud si je na tomto místě vědom, že tyto subjekty mohly na základě vyhlášky č. 46/2015 nabýt dojmu, že vodní nádrž Vranov lze užívat plavidly se spalovacími motory do 10 kW, avšak po přijetí této vyhlášky nadále platilo rozhodnutí č. 146 a při novelizaci této vyhlášky vyhláškou č. 232/2016 bylo mezi Ministerstvem dopravy (jako ministerstvem oprávněným k vydání prováděcí vyhlášky ve smyslu § 7 odst. 5 vodního zákona) a Ministerstvem životního prostředí dohodnuto, že úprava plavby v ochranném pásmu druhého stupně vodní nádrže Vranov bude provedena opatřením obecné povahy.
71. Faktem je rovněž skutečnost, že několik málo plavidel veřejné lodní dopravy lze mnohem snadněji kontrolovat než blíže neučený počet plavidel se spalovacím motorem o výkonu do 10 kW, který by vodní nádrž Vranov užíval. Kontrola mnohem menšího počtu plavidel současně může značně snížit riziko mnohonásobně větší katastrofy způsobené plavidly osobní lodní dopravy než ze strany malých plavidel se spalovacím motorem, jak argumentuje navrhovatel. Nelze opomenout ani řadu dalších podmínek provozu veřejné lodní dopravy, které jsou Opatřením obecné povahy rovněž stanoveny. Nehledě na to, že v případě veřejné lodní dopravy lze rovněž přesněji určitě, v jakém prostoru se tato plavidla budou pohybovat, zatímco u malých plavidel se spalovacím motorem do 10 kW by bylo velmi obtížné predikovat trasu jejich pohybu na vodní nádrži Vranov.
72. Zdejší soud proto nemá za to, že by Opatřením obecné povahy stanovený úplný zákaz plavby plavidel se spalovacím motorem v kontextu výše uvedených skutečností byl jakkoliv přemrštěný a zbytečný. Odpůrce řádně odůvodnil, co jej k přijetí takového zákazu vedlo, proč přistoupil právě k takové míře ochrany vodního zdroje pitné vody (která se navíc nikterak neodlišuje od předcházející podoby ochrany zdroje pitné vody), jakož i vyargumentoval důvody povolení veřejné lodní dopravy na vodní nádrži Vranov.
73. Ve vztahu k námitce týkající se plachetnic se spalovacím motorem, které byly Opatřením obecné povahy rovněž zakázány, avšak zákaz jejich provozování na uvedených vodních nádržích a tocích neuvádí ani vyhláška č. 46/2015, soud uvádí obdobné skutečnosti jako v případě vypořádání předcházející námitky daného návrhu. Předně je potřeba zohlednit skutečnost, že v daném případě odpůrce stanovil ochranná pásma s ohledem na ochranu vodní nádrže Vranov jako zdroje pitné vody a jím stanovená ochranná pásma se neodlišují od předcházejícího režimu na vodní nádrži Vranov. Současně se jedná o režim, který pro předmětné území platil již dříve, na základě rozhodnutí č. 146. V této souvislosti lze opět poukázat na bod 3.2 tohoto rozhodnutí (s. 7 rozhodnutí č. 146) nebo shodně na bod 3.4 písm. m) tohoto rozhodnutí (s. 8 rozhodnutí č. 146), dle nichž „se v OP 2. st., území č. 1 zakazuje plavba plavidel s vlastním strojním pohonem, s výjimkou plavidel uvedených v bodě 3.1 c), plavidel poháněných elektromotory a plavidel veřejné vodní dopravy.“ Z uvedeného lze naznat, že plavba plachetnic se spalovacím motorem byla zakázána i před přijetím Opatření obecné povahy. Nadto plavba plachetnic není obecně zakázána, tento zákaz se týká pouze plachetnic se spalovacím motorem.
74. Na tomto místě lze rovněž odkázat na odůvodnění odpůrce v předmětném Opatření obecné povahy, který například na s. 36 Opatření obecné povahy uvedl: „K tomuto návrhu Krajský úřad Jihomoravského kraje sděluje, že v rámci opatření obecné povahy nebude otázka plachetnic řešena. Plachetnice je plavidlem, které využívá při plutí jako hlavní pohon pouze sílu větru působící na plachty nebo obdobné zařízení na plavidle. Je – li plachetnice vybavena elektromotorem, pak se nedostává do kolize s tímto opatřením obecné povahy. Použije – li plachetnice spalovací motor, byť výhradně jako pomocný pohon k manévrům v místě stání, v nouzi nebo za nepříznivých klimatických podmínek k dojezdu plavidla do přístavu, pak ale v takovém případě nemůže plout na vodní nádrži Vranov, neboť užívání plavidel se spalovacími motory je tímto opatřením obecné povahy zakázáno. Plachetnice vodoprávní úřad tímto opatřením obecné povahy více neomezuje.“ Na straně 52 Opatření obecné povahy se dále uvádí: „K zamítnutému návrhu, aby plavba plachetnic s pomocnými spalovacími motory, byla pod stejnou výjimkou platnou pro velké lodě, se uvádí, že tento režim vodoprávní úřad vyhodnotil jako rizikový a proto jej zamítnul. Jedná se o rizika spojená s úkapy pohonných hmot v ochranném pásmu vodního zdroje Vranov. Dalším rizikem je množství takových plavidel, které se neomezuje pouze na členy klubů nebo osob v dané oblasti vlastnících rekreační zařízení, ale s plachetnicí s přídavným spalovacím motorem na vodní nádrž Vranov by mohl přijet z blízkého i dalekého okolí každý. Předpokládá se nárůst osob využívajících vodní plochu Vranovské nádrže, s nárůstem osob pak narůstá i riziko znečištění, které v této lokalitě může vznikat. Tyto rizikové aspekty jsou nežádoucí pro jakost vodního zdroje.“
75. Pro úplnost soud uvádí vědomost o tom, že původní vyhláška Ministerstva dopravy č. 241/2002 Sb., zařadila vodní nádrž Vranov do přílohy č. 4 umožňující plavbu plavidel plujících pomocí plachet a využívajících pomocný lodní spalovací motor, nicméně rozhodnutí č. 146 (plnící funkci opatření obecné povahy) týkající se vodní nádrže Vranov zpřísnilo tuto regulaci, když zakazovalo plavbu plavidel s vlastním strojním pohonem.
76. Krajský soud proto nemůže souhlasit s navrhovatelem, že Opatření obecné povahy zcela nedůvodně zakazuje použití spalovacích motorů i pro plachetnice. Jak vyplývá z předcházejících odstavců, odpůrce řádně odůvodnil zákaz plavby plachetnic se spalovacími motory. Ani tuto námitku uvedenou v návrhu soud neshledal důvodnou.
77. Dále navrhovatel brojil proti skutečnosti, že odpůrce nezohlednil další dva zdroje pitné vody ze skupinového vodovodu Třebíčsko (prameniště Heraltice a vodárenskou nádrž Mostiště). Nicméně jak vyplývá ze strany 16 Opatření obecné povahy, odpůrce se oběma alternativními zdroji pitné vody k vodní nádrži Vranov zabýval, pročež uplatněná návrhová námitka navrhovatele není důvodná.
78. Odpůrce vzal v rámci správního řízení o Opatření obecné povahy v potaz rovněž víceúčelovost vodní nádrže Vranov, tj. kromě odběru pitné vody zohlednil také jiné účely, ke kterým vodní nádrž slouží.
79. Argumentace rozsahem možné ekologické katastrofy ve vztahu k lodím osobní lodní dopravy a plavidel se spalovacími motory do 10kW spadá pod posouzení námitky nepřiměřené regulace jednotlivých typů plavidel, přičemž touto námitkou se soud zabýval již výše (bod 68 až 72).
80. Pokud navrhovatel tvrdí, že se zákaz plavby plavidel se spalovacím motorem dotýká i doprovodných plavidel na pořádaných jachtařských závodech, což může vážným způsobem ohrozit bezpečnost účastníků takových závodů, lze poukázat na tvrzení odpůrce uvedené na straně 82 Opatření obecné povahy: „Vodoprávní úřad uvádí, že takovou službu si může pořadatel závodu objednat u toho, kdo je držitelem výjimky dle tohoto opatření obecné povahy.“ Podle názoru krajského soudu navrhovateli nic nebrání ve využití služeb držitele výjimky dle Opatření obecné povahy, v důsledku čehož bezpečnost účastníků jachtařských závodů nebude žádným způsobem ohrožena.
81. Byť se Opatření obecné povahy nezabývá motory na zemní plyn, soud neshledal tuto námitku za důvod pro zrušení Opatření obecné povahy, neboť navrhovatel ohledně této skutečnosti v průběhu řízení o vydání opatření obecné povahy ničeho neuvedl. Je proto logické, že se takovou námitkou odpůrce v odůvodnění Opatření obecné povahy nemohl zabývat. Obdobný závěr lze učinit k chlazení výfukových plynů povolených spalovacích motorů plavidel osobní lodní dopravy. Navíc posouzení míry rizik jednotlivých plavidel bylo na uvážení odpůrce jako správního orgánu kompetentního k vydání Opatření obecné povahy, přičemž úkolem soudu není nahrazovat takové uvážení uvážením soudním, nýbrž toliko pouze přezkoumat, zda odpůrce postupoval v souladu se zákonem a takové uvážení ohledně rizik jednotlivých typů plavidel na vodní zdroj Vranov řádně a dostatečně odůvodnil. Tímto zdůvodněním rizik se krajský soud zabýval již výše v rámci tohoto odůvodnění (body 63 až 66).
82. Argumentace navrhovatele stran bezpečné likvidace v případě úniku ropných látek ze spalovacího motoru do vody nemůže změnit nic na skutečnosti, že takovým případným únikem je vodní nádrž jako zdroj pitné vody ohrožena.

VII. Shrnutí a náklady řízení

83. S ohledem na vše shora uvedené zdejší soud neshledal návrh důvodným, a proto jej ve smyslu § 101 odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.
84. Výrok o nákladech řízení má oporu v § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Navrhovatel v řízení úspěšný nebyl, proto mu právo na náhradu nákladů řízení nepřísluší. Odpůrci, který měl v řízení plný úspěch, však žádné náklady spojené s tímto řízením nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se odpůrci nepřiznává náhrada nákladů řízení (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015 č. j. 7 Afs 11/2014-47).
85. Osobám zúčastněným na řízení soud neuložil plnění žádné povinnosti, nemají tak právo na náhradu nákladů řízení. Ostatně takové náhrady se osoby zúčastněné na řízení ani nedomáhaly.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Brno 6. březen 2019

JUDr. Jaroslava Skoumalová v. r.
předsedkyně senátu