[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a Mgr. Martina Lachmanna v právní věci

žalobkyně: ELTA RECYCLING s.r.o.

  sídlem Na Bělidle 5077/15, Jihlava

proti

žalovanému: Ministerstvo životního prostředí

  sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10

v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 8. 2015, č. j. 1271/560/15 45320/ENV/15,

takto:

1. Rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 8. 2015, č. j. 1271/560/15 45320/ENV/15, a rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 12. 5. 2015, č. j. ČIŽP/46/OOH/SR01/1503798.004/15/HLV, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
2. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu nákladů řízení ve výši 4 000 Kč.

Odůvodnění:

1.                 Předmět sporu

1.                Napadeným rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 12. 5. 2015, č. j. ČIŽP/46/OOH/SR01/1503798.004/15/HLV. Tímto rozhodnutím byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 80 000 Kč pro správní delikt podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole, ve znění do 30. 6. 2017 (dále jen „kontrolní řád“). Tohoto správního deliktu se žalobkyně měla dopustit porušením povinnosti vytvořit podmínky pro výkon kontroly podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu.
2.                Deliktu se měla žalobkyně dopustit tím, že dne 11. 3. 2015 její jednatel telefonicky sdělil kontrolující osobě správního orgánu I. stupně, že si nepřeje, aby v jeho nepřítomnosti pokračovala kontrola sběrny odpadů na adrese Na Bělidle 5077/15, Jihlava. Kontrolující osoba následně provozovnu žalobkyně bez dalšího opustila. Správní orgány dospěly k závěru, že žalobkyně tím, že kontrolující osobu z provozovny vykázala, v rozporu se svými povinnostmi znemožnila provedení kontroly.

2.              Napadené rozhodnutí

3.                Žalovaný měl ve shodě se správním orgánem I. stupně za to, že žalobkyně svým postupem znemožnila provedení kontroly. Kontrolující osoba v provozovně jednala s povinnou osobou, která jednatele žalobkyně o probíhající kontrole informovala. Následně, aniž by k tomu byl důvod, jednatel žalobkyně telefonicky kontrolující osobu vyzval k opuštění kontrolované provozovny, a to ještě předtím, než byla předložena dokumentace týkající se původu odpadu nacházejícího se v provozovně. Jednatel žalobkyně konkrétně kontrolující osobě sdělil, že si nepřeje, aby kontrola probíhala bez jeho přítomnosti.
4.                Dle názoru žalovaného právní předpisy nevyžadují, aby byla kontrola prováděna za přítomnosti statutárního zástupce kontrolovaného subjektu, a tedy byla žalobkyně povinna umožnit provedení kontroly i bez přítomnosti svého jednatele. Pokud by se ovšem jednatel žalobkyně kontroly účastnit chtěl, správní orgán I. stupně by mu v tom nebránil. Jednatel žalobkyně však svoji přítomnost při kontrole nepožadoval a neuvedl, že by se mohl na místo dostavit. Jeho práva tedy nebyla dotčena.
5.                Žalovaný dále dospěl k závěru, že výrok prvostupňového rozhodnutí obsahoval všechny náležitosti podle § 68 odst. 2 správního řádu a že výše uložené pokuty byla dostatečně odůvodněna.

3.            Žaloba

6.                Žalobkyně nejprve popsala svůj pohled na rozhodné skutkové okolnosti. Dne 11. 3. 2015 odpoledne jednateli žalobkyně volal L. A., který pro žalobkyni pracoval „na mandátní smlouvu“ a dle této smlouvy nebyl oprávněn za žalobkyni právně jednat; tuto smlouvu žalobkyně navrhla jako důkaz. Jednateli žalobkyně bylo telefonicky sděleno, že probíhá kontrola za přítomnosti správního orgánu I. stupně a Policie České republiky, na což jednatel reagoval tak, že kontrolující osobě sdělil, že si nepřeje, aby bez jeho přítomnosti kontrola pokračovala, a přeje si, aby kontrolující osoby provozovnu opustily. Následně se okolo 16. hodiny jednatel žalobkyně do provozovny dostavil v domnění, že bude možné kontrolu dokončit; kontrolující osoby však již nebyly přítomny. Dle sdělení L. A. kontroloři nahlíželi do deníku, v němž jsou zaznamenány údaje o výkupech od jednotlivých osob. Doklady a výkupní lístky byly přítomny u účetní žalobkyně sídlící v Brně.
7.                Zaprvé žalobkyně označila ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu za protiústavní; respektive za protiústavní považovala jeho interpretaci provedenou správními orgány, dle níž bylo možné bez dalšího vstoupit do provozovny žalobkyně, jednat tam s kteroukoliv osobou a skrze ni telefonicky kontaktovat jednatele žalobkyně. Přítomnost Policie České republiky taktéž byla protiprávní a v rozporu se základními právy žalobkyně. Žalobkyně připomněla jednak, že definice obydlí podle čl. 8 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod (dále jen „Evropská úmluva“) je natolik široká, že zahrnuje i prostory využívané k podnikání. Dále uvedla, že dle vnitrostátní judikatury nelze prostřednictvím výkonu kontroly dle předpisů správního práva obcházet požadavky trestního řádu na provedení domovní prohlídky či prohlídky jiných nebytových prostor a pozemků.
8.                Žalobkyně má za to, že byla oprávněna k ochraně svých práv trvat na přítomnosti svého jednatele při kontrolních úkonech. Uplatní se podle jejího názoru obecný princip platný i v trestním právu, že nelze použít donucovacích prostředků státní moci, pokud není nejprve dotčené osobě dána možnost dobrovolně se požadavkům státního orgánu podvolit.
9.                Konečně se žalobkyně vyjádřila ke kanalizačním poklopům, které byly v jejím areálu nalezeny, a odůvodňovala, že se jednalo o odpad vykoupený v souladu se zákonem, a nikoliv v důsledku trestné činnosti. Uloženou pokutu označila bez dalšího za likvidační.

4.           Vyjádření žalovaného k žalobě a replika žalobkyně

10.            Žalovaný zrekapituloval skutkový stav, jak proběhl dle jeho zjištění. Po začátku kontroly přítomná osoba, L. A., zavolala jednateli žalobkyně, načež sdělila, že se jednatel nemůže dostavit. Následně probíhala zhruba 30 minut kontrola, dle protokolu od 14.45 do 15.15 hod. Poté jednatel žalobkyně zavolal podruhé a sdělil, že si nepřeje, aby bez jeho přítomnosti bylo pokračováno v kontrole. Do doby, než byla kontrola takto ukončena, nebyla předložena žádná dokumentace. Dále žalovaný setrval na svém právním závěru, že jednatel žalobkyně tím, že kontrolující osoby vykázal z provozovny, znemožnil provedení kontroly, a tím porušil své povinnosti podle kontrolního řádu. Kontrola měla smysl jen tehdy, pokud bylo žalobkyni zabráněno, aby manipulovala s kontrolovanými materiály.
11.            Pokud jde o tvrzený likvidační účinek uložené pokuty, uvedl žalovaný, že žalobkyně tuto námitku poprvé uvedla až v žalobě, a tedy se jí správní orgány nemohly zabývat. Vzhledem k nízké výši pokuty však žalovaný pochybuje, že mohla mít na žalobkyni likvidační dopad.
12.            K námitkám týkajícím se přítomnosti Policie České republiky při kontrole se žalovaný necítil kompetentní vyjádřit.
13.            Žalobkyně v přípise ze dne 25. 3. 2016 soudu zaslala sdělení Krajského ředitelství Policie kraje Vysočina, z něhož vyplývá, že ačkoliv se policisté dostavili ke kontrole spolu s inspektorkou správního orgánu I. stupně, nejednalo se o společnou akci; žalovaný přitom ve svém vyjádření tvrdil opak. Dále z vyjádření policie vyplynulo, že v provozovně žalobkyně nebylo odhaleno nic, co by svědčilo o trestné činnosti.

5. Posouzení věci Městským soudem v Praze

14.            Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (srov. § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů - dále jen „s. ř. s.“), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (srov. § 75 odst. 1 s. ř. s.).
15.            Žaloba je důvodná.
16.            Soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení ústního jednání, neboť žalovaný s tímto postupem výslovně souhlasil a žalobkyně po poučení soudem nevyjádřila nesouhlas.
17.            Soud nepovažoval za nutné provádět důkazy navržené žalobkyní nad rámec správního spisu. Prvním navrženým důkazem byla mandátní smlouva mezi žalobkyní a L. A., jíž chtěla žalobkyně prokázat, že za ni mandatář nebyl oprávněn jednat při kontrolních úkonech. Jak ovšem bude vyloženo níže, správní orgán I. stupně s L. A. nejednal jako se zástupcem žalobkyně, a právní vztah mezi nimi je proto pro posouzení věci irelevantní. Stejně tak soud nepovažoval za nutné provést jako důkaz sdělení Krajského ředitelství Policie kraje Vysočina, neboť jeho obsah nemohl svědčit o skutečnostech rozhodných pro posouzení věci. Žalobkyně se o toto sdělení opírala ve tvrzeních týkajících se role policie při kontrole, která však předmětem posouzení soudu není (viz dále), a dále při tvrzení, že se nedopouštěla trestné činnosti, což však také předmětem posouzení v nyní projednávané věci není.
18.            Je třeba předeslat, že se soud nemohl zabývat žalobními námitkami, dle nichž byla kontrole v rozporu se zákonem přítomna Policie České republiky. Žalovaný, potažmo správní orgán I. stupně nemohou být procesně odpovědni za počínání Policie České republiky, která je odlišným správním orgánem. Měla-li žalobkyně za to, že policie nezákonně zasáhla do jejích práv, mohla se bránit adekvátními procesními prostředky, a to buď žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu, případně, jednala-li policie jako orgán činný v trestním řízení, prostředky dostupnými podle trestního řádu. Pro nyní projednávanou věc je však přítomnost policie při kontrole nerozhodná. Není ani podstatné, zda se jednalo o společnou akci policie a správního orgánu I. stupně, nebo nikoliv; tato otázka nesouvisí s posouzením, zda žalobkyně znemožnila provedení kontroly, za což jí byla uložena pokuta.
19.            Ze stejného důvodu není namístě posuzovat, zda provedení kontroly podle kontrolního řádu představovalo záminku, jak obejít pravidla pro provedení domovní prohlídky či prohlídky jiných prostor a pozemků dle trestního řádu. Pokud by proti žalobkyni nebo jiné osobě bylo zahájeno trestní stíhání, které by spočívalo na zjištěních kontroly, bylo by možné tuto námitku uplatnit v rámci onoho trestního řízení. V nyní projednávané věci však není namístě tyto otázky řešit.
20.            Žalobkyně byla postižena za správní delikt podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu ve znění do 30. 6. 2017, jehož se dopustí kontrolovaná osoba, která nesplní povinnost podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu. Podle tohoto ustanovení je kontrolovaná osoba povinna „vytvořit podmínky pro výkon kontroly, umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění stanovených tímto zákonem a poskytovat k tomu potřebnou součinnost a podat ve lhůtě určené kontrolujícím písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, pokud o to kontrolující požádá“.
21.            Soud se neztotožnil s názorem žalobkyně, že je ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu protiústavní. Žalobkyně má pravdu v tom, že judikatura Evropského soudu pro lidská práva vnímá velmi extenzivně ochranu obydlí zakotvenou v čl. 8 Evropské úmluvy. V rozsudku ze dne 16. 4. 2002, č. 37971/97, Société Colas Est a další proti Francii, bodu 41, Evropský soud pro lidská práva vyjasnil, že ochrana obydlí se vztahuje i na sídlo, pobočky a jiné obchodní prostory podnikajících právnických osob. To však znamená pouze garanci, že státní orgány smějí do těchto prostor vstupovat jen na základě zákona, a při respektování testu proporcionality.
22.            V nyní projednávané věci je zjevné, že správní orgán I. stupně kontrolu prováděl na základě zákona, konkrétně kontrolního řádu. Přitom není pravda, že by Evropská úmluva vyžadovala, aby kontroly takového typu probíhaly pouze na základě předchozího povolení soudu. Naopak, Evropský soud pro lidská práva dospěl k závěru, že postačí dostupnost ex post opravného prostředku v řízení před soudem (rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 6. 2007, č. 71362/01, Smirnov proti Rusku, bod 45, a ze dne 15. 2. 2011, č. 56720/09, Heino proti Finsku, bod 45). Je nepochybné, že žalobkyně měla možnost bránit se proti provedení kontroly podáním žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle § 82 s. ř. s., a tedy procesním požadavkům čl. 8 Úmluvy bylo učiněno zadost.
23.            Je zřejmé, že provozovna žalobkyně nenaplňuje pojem obydlí ve smyslu čl. 12 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; to žalobkyně ostatně ani netvrdila. I kdyby však uvedené ustanovení Listiny aplikovatelné bylo, uplatnily by se stejné závěry, které vyplývají z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, tedy že ke vstupu do obydlí není potřeba předchozího soudního povolení, je-li dostupný následný prostředek soudní ochrany (nález Ústavního soudu ze dne 18. 7. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 2/17, bod 51). Lze tedy uzavřít, že ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu v rozporu s ústavním pořádkem není, a nebyl proto důvod, aby městský soud navrhl jeho zrušení Ústavnímu soudu.
24.            Pokud jde o posouzení, zda se žalobkyně porušení § 10 odst. 2 kontrolního řádu dopustila, považuje soud za klíčové skutkové zjištění, že jednatel žalobkyně kontrolující osobě telefonicky sdělil, že si nepřeje, aby kontrola probíhala bez jeho přítomnosti, a s ohledem na toto přání kontrolující osobu vyzval k opuštění provozovny. Toto skutkové zjištění vyplývá již z protokolu o kontrole ze dne 20. 3. 2015, č. j. ČIŽP/46/OOH/1503798.002/15/HLV, a následně jej správní orgán I. stupně převzal do svého rozhodnutí a žalovaný z něj v rozhodnutí o odvolání vycházel taktéž. Žalobkyně přitom uvedené zjištění nečinila sporným.
25.            Bez ohledu na jakékoliv další okolnosti věci se žalobkyně uvedeným telefonickým sdělením kontrolující osobě porušení § 10 odst. 2 kontrolního řádu nemohla dopustit, protože jím provedení kontroly nemohlo být znemožněno. Kontrolující osoba se zcela v souladu se zákonem bez ohlášení dostavila do provozovny žalobkyně ke kontrole. Na místě nezastihla žádnou osobu oprávněnou jednat za žalobkyni, zastihla však L. A., o němž je nesporné, že byl v obchodním vztahu s žalobkyní, a tedy se jednalo o tzv. povinnou osobu ve smyslu § 5 odst. 2 písm. a) kontrolního řádu. Povinná osoba má podle § 10 odst. 3 kontrolního řádu samostatnou povinnost poskytnout kontrolující osobě součinnost, nelze-li zajistit součinnost samotné kontrolované osoby. Proto bylo v souladu se zákonem, pokud kontrolující osoba jednala s L. A., i když nebyl oprávněn jednat za žalobkyni.
26.            V okamžiku, kdy jednatel žalobkyně telefonicky kontrolující osobě sdělil, že trvá na tom, aby kontrola nebyla provedena v jeho nepřítomnosti, měla kontrolující osoba postupovat tak, aby bylo možné kontrolu dokončit. Vyjádření jednatele žalobkyně bylo nutno vnímat tak, že žádá provedení kontroly za své přítomnosti, a to i za situace, kdy jednatel žalobkyně explicitně nenavrhl, že se okamžitě do provozovny dostaví. Požadavek, aby byly kontrolní úkony prováděny za přítomnosti žalobkyně, respektive osoby oprávněné za ni jednat, byl v souladu se zákonem. Podle § 9 písm. e) kontrolního řádu je totiž kontrolující osoba povinna mimo jiné „umožnit kontrolované osobě účastnit se kontrolních úkonů při výkonu kontroly na místě, nebrání-li to splnění účelu nebo provedení kontroly“.
27.            Kontrolující osoba tedy měla zaprvé zhodnotit, zda lze požadavku jednatele žalobkyně vyhovět, nebo zda by provedení kontroly za přítomnosti žalobkyně bránilo účelu nebo provedení kontroly. Bylo by namístě zejména se pokusit s jednatelem žalobkyně dohodnout, že se na místo neprodleně dostaví a kontrolující osoba vyčká jeho příjezdu. Žalobkyně v žalobě tvrdí, že se její jednatel skutečně na místo bezodkladně dostavil; toto tvrzení žalobkyně sice neprokázala, ale to nic nemění na skutečnosti, že kontrolující osoba se ani nepokusila s jednatelem na takovém postupu dohodnout. Není přitom dostatečné, pokud kontrolující osoba vycházela z předchozího sdělení povinné osoby, že se jednatel žalobkyně nemůže dostavit; o věci měla jednat přímo s jednatelem, když s ním telefonicky hovořila. Pokud by se jednatel žalobkyně dostavil, bylo by možno kontrolu provést za jeho přítomnosti; pokud by se dostavit odmítl, musela by kontrolující osoba zhodnotit, zda lze kontrolu při zachování jejího účelu odložit, nebo je třeba ji provést neprodleně.
28.            I v případě, že by kontrolující osoba dospěla k závěru, že jsou splněny zákonné podmínky pro odepření přítomnosti žalobkyně při kontrole, by jednatel žalobkyně svým telefonátem kontrole nezabránil. Kontrolující osoba totiž k provedení kontroly nepotřebuje souhlas kontrolovaného; její pravomoc vstoupit do provozovny vyplývá přímo z § 7 kontrolního řádu. Pouhé sdělení jednatele žalobkyně, že si nepřeje, aby kontrola v jeho nepřítomnosti pokračovala, tedy kontrolující osobě nemohla zabránit, aby v kontrole pokračovala. Pokud by tedy dospěla k závěru, že přítomnost jednatele žalobkyně při kontrole nelze při zachování účelu kontroly zajistit, měla kontrolu bez dalšího vykonat.
29.            Kontrolující osoba se však zaprvé nepokusila v souladu s § 9 písm. e) kontrolního řádu s jednatelem žalobkyně dojednat podmínky jeho účasti při kontrole, zadruhé ani neprovedla kontrolu bez jeho přítomnosti. Zcela o vlastní vůli kontrolu ukončila a provozovnu žalobkyně opustila, a to pouze na základě telefonického sdělení jednatele, že si pokračování kontroly nepřeje. Z toho však vyplývá, že k ukončení kontroly tak či onak došlo v důsledku pochybení kontrolující osoby, nikoliv proto, že by žalobkyně porušila povinnost provedení kontroly umožnit.
30.            Zároveň nelze žalobkyni vytýkat, že při kontrole, která probíhala v její nepřítomnosti, nepředložila dokumentaci zachycující průběh jednotlivých výkupů odpadu. Pokud kontrolující osoba zamýšlela předložení této dokumentace po žalobkyni vyžadovat, měla ji o tom především informovat. Žalobkyni nelze klást k tíži, že povinná osoba, která za žalobkyni nejednala, dokumentaci nepředložila. Povinná osoba k dokumentaci ze zřejmých důvodů nemusela mít přístup a i kdyby jej měla a odmítla ho poskytnout, dopustila by se porušení vlastní povinnosti k součinnosti, nikoliv porušení povinnosti žalobkyně. Za situace, kdy dle kontrolního protokolu žalobkyni nebyl adresován požadavek na předložení jakékoliv dokumentace, ji tedy za její nepředložení nelze postihnout.
31.            Soud proto uzavírá, že žalobkyně se porušení povinnosti umožnit provedení kontroly podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu nedopustila, a správní delikt podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu ve znění do 30. 6. 2017 tedy nespáchala. Za této situace by bylo nadbytečné zabývat se otázkou přiměřenosti výše uložené pokuty.

6. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

32.            Jelikož se žalobkyně nedopustila správního deliktu, za nějž jí byla uložena pokuta, zrušil soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost podle § 78 odst. 1 s. ř. s. Tato nezákonnost postihuje též rozhodnutí správního orgánu I. stupně a nelze si představit, že by byla zhojena v řízení o odvolání, a proto soud dle § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušil i prvostupňové rozhodnutí. Správní orgány jsou v souladu s § 78 odst. 5 s. ř. s. v dalším řízení vázány právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
33.            Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. V nyní projednávané věci byla plně úspěšná žalobkyně. Její náklady tvořily pouze soudní poplatky za podání žaloby ve výši 3 000 Kč a za úspěšný návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1 000 Kč; celkem tedy žalobkyni vznikly náklady ve výši 4 000 Kč.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno, a to v tolika vyhotoveních (podává-li se v listinné podobě), aby jedno zůstalo soudu a každý účastník dostal jeden stejnopis. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.