[OBRÁZEK]
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci
žalobce: nezl. D. S.
státní příslušnost
zákonný zástupce
oba bytem
právně zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem
se sídlem Opletalova 25, Praha 1
proti
žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců
se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4
v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 10. 2016, č. j. MV-123470-8/SO-2016
takto:
Odůvodnění:
1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhal přezkumu rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech cizinců ze dne 20. 10. 2016, č. j. MV-123470-8/SO-2016 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaná zamítla jeho odvolání proti usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 15. 7. 2016, č. j. OAM-37675-13/DP-2015 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a toto rozhodnutí potvrdila.
2. Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán I. stupně zastavil řízení o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, neboť žalobce neodstranil ve stanovené lhůtě podstatné vady žádosti, které bránily pokračování řízení ve smyslu ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“).
3. V napadeném rozhodnutí žalovaná uvedla, že žalobce podal dne 16. 11. 2015 žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny podle ustanovení § 44a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Správní orgán I. stupně vyzval žalobce výzvou ze dne 28. 12. 2015, č. j. OAM-37675-3/DP-2015, aby ve lhůtě 60 dnů do doručení doložil cestovní doklad, doklad o zajištění ubytování na území, doklad o cestovním zdravotním pojištění, doklad prokazující úhrnný měsíční příjem rodiny po sloučení ve smyslu ustanovení § 42b odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců a fotografie. Žalovaná uvedla, že žalobce byl současně poučen o tom, jakým způsobem má nedostatky odstranit a že neodstranění vad žádosti bude mít za následek zastavení řízení. Správní orgán I. stupně zároveň řízení přerušil. Obě písemnosti si žalobce podle žalované převzal dne 23. 2. 2016, doklady tedy měly být doloženy nejpozději do 25. 4. 2016.
4. Žalovaná doplnila, že dne 16. 5. 2016 žalobce předložil cestovní doklad a současně požádal o prodloužení lhůty k odstranění vad žádosti o 50 dnů. Žádosti o prodloužení lhůty správní orgán I. stupně nevyhověl usnesením ze dne 12. 7. 2016, č. j. OAM-37675-11/DP-2015 (dále jen „usnesení o neprodloužení lhůty“), neboť lhůta, o jejíž prodloužení žalobce žádal, již marně uplynula dne 25. 4. 2016. Následně správní orgán I. stupně řízení zastavil prvostupňovým rozhodnutím.
5. Žalovaná nesouhlasila s odvolací námitkou, že správní orgán I. stupně byl povinen prodloužit lhůtu k odstranění vad žádosti. V podrobnostech k tomu žalovaná odkázala na své rozhodnutí ze dne 17. 10. 2016, č. j. MV-123470-7/DP-2015, ve kterém se dostatečně věnovala důvodům nevyhovění žádosti o prodloužení lhůty.
6. Žalovaná konstatovala, že žalobce měl k obstarání dokladů 8 měsíců od podání žádosti do vydání prvostupňového rozhodnutí, žalobce si byl vědoma, že má doklady obstarat ještě před podáním žádosti, přičemž k jejich obstarání je podle žalované dostačující i mnohem kratší doba. Řízení o žádosti je podle žalované ovládáno zásadou dispoziční a postup je předurčen aktivitou žadatele, v jehož zájmu je předložení všech potřebných dokladů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2009, č. j. 2 As 17/2009 – 60, www.nssoud.cz). Žalovaná uvedla, že žalobce doklady nedoložil ani přes výzvu a přerušení řízení, a to ani v odvolacím řízení.
7. V žalobě žalobce namítl porušení ustanovení § 68 odst. 3, § 89 odst. 2 správního řádu a vadu nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Dále žalobce uvedl, že jsou obě rozhodnutí v rozporu s ustanovením § 174a zákona o pobytu cizinců a že správní orgány porušily základní zásady jejich činnosti, zakotvené v ustanoveních §§ 2, 3 a 4 správního řádu.
8. Žalovaná podle žalobce nedostála povinnosti odvolacího správního orgánu, nepřezkoumala dostatečně správnost a zákonnost prvostupňového rozhodnutí a nevypořádala řádně všechny odvolací námitky, čímž zatížila napadené rozhodnutí vadou nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.
9. Žalobce namítl, že správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav věci. Žalobce měl za to, že zastavení řízení bylo nesprávné, v rozporu se základními zásadami správního řízení a přepjatě formalistické. Žalovaná se podle žalobce nevypořádala s odvolací námitkou, že žalobce na výzvu správního orgánu I. stupně reagoval a požádal o prodloužení lhůty, a že i kdyby žádost o prodloužení byla správnímu orgánu doručena po uplynutí lhůty k doložení dokladů, měl toto podání posuzovat podle obsahu, nikoliv formy, a tedy žádosti vyhovět nebo ji považovat za žádost o novou lhůtu. To však správní orgán I. stupně podle žalobce neučinil. Žalovaná k této námitce podle názoru žalobce pouze odkázala na své rozhodnutí o odvolání proti usnesení o neprodloužení lhůty k odstranění vad žádosti a bez dalšího konstatovala, že žalobce neodstranil podstatné vady žádosti bránící v pokračování řízení.
10. Podle žalobce není pravdou, že ani v průběhu odvolacího řízení nedoložil požadované náležitosti, protože je doložil spolu s doplněním odvolání dne 1. 9. 2016. Žalobce měl za to, že se správní orgán I. stupně vůbec nezabýval posouzením přiměřenosti dopadů prvostupňového rozhodnutí a že se žalovaná nevypořádala se shodnou odvolací námitkou, ačkoliv prvostupňové rozhodnutí je fakticky meritorním rozhodnutím.
11. Žalovaná měla za to, že k porušení ustanovení §§ 2, 3, 4, 68 odst. 3, 89 odst. 2 správního řádu a § 174a zákona o pobytu cizinců nedošlo. Dále žalovaná nesouhlasila s tím, že byl správní orgán I. stupně povinen vyhovět žádosti o prodloužení lhůty k odstranění vad žádosti, k čemuž odkázala na své rozhodnutí ze dne 17. 10. 2016, č. j. MV-123470-7/DP-2015.
12. Žalovaná uvedla, že ani v odvolacím řízení nebyly doloženy všechny požadované doklady – byl doložen doklad o zajištění ubytování, potvrzení Pražské správy sociálního zabezpečení o nedoplatcích a vyúčtování záloh na pojistné na důchodové pojištění za rok 2015, avšak zbylé doklady nikoliv (o cestovním zdravotním pojištění, prokazující úhrnný měsíční příjem rodiny po sloučení a fotografie).
13. Správní orgány nebyly podle žalované povinny posuzovat dopad do soukromého a rodinného života žalobce, neboť prvostupňové rozhodnutí je procesním rozhodnutím a posouzení přiměřenosti ve smyslu ustanovení § 174a zákona o pobytu cizinců má místo jen u meritorních rozhodnutí (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 1. 2016, č. j. 15A 20/2015 – 45).
14. Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (srov. § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů - dále jen „s. ř. s.“), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (srov. § 75 odst. 1 s. ř. s.). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal. Městský soud o věci rozhodl bez jednání, neboť žalobce s takovým projednáním věci souhlasil a žalovaná přes výzvu soudu nevyjádřila svůj nesouhlas s projednáním věci bez jednání, její souhlas je tak presumován (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud nenařídil jednání ani z důvodu dokazování, neboť veškeré důkazy a podklady byly součástí správního spisu, z něhož soud při přezkumu napadeného rozhodnutí vycházel. Správním spisem se přitom dokazování neprovádí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 – 117, publ. pod č. 2383/2011 Sb. NSS).
15. V posuzované věci bylo prvostupňovým rozhodnutím správního orgánu I. stupně zastaveno řízení o žádosti žalobce o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. Řízení bylo dle ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu zastaveno proto, že žalobce k výzvě správního orgánu I. stupně nedoložil do vydání prvostupňového rozhodnutí doklad o zajištění ubytování, doklad o cestovním pojištění a doklad potvrzující příjem rodiny.
16. V logice uspořádání jednotlivých žalobních bodů se městský soud zabýval nejprve námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spatřoval žalobce v nevypořádání několika jeho odvolacích námitek, a to že:
17. K námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městský soud uvádí, že správní soudy v minulosti opakovaně judikovaly, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů (či pro nesrozumitelnost) skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2019, č. j. 7 As 362/2018 – 23).
18. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2015, č. j. 9 As 135/2015 - 39 se podává, že: „[…] lze k namítané nepřezkoumatelnosti odkázat na judikaturu Ústavního soudu,dle které „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, publ. jako N 26/52 SbNU 247). Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí není nutno dle Ústavního soudu pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení (nález ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, publ. jako N 3/36 SbNU 19, nález ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, publ. jako N 108/41 SbNU 349, či nález ze dne 22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09, publ. jako N 207/54 SbNU 565). Výše uvedené lze plně vztáhnout i na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů.“
19. Pokud jde o nevypořádání odvolací námitky ad a) výše, ze správního spisu vyplývá, že žalobce podal odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí (tj. o zastavení řízení) i proti usnesení o neprodloužení lhůty. Následně dne 17. 10. 2016 vydala žalovaná jednak napadené rozhodnutí, tj. rozhodnutí o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, doručené právnímu zástupci žalobce dne 20. 10. 2016, a jednak rozhodnutí ze dne 17. 10. 2016, č. j. MV-123470-7/SO-2016, kterým zamítla odvolání proti usnesení o neprodloužení lhůty, to bylo právnímu zástupci žalobce doručeno taktéž dne 20. 10. 2016.
20. V doplnění odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, datovaném dnem 19. 7. 2016, doručeném správnímu orgánu I. stupně dne 9. 8. 2016, žalobce skutečně uplatnil též odvolací námitku, že na výzvu k odstranění vad žádosti reagoval, že požádal o prodloužení stanovené lhůty a že, i kdyby tato žádost byla doručena správnímu orgánu I. stupně po uplynutí lhůty, měl ji posuzovat podle obsahu, žádosti o prodloužení lhůty vyhovět, příp. ji považovat za žádost o novou lhůtu. V odůvodnění napadeného rozhodnutí k této námitce žalovaná odkázala na své rozhodnutí o odvolání proti usnesení o neprodloužení lhůty.
21. Přípustností vypořádání odvolací námitky odkazem na jiný podklad se zabýval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 16. 7. 2014, č. j. 3 As 111/2013 – 25, ve kterém konkrétně šlo o to, že se odvolací správní orgán krajský úřad vypořádal s konkrétní odvolací námitkou „[…] toliko tak, že se odvolal na přípis Ministerstva vnitra ze dne 13. 12. 2010, v němž se podává právní rozbor dané obecně závazné vyhlášky s tím, že tato obecně závazná vyhláška je v souladu se zákonem a tento přípis ministerstva je současně součástí spisového materiálu.“ V citovaném rozsudku k tomu Nejvyšší správní soud uzavřel, že: „[p]ouhý odkaz na existentní vyjádření Ministerstva vnitra k zákonnosti předmětné obecně závazné vyhlášky z doby jejího přijetí, jako jeden z podkladů pro rozhodnutí, měl krajský soud za nedostačující. A s tím se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud.“
22. Tento postup žalovaného správního orgánu Nejvyšší správní soud sice shledal nezákonným, to však proto, že „žalovaný .. nemohl bez dalšího odkázat na závěry obsažené v označené listině zpracované Ministerstvem vnitra, ale jako správní orgán pravomocný k vydání napadeného rozhodnutí byl povinen se s touto námitkou vypořádat věcně, včetně své vlastní úvahy.“ Podstatné tedy podle Nejvyššího správního soudu bylo to, že žalovaný krajský úřad odkazem na vyjádření Ministerstva vnitra nahrazoval svou vlastní úvahu o odvolací námitce.
23. Tak tomu v projednávané věci ovšem není. Žalovaná totiž v odkazovaném rozhodnutí o odvolání proti usnesení o neprodloužení lhůty provedla svou vlastní úvahu. Uvedla, že podle ustanovení § 39 odst. 2 správního řádu správní orgán může na žádost za podmínek stanovených v odst. 1 tohoto ustanovení lhůtu přiměřeně prodloužit. Původně určenou lhůtu 60 dnů měla žalovaná za přiměřenou, podle žalované tato lhůta umožňovala předložení požadovaných dokladů, a to i vzhledem k celkové době řízení, v jehož rámci měl žalobce dostatek času k předložení dokladů. Žalovaná specifikovala, že za přiměřenou se považuje doba, ve které je žalobce technicky a organizačně schopen odstranit vady žádosti. Lhůta se podle žalované poskytuje individuálně podle okolností případu a je věcí správního uvážení. Žalovaná doplnila, že správní orgán I. stupně žádosti o prodloužení nevyhověl mj. proto, že měl původně stanovenou lhůtu za přiměřenou, a nebyl povinen žádosti o prodloužení vyhovět. Žalovaná měla za to, že tento postup byl v souladu se správním řádem.
24. Z uvedeného je názor žalované, proč nebylo na místě vyhovět žádosti žalobce o prodloužení lhůty, jasně patrný. Žalovaná se v tomto ohledu ztotožnila se správním orgánem I. stupně, že původně poskytnutá lhůta 60 dnů byla dostatečně dlouhá a přiměřená vzhledem k tomu, jaké vady žádosti měl žalobce odstranit. Podle názoru městského soudu tedy nelze uzavřít, že by odvolací námitka žalobce stran nevyhovění žádosti o prodloužení lhůty zůstala v řízení nevypořádaná. Žalovaná na tuto námitku reagovala, avšak tímto způsobem již zkrátka znovu neopakovala argumentaci vyslovenou v jiném svém rozhodnutí. Ze spisu zároveň vyplývá, že napadené rozhodnutí i rozhodnutí o odvolání proti usnesení o neprodloužení lhůty byla žalobci doručena ve stejný den, žalobce tedy byl s názorem žalované materiálně seznámen ve stejný okamžik. Pokud by městský soud napadené rozhodnutí z tohoto důvodu pro nepřezkoumatelnost zrušil, žalovaná by v dalším řízení namísto odkazu na odůvodnění souvisejícího rozhodnutí patrně tuto část odůvodnění napadeného rozhodnutí doplnila pouze převzetím rozhodných pasáží odůvodnění rozhodnutí o odvolání ve věci neprodloužení lhůty. Názor na tuto odvolací námitku by pak žalovaná v napadeném rozhodnutí nejspíše nezměnila, neboť tento názor vychází z jiného jejího souvisejícího (a pravomocného) rozhodnutí. Naznačený postup by tak navíc byl podle názoru městského soudu v rozporu se zásadou hospodárnosti a procesní ekonomie správního i soudního řízení.
25. I když tedy žalovaná přímo v rozhodnutí o odvolání výslovně nevyložila, proč nevyhověla žádosti žalobce o prodloužení lhůty, tím, že odkázala na odůvodnění svého vlastního a s věcí žalobce přímo souvisejícího rozhodnutí o odvolání proti usnesení o neprodloužení lhůty, v němž prezentovala ucelený, srozumitelný a logický názor, opřený o relevantní zákonná ustanovení § 39 odst. 1 a 2 správního řádu, který přesvědčivě vyvracel odvolací námitku žalobce, lze takové vypořádání s odvolací námitkou, byť je na samé hranici přezkoumatelnosti, akceptovat.
26. Pokud jde o nevypořádání odvolací námitky týkající se absence posouzení přiměřenosti dopadů prvostupňového rozhodnutí do rodinného a soukromého života žalobce ad b) výše, městský soud ze správního spisu zjistil, že v druhém doplnění odvolání proti napadenému rozhodnutí ze dne 31. 8. 2016 žalobce namítl, že se správní orgán I. stupně nevypořádal s přiměřeností rozhodnutí a zásahem do soukromého a rodinného života žalobce, a to ani vůči rodinným příslušníkům žalobce, kteří s ním pobývají na území České republiky.
27. Městský soud v tomto směru připomíná, že správní soudy ustáleně judikují, že v případě vydání procesního rozhodnutí, konkrétně usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, nejsou správní orgány povinny posuzovat přiměřenost dopadů takového rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince.
28. Zákon o pobytu cizinců ukládá správním orgánům povinnost poměřit zásah do soukromého a rodinného života následkem správního rozhodnutí v mnoha jednotlivých případech, kdy se končí pobyt cizince na území (např. ukončení přechodného pobytu podle § 19 zákona, zrušení platnosti víza podle § 37 zákona, zrušení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu dle § 46 a násl. zákona a nejtypičtěji v případě správního vyhoštění podle § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Městský soud v tomto směru připomíná, že správní soudy ustáleně judikují, že v případě vydání procesního rozhodnutí, konkrétně usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, nejsou správní orgány povinny posuzovat přiměřenost dopadů takového rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince. Městský soud poukazuje na závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 18. 11. 2015, č. j. 6 Azs 226/2015 - 27, dle nichž „ustanovení § 174a zákona o pobytu cizinců obsahuje pouze demonstrativní výčet kritérií, ke kterým správní orgány přihlédnou v případě, že jim zákon ukládá povinnost posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí. Tak je tomu např. v případě rozhodování dle § 19 odst. 1, § 37 odst. 2, § 46a odst. 2 zákona o pobytu cizinců a některých dalších rozhodnutí. Jak správně uvedl krajský soud, k aplikaci ustanovení § 174a zákona o pobytu cizinců tak může dojít teprve tehdy, pokud některé ustanovení zákona správnímu orgánu v konkrétním případě povinnost zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí ukládá“.
29. Z právě citovaného rozsudku plyne, že posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí přichází v úvahu jen tam, kde to zákon stanoví (k tomu viz výše). V případě procesního rozhodnutí, konkrétně usnesení o zastavení řízení z důvodu neodstranění podstatných vad žádosti, zákon tuto povinnost správnímu orgánu neukládá. Je to ostatně zcela logické, neboť jediným možným důsledkem neodstranění podstatných vad žádosti, které brání pokračování v řízení, je podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu zastavení řízení. Při zjištění, že účastník řízení přes výzvu takové vady žádosti neodstranil, je správní orgán povinen bez dalšího vydat usnesení o zastavení řízení, aniž by se jakkoliv zabýval posuzováním přiměřenosti dopadů tohoto rozhodnutí, které v takovém případě vůbec není na místě. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2017, č. j. 10 Azs 206/2016 – 48 vyplývá, že: „[j]udikatura specifikovala, že přiměřenost dopadů nemůže být řešena v případech, kdy bylo řízení o žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu zastaveno a o žádosti nebylo meritorně rozhodováno (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 8. 2016, čj. 1 Azs 108/2016-41, bod 22). V obdobné kauze, jako je nyní posuzovaná věc, zdejší soud dovodil, že „to byl totiž sám žalobce, kdo svým nekonáním správnímu orgánu I. stupně nedal jinou možnost než řízení o žádosti zastavit podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Posouzení přiměřenosti dopadů předmětného rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobce ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců tak bylo z povahy věci vyloučeno“ (rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2016, čj. 2 Azs 76/2015-24, bod 35) […].“
30. Vypořádání odvolací námitky ohledně absence posouzení přiměřenosti tak podle názoru městského soudu vyplývá implicitně již ze samotné skutečnosti, že správní orgán I. stupně nerozhodl o žádosti žalobce meritorním rozhodnutím, ale pouze prvostupňovým rozhodnutím, tj. procesním usnesením - řízení zastavil pro nečinnost žalobce při odstraňování vad žádosti. V takovém případě je totiž posuzování přiměřenosti dopadů z povahy věci vyloučeno.
31. Lze tedy shrnout, že městský soud neshledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů ani v tom, že se správní orgán I. stupně ani žalovaná nevypořádaly s dopadem zastavení řízení do soukromého a rodinného života žalobce.
32. Žalobce v žalobě dále brojil proti údajnému přepjatému formalismu v rozhodování správních orgánů obou stupňů. Byl přesvědčen, že správní orgán I. stupně pochybil, jestliže řízení usnesením zastavil. Žalovaná toto pochybení aprobovala a zatížila tak podle žalobce i své rozhodnutí vadou nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti. Dle žalobce nebyly dány podmínky pro zastavení řízení. V této souvislosti žalobce současně namítal porušení § 89 odst. 2 správního řádu žalovanou.
33. Městský soud připomíná, že podle ustanovení § 44a odst. 4 zákona o pobytu cizinců platí, že: „[k] žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu vydaného za účelem společného soužití rodiny je cizinec povinen předložit náležitosti podle § 42b odst. 1 písm. a), c) a d) a dále doklad o cestovním zdravotním pojištění po dobu pobytu na území, které odpovídá podmínkám uvedeným v § 180j.“
34. Podle ustanovení § 42b odst. 1 písm. a), d) zákona o pobytu cizinců je přitom cizinec povinen v takovém případě doložit mj. (i) doklad prokazující, že doklad prokazující, že úhrnný měsíční příjem rodiny po sloučení nebude nižší než součet 1. částek životních minim členů rodiny a 2. nejvyšší částky normativních nákladů na bydlení stanovených pro účely příspěvku na bydlení zvláštním právním předpisem nebo částky, kterou cizinec věrohodně prokáže jako částku skutečných odůvodněných nákladů vynakládaných na bydlení rodiny a (ii) náležitosti podle ustanovení § 31 odst. 1 písm. a), d) a e) zákona o pobytu cizinců, mezi které patří i doklad o zajištění ubytování po dobu pobytu na území.
35. Podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu pak platí, že „řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení“.
36. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2016, č. j. 2 Azs 76/2015 – 24 vyplývá, že: „[…] řízení lze zastavit jedině tehdy, pokud jsou vady takové intenzity, že právě kvůli nim nelze v řízení pokračovat. Důvodem pro zastavení řízení tedy není jakákoliv vada formální, např. vada v označení správního orgánu, ale pouze taková vada, která svou povahou skutečně brání pokračování v řízení, resp. brání tomu, aby bylo možné žádost z obsahového hlediska projednávat. V posuzovaném případě se jednalo o doklady, které byl žalobce k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání povinen předložit ze zákona (§ 46 odst. 7 zákona o pobytu cizinců). Jejich nedoložení tak ve svém důsledku znamenalo nemožnost tyto podklady z formálního i obsahového hlediska posoudit, a proto lze konstatovat, že žalobce neodstranil podstatné vady žádosti.“
37. Městský soud ze správního spisu ověřil, že správní orgán I. stupně žalobce výzvou ze dne 28. 12. 2015, č. j. OAM-37675-3/DP-2015, informoval o zjištěných vadách žádosti a vyzval jej mj. k předložení přesně specifikovaných dokladů (dále jen „Výzva“). Stanovil mu k tomu lhůtu v délce 60 dnů ode dne doručení Výzvy. Současně žalobce poučil o tom, že pokud nebudou specifikované vady žádosti ve stanovené lhůtě odstraněny, bude řízení o žádosti zastaveno podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Ze spisového materiálu přitom vyplývá, že žalobci byla Výzva spolu s unesením o přerušení řízení z téhož dne, č. j. OAM-37675-4/DP-2015 doručena dne 23. 2. 2016 (byť takto bylo učiněno vyvěšením písemnosti na úřední desce správního orgánu, okamžik doručení Výzvy žalobce nesporuje, nepoukazuje na možnou vadu správního řízení, jež by jej snad zkrátila na jeho právech a pouze v této skutečnosti takovou vadu ex officio neshledal v postupu správního orgánu I. stupně ani městský soud). Posledním dnem lhůty 60 dnů tedy bylo pondělí 25. 4. 2016.
38. Z obsahu správního spisu se dále podává, že žalobce požádal podáním doručeným dne 16. 5. 2016 o prodloužení lhůty k doložení chybějících dokladů o dalších 50 dnů. Správní orgán I. stupně usnesením o neprodloužení lhůty žádosti nevyhověl, což odůvodnil jednak tím, že původní lhůta již uplynula a lhůtu, která již uplynula, z logiky věci prodloužit nelze, a jednak tím, že od doručení výzvy k odstranění vad do 12. 7. 2016 uplynulo 141 dní, což byl dostatečný časový prostor k odstranění vad žádosti a další prodloužení by bylo v rozporu s ustanovením § 39 odst. 1 správního řádu nepřiměřené a ohrožovalo by účel řízení. Přípisem ze dne 12. 7. 2016, č. j. OAM-37675-12/DP-2015 správní orgán I. stupně vyrozuměl žalobce o pokračování v řízení. Dne 15. 7. 2016 vydal správní orgán I. stupně prvostupňové rozhodnutí, kterým zastavil řízení o žádosti žalobce pro neodstranění vad žádosti. Prvostupňové rozhodnutí bylo doručeno právnímu zástupci žalobce dne 15. 7. 2016.
39. Ze správního spisu je zřejmé, že žalobce do okamžiku vydání prvostupňového rozhodnutí správním orgánem I. stupně požadované doklady nedoložil.
40. Městský soud se tak nemohl ztotožnit se žalobce v jeho námitce, že v posuzovaném případě nebyly dány podmínky pro zastavení řízení, resp. že správní orgány pochybily, pokud řízení o žádosti zastavily. Za této situace správní orgán I. stupně podle přesvědčení soudu ze zcela zákonných důvodů zastavil řízení o podané žádosti z důvodu neodstranění vad žádosti bránících jejímu projednání v souladu s § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.
41. Žalovaná byla poté v rámci odvolání povinna přezkoumat toliko otázku, zda obstojí důvod pro zastavení řízení. Konkrétně tedy zkoumala, zda byl správní orgán I. stupně oprávněn na daném skutkovém půdorysu vydat procesní rozhodnutí o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.
42. Ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu klade na odvolací správní orgán následující požadavky: „[o]dvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem“. Nelze však přehlédnout, že při přezkoumávání procesního rozhodnutí zkoumá odvolací orgán toliko existenci důvodů pro takové procesní skončení věci.
43. Žalovaná v napadeném rozhodnutí zcela správně vycházela z toho, že příslušné ustanovení zákona o pobytu cizinců vymezuje podstatné náležitosti žádosti, ty však nebyly předloženy ani při podání žádosti, ani později po řádné výzvě správního orgánu k odstranění vad v rámci stanovené a následně fakticky prodlužované lhůty, byť byl žalobce poučen o důsledcích neodstranění vad. Se zřetelem k tomu, že tyto náležitosti nade vší pochybnost nebyly doloženy ani do okamžiku vydání prvostupňového rozhodnutí, žalovaná nepochybila, pokud napadeným rozhodnutím aprobovala postup správního orgánu I. stupně, který řízení o podané žádosti podle ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu zastavil. V tomto ohledu žalovaná nezatížila napadené rozhodnutí vadou spočívající v porušení ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu ani jiným nedostatkem, jenž by vyústil v nepřezkoumatelnost či nezákonnost napadeného rozhodnutí.
44. Žalobce dále poukazoval na nepodloženost tvrzení žalované, že ani v průběhu odvolacího řízení nebyly doloženy požadované náležitosti. Žalobce tvrdil, že je doložil ve druhém doplnění odvolání ze dne 31. 8. 2016, doručeném žalované dne 1. 9. 2016.
45. Městský soud ze správního spisu ověřil, že žalobce v příloze k tomuto podání některé doklady doložil. Konkrétně doložil nájemní smlouvu a dodatek k ní, vyúčtování záloh na pojistné na důchodové pojištění za rok 2015 a potvrzení o stavu závazků týkajících se pojistného na sociálním zabezpečení a příspěvku na státní politiku nezaměstnanosti. Je však patrné, že se nejedná o všechny doklady, jejichž doplnění správní orgán I. stupně požadoval. Z požadovaných dokladů stále chyběl např. doklad o cestovním pojištění a doklad o příjmu rodiny.
46. Z ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu vyplývá, že „[k] novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním“.
47. Městský soud podotýká, že Nejvyšší správní soud se uplatněním zásady koncentrace řízení v pobytových věcech cizinců opakovaně zabýval. V rozsudku ze dne 19. 1. 2017, čj. 10 Azs 206/2016 - 48, uvedl, že „stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že zásada koncentrace řízení není neomezená. V určitých typech řízení je prolomena zásadami uvedenými zejména v § 2 a § 3 správního řádu. Typicky se jedná o řízení o přestupcích a správních deliktech (srov. rozsudky NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS, a ze dne 27. 11. 2012, čj. 1 As 136/2012-23, č. 2786/2013 Sb. NSS, bod 14). Koncentrační zásada se neuplatní obecně též v řízeních, v nichž má být z moci úřední uložena povinnost (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, čj. 5 As 7/2011-48, č. 2412/2011 Sb. NSS). Výjimka z uplatnění zásady koncentrace řízení se ovšem v nynějším případě nemůže uplatnit. Řízení se vede o žádosti stěžovatelky, tedy nebylo zahajováno z moci úřední. Nebylo rozhodováno o uložení povinnosti ani o otázce správního trestání. Krajský soud správně poukázal na rozhodnutí NSS, ze kterého vyplývá, že v řízeních o žádosti je zásada koncentrace řízení zcela namístě (rozsudek NSS ze dne 4. 11. 2009, čj. 2 As 17/2009-60, dále srov. např. rozsudky NSS cit. v předchozím bodě). K uplatňování této zásady běžně dochází též v pobytových věcech cizinců a nepřipouštějí se zde žádné odchylky (viz např. rozsudky NSS ze dne 4. 11. 2015, čj. 3 Azs 162/2015-43, ze dne 3. 3. 2016, čj. 10 Azs 95/2015-36, bod 12, nebo ze dne 29. 8. 2016, čj. 7 Azs 99/2016-36, bod 25). NSS uzavírá, že zásada koncentrace řízení se vztahuje také na nyní projednávanou věc. NSS se plně ztotožňuje se závěry krajského soudu, že v souladu s § 82 odst. 4 správního řádu stěžovatelka neuvedla žádné relevantní důvody, které by objasnily, proč nemohla doklady předložit již v řízení I. stupně.[…] Aplikace zásady koncentrace řízení v takovém případě není zbytečným formalismem. S ohledem na vše výše uvedené lze proto uzavřít, že žalovaná byla oprávněna aplikovat zásadu koncentrace řízení a krajský soud tuto námitku posoudil zcela správně“.
48. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že v pobytových věcech cizinců se plně uplatní koncentrační zásada a že odvolací orgán nemůže zohlednit dodatečně předložené doklady v odvolacím řízení, které cizinec mohl a měl předložit již v prvostupňovém řízení.
49. Jak Městský soud v Praze zdůraznil již v rozhodnutí ze dne 12. 8. 2016, čj. 10 A 104/2016 – 21, „zásada koncentrace řízení dle § 82 odst. 4 správního řádu vychází z toho, že správní řízení se má zásadně odehrávat před správním orgánem I. stupně. Jedná se o procesní institut, který je součástí komplexu práv a povinností účastníka řízení a povinností správního orgánu v řízení v prvém stupni. Pro rozhodování správního orgánu v prvním stupni je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí. V řízení zahájeném na návrh účastníka je tak tvrzení účastníka určující pro vymezení správním orgánem posuzovaného skutkového stavu, a proto je okamžik koncentrace řízení dán vydáním rozhodnutí dle § 71 odst. 2 správního řádu, tedy jeho vypravením“. Odvolací správní orgán tedy již není až na výjimky skutkovou instancí, která by mohla provádět další důkazy a doplňovat tak skutkový a právní stav věci zjištěný správním orgánem prvního stupně. Jedinou přípustnou výjimkou jsou přitom „takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve“.
50. Městský soud v tomto směru poukazuje rovněž na závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí ze dne 4. 11. 2009, čj. 2 As 17/2009 - 60, dle nichž „[s]myslem tohoto ustanovení je nepochybně zefektivnění správního řízení a je bezesporu případné u řízení zahajovaných na návrh, tedy řízení o žádosti. V nich je koncentrace řízení plně na místě; je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu prvého stupně“.
51. Městský soud konstatuje, že odvolací řízení nepředstavuje další skutkovou instanci, v níž by účastník řízení mohl předkládat nové důkazy (uvádět nové skutečnosti), a doplňovat tak skutkový stav věci zjištěný ke dni vydání rozhodnutí správním orgánem I. stupně. Nový důkaz (novou skutečnost) lze v odvolacím řízení předložit pouze výjimečně, a to za splnění podmínek vymezených v § 82 odst. 4 správního řádu. Nový důkaz (nová skutečnost) je přípustný pouze za podmínky, že jej nemohl účastník uplatnit dříve (myšleno v řízení před správním orgánem I. stupně). Žalobce nicméně v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí ani posléze v průběhu odvolacího řízení neuvedl žádné relevantní důvody, z nichž by bylo možno dovodit, že požadované doklady nemohl předložit již v řízení v prvním stupni. Správní orgány přitom nebyly povinny ex officio vést řízení ke zjištění skutečností, které mohly být důvodem pro to, že žalobce požadované doklady nepředložil (k tomu viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2016, čj. 2 Azs 76/2015 - 24).
52. Městský soud připomíná, že Nejvyšší správní soud v naposledy označeném rozhodnutí dovodil, že „[j]estliže cizinec, ač správním orgánem řádně vyzván, nepředloží k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání doklady požadované § 46 odst. 7 zákona o pobytu cizinců, a v tomto ohledu zůstane zcela nečinný, správní orgán řízení o žádosti zastaví podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.“ V posuzovaném případě přitom podle přesvědčení soudu nastala totožná situace – žalobce k Výzvě správního orgánu I. stupně k předložení dokladů potřebných k posouzení její žádosti ve stanovené lhůtě všechny požadované doklady nedoložil, ač k tomu byl povinen.
53. V dané věci je tak dle městského soudu nesporné, že žalobce současně s žádostí o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky nepředložil všechny zákonem vyžadované doklady. Neučinil tak ani dodatečně, a to přes Výzvu správního orgánu I. stupně. Některé doklady předložil až poté, co bylo řízení o jeho žádosti zastaveno. V řízení před správními orgány neuvedl rovněž žádné relevantní důvody, které by mu bránily ve včasném dodání předmětných dokladů již v řízení před správním orgánem I. stupně. Městský soud se tedy ztotožnil se závěrem žalované, že žalobce nedoložil všechny požadované náležitosti a pokud tak učinil až v průběhu odvolacího řízení, nebylo lze k nim již přihlížet.
54. Lze tedy shrnout, že postup správního orgánu prvního stupně, který usnesením řízení o žádosti žalobce zastavil podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, byl podle přesvědčení městského soudu zcela v souladu s aplikovanou právní úpravou a navazující rozhodovací praxí správních soudů, neboť předmětnou žádost nebylo možné vzhledem k nepředložení zákonem požadovaných dokladů věcně projednat. Ani žalovaná pak dle stanoviska městského soudu nepochybila, pokud napadeným rozhodnutím aprobovala postup správního orgánu I. stupně, tj. zastavení řízení o předmětné žádosti.
55. Z popsaných důvodů pak nebylo lze přisvědčit ani námitkám poukazujícím na porušení ustanovení § 3 správního řádu, neboť postup správních orgánů neodporuje principům vyplývajícím ze zásady materiální pravdy. Správní orgány pak neporušily ani jiné žalobcem obecně označené zásady upravené v § 2 a § 4 správního řádu. Jejich postup nelze ze shora popsaných důvodů považovat v žádném ohledu ani za přepjatě formalistický. Námitka vytýkající žalované přepjatý formalismus není vzhledem k výše popsaným skutkovým okolnostem a závěrům plynoucím z konstantní judikatury správních soudů opodstatněná. Právě naopak je městský soud toho názoru, že správní orgán I. stupně postupoval vůči žalobci velmi vstřícně, neboť mohl řízení zastavit již v okamžiku uplynutí původní šedesátidenní lhůty k odstranění vad žádosti, což však neučinil. Mezi uplynutím této lhůty (posledním dnem bylo 25. 4. 2016) a vydáním prvostupňového rozhodnutí uplynuly bezmála další 3 měsíce, během kterých mohl žalobce vady žádosti odstranit.
56. Na základě všech shora uvedených skutečností městský soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
57. O nákladech řízení rozhodl městský soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 a 7 s. ř. s. Žalobce nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaná měla v řízení procesní úspěch, městský soud jí náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť neshledal, že by žalované vznikly účelně vynaložené náklady nad rámec její běžné činnosti (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 – 47, č. 3228/2015 Sb. NSS).
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno, a to v tolika vyhotoveních (podává-li se v listinné podobě), aby jedno zůstalo soudu a každý účastník dostal jeden stejnopis. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Praha 16.dubna 2020
|
JUDr. Ing. Viera Horčicová v.r. |
předsedkyně senátu |
Shodu s prvopisem potvrzuje.