[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jana Ryby a soudkyň JUDr. Ludmily Sandnerové a Mgr. Ivety Postulkové ve věci
žalobkyně: Akademie VŠEM - střední škola, s.r.o., IČO 64574199
(dříve EKONOMA - soukromá obchodní akademie s.r.o.)
sídlem Nárožní 260/9a, 158 00 Praha 5
zastoupená advokátem JUDr. Davidem Černeckým
sídlem Masarykovo náměstí 225, 256 01 Benešov
proti
žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
sídlem Karmelitská 529/5, 118 12 Praha 1
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 6. 2016 č. j. MSMT-16327/2016-3
takto:
Odůvodnění:
I. Předmět soudního přezkumu
1. Žalobkyně (v době podání žaloby ještě pod obchodní firmou „EKONOMA - soukromá obchodní akademie s.r.o.“) se domáhá u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 6. 2016 č. j. MSMT-16327/2016-3 (dále „napadené rozhodnutí“), kterým byla zamítnuta její odvolání a kterým byla zároveň potvrzena rozhodnutí Magistrátu hlavního města ze dne 10. 3. 2016 č. j. MHMP 376629/2016, sp. zn. S-MHMP 79720/2016 SML a č. j. MHMP 376684/2016, sp. zn. S-MHMP 79721/2016 SML (dále „prvostupňová rozhodnutí“). Prvostupňovými rozhodnutími byla zamítnuta žádost žalobkyně o uzavření smlouvy o poskytnutí dotace, jakož i žádost o uzavření smlouvy o zvýšení dotace na školní rok 2016/2017 (dále také „dotace“), a to z důvodu nesplnění podmínky podle ust. § 3 odst. 2 písm. b) a d), resp. ust. § 5 odst. 3 písm. a) zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dotacích soukromým školám“), která byla vydána v souladu s ust. § 159 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalobkyně nedoručila prvostupňovému orgánu Výroční zprávu o činnosti školy a Informaci o projednání výroční zprávy o činnosti školy ve školské radě, pokud je zřízena (dále jen „nezbytné dokumenty“), v termínu do 15. října 2015.
2. Žalobkyně namítá, že byla v důsledku napadeného rozhodnutí zkrácena na svých právech, a to jak přímo, tak i v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkony prvostupňového orgánu. Domáhá se také zrušení prvostupňových rozhodnutí a přiznání náhrady nákladů řízení. Své žalobní námitky žalobkyně shrnula do následujících žalobních bodů:
3. Zaprvé. Žalobkyně má za to, že nezbytné dokumenty byly předloženy v souladu s ust. § 3 odst. 2 zákona o dotacích soukromým školám. Žalobkyně namítá, že lhůta pro předložení nezbytných dokumentů je lhůtou procesní, jak vyplývá z formulace předmětného ustanovení, který zmiňuje dvě lhůty, tj. lhůtu pro podání žádosti o dotaci a lhůtu pro předložení nezbytných dokumentů. Jelikož se v případě lhůty pro předložení nezbytných dokumentů jedná o lhůtu procesní, postačilo, když zásilka s nezbytnými dokumenty byla dne 15. 10. 2015, tj. poslední den lhůty, podána k poštovní přepravě. Podotýká, že zákon o dotacích soukromým školám uvádí, že žádost o dotaci musí prvostupňový orgán obdržet v termínu, kdežto nezbytné dokumenty musí být prvostupňovému orgánu předloženy. Použil-li zákonodárce odlišnou formulaci při stanovení lhůty pro žádost o dotace a pro poskytnutí nezbytných dokumentů, žalobkyně má za to, že stanovení lhůt je odlišné, v případě žádosti o dotaci jde o lhůtu hmotněprávní a v případě předložení nezbytných dokumentů jde o lhůtu procesní.
4. Dále žalobkyně uvádí, že čerpá dotace od roku 1995 a Českou obchodní inspekcí byla vždy hodnocena velmi dobře. Má kvalitní pedagogický sbor a uvádí, že bez dotací není schopna po ekonomické stránce fungovat. Znovu opakuje, že žádost o poskytnutí dotace, resp. její zvýšení byla podána včas, neboť žalobkyně zaslala žádost dne 14. 1. 2016 a prvostupňový orgán tuto žádost obdržel dne 15. 1. 2016. Má však za to, že i předložení nezbytných dokumentů bylo prvostupňovému orgánu předloženo včas, když dne 15. 10. 2015 zásilku s nezbytnými dokumenty podala poštovní přepravě a zásilka byla prvostupňovému orgánu doručena 16. 10. 2015.
5. Zadruhé. Žalobkyně odkazuje na Osnovu pro výroční zprávu základních škol, středních škol, konzervatoří, vyšších odborných škol a školských zařízení (dále také „osnova“), která obsahuje pokyn, že nezbytné dokumenty je třeba zaslat prvostupňovému orgánu do 15. 10. 2015. Z této osnovy neplyne, že by nezbytné dokumenty musely být prvostupňovému orgánu doručeny v termínu. Žalobkyně se řídila tímto poučením prvostupňového orgánu, bylo-li by chybné, má za to, že lhůta pro předložení nezbytných dokumentů měla být dodržena. Je přesvědčena, že prvostupňový orgán při poskytování dotace vykonává působnost v oblasti veřejné správy, neboť jde o uzavírání subordinační veřejnoprávní smlouvy, a při této činnosti je žalovaný vázán správním řádem. Žalobkyně má za to, že na uzavírání veřejnoprávních smluv se použije ust. § 40 správního řádu upravující počítání lhůt, který uvádí, že lhůta je zachována, byla-li poslední den lhůty podána poštovní zásilka, tedy zásilka s nezbytnými dokumenty, prvostupňovému orgánu. I z tohoto důvodu je přesvědčena, že jde o lhůtu procesní. Závěrem zmiňuje, že v souvislosti s podáním žádosti o dotace je nutno dodržet termín podání samotné žádosti o dotace, což žalobkyně splnila. Případné nepředložení nezbytných dokumentů v termínu nemůže mít vliv na možnost posoudit splnění podmínek pro poskytnutí dotace, a to navíc za situace, kdy se žalobkyně řídila pokynem uvedeným v osnově.
II. Vyjádření žalovaného; podstatné okolnosti vyplývající ze správního spisu
6. Ve vyjádření k žalobě žalovaný odkazuje na odůvodnění napadeného a prvostupňových rozhodnutí, má za to, že je dostatečně odůvodněno, je přesvědčivé a plně přezkoumatelné, navrhl žalobu zamítnout a vyjádřil se k jednotlivým žalobním bodům.
7. Žalovaný sděluje, že zastává názor, že právnická osoba má za splnění všech podmínek zákona o dotacích soukromým školám právní nárok na uzavření veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace. Je však přesvědčen, že žalobkyni toto právo nevzniklo, neboť nesplnila včas všechny hmotněprávní povinnosti ze zákona o dotacích soukromým školám.
8. Uvádí, že zákon o dotacích soukromým školám je předpisem hmotněprávním, neboť neupravuje procesní postupy v rámci konkrétního řízení, ale upravuje práva a povinnosti určitých subjektů v souvislosti s poskytováním dotací soukromým školám. Má tak za to, že lhůta stanovená v ust. § 3 odst. 2 zákona o dotacích soukromým školám je lhůtou hmotněprávní, jejíž porušení nelze prominout. Nedoručila-li žalobkyně prvostupňovému orgánu nezbytné dokumenty ve stanovené lhůtě, tj. do 15. 10. 2015 ale až dne 16. 10. 2015, nemá možnost se domáhat uzavření veřejnoprávní smlouvy v souladu se zákonem o dotacích soukromým školám, tzn. hmotné subjektivní právo na poskytnutí dotace pro další školní rok jí nevznikne.
9. Žalovaný podotýká, že s předkládáním nezbytných dokumentů není spojen proces, u něhož by bylo možné uvažovat o existenci lhůt jako lhůt procesních. V době předkládání nezbytných dokumentů neběží žádné správní ani jiné řízení o poskytnutí dotace, proto není důvod pro aplikaci ust. § 40 správního řádu, neboť toto ustanovení upravuje počítání času u lhůt stanovených pro provedení určitého úkonu ve správním řízení.
10. Žalovaný nemůže přijmout ani argumentaci žalobkyně týkající se osnovy. Sděluje, že výroční zprávu o činnosti školy zpracovává každoročně ředitel školy, a to podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a podle vyhlášky č. 15/2005 Sb., kterou se stanoví náležitosti dlouhodobých záměrů a výročních zpráv, ve znění pozdějších předpisů. Platí, že žádná osnova (natož vytvořená čistě pro účely zpracování těchto výročních zpráv) nemůže změnit zákonná pravidla pro poskytování dotací. Předkládat výroční zprávy musí všechny školy, a pokud žalobkyně požaduje, aby jí byla poskytnuta dotace podle zákona o dotacích soukromým školám, musí předložit nezbytné dokumenty v jasně stanovené lhůtě do 15. října každého kalendářního roku. Žalovaný uvádí, že je zde vytvořena správní praxe, která je neměnná a která považuje lhůty pro předkládání nezbytných dokumentů za hmotněprávní.
11. Pro posouzení věci samotné vyplývají ze spisového materiálu předložené žalovaným následující podstatné skutečnosti:
12. Žalobkyně dne 15. 1. 2016 podala žádost o poskytnutí dotace a o zvýšení dotace pro školní rok 2016/2017.
13. Žalobkyně dne 16. 10. 2015 doručila nezbytné dokumenty prostřednictvím provozovatele poštovních služeb.
14. Z osnovy vyplývá informace o tom, že nezbytné dokumenty mají být zaslány žalovanému nejpozději do 15. 10. 2015.
15. Z odvolání žalobkyně ze dne 7. 4. 2016 vyplývá, že žalobkyně předložila prvostupňovému orgánu žádost o dotaci, resp. zvýšení dotace dne 15. 1. 2016.
16. Z Metodického doporučení žalovaného k vyřizování žádosti o dotace vyplývá, že lhůta pro podání žádosti o dotaci uvedená v ust. § 2 odst. 1 zákona o dotacích soukromým školám je lhůtou hmotněprávní.
17. Z Termínové listiny soukromých škol, která byla zaslána žalobkyni dne 2. 10. 2015, vyplývá, že nezbytné dokumenty je třeba odevzdat žalovanému do 15. října.
18. Z e-mailu žalovaného adresovaného žalobkyni ze dne 18. 9. 2015 vyplývá, že termín odevzdání všech tabulek, včetně nezbytných dokumentů je do 15. 10. 2015 a tato lhůta je lhůta hmotněprávní, jejíž zmeškání nelze prominout.
III. Posouzení žaloby a přezkum napadeného rozhodnutí
19. Městský soud posoudil žalobu a věc rozhodl bez nařízení jednání, neboť s takovým postupem oba účastníci souhlasili, žalobkyně výslovně a žalovaný konkludentně [§ 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)]. Přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Při přezkumu městský soud vyšel ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.); je tedy vázán zákonem v této jeho časové podobě. K dispozici měl správní spis žalovaného. Městský soud posoudil v řízení žalobu a rozhodnutí napadené touto žalobou včetně rozhodnutí prvostupňových.
20. Důkazy navrhované v žalobě nebyly provedeny (a jednání před městským soudem proto nebylo nařízeno) pro nadbytečnost, neboť rozhodující dokumenty byly městskému soudu k dispozici v rámci předloženého správního spisu.
21. Městský soud neshledal žalobu důvodnou a po skutkové i právní stránce se ztotožnil se žalovaným správním orgánem, tedy s posouzením skutkové i právní stránky tak, jak bylo podáno a vysvětleno v napadeném a prvostupňovém rozhodnutí.
22. Podle ust. § 2 odst. 1 písm. a) zákona o dotacích soukromým školám žádost o poskytnutí dotace na příští školní rok předkládá právnická osoba krajskému úřadu do 31. ledna.
23. Podle ust. § 3 odst. 2 zákona o dotacích soukromým školám smlouva o poskytnutí dotace se neuzavře, pokud krajský úřad neobdržel žádost o poskytnutí dotace ve lhůtě podle § 2 odst. 1 téhož zákona. Smlouva o poskytnutí dotace se dále neuzavře, pokud právnická osoba, která čerpala dotaci v předchozím školním roce, nepředloží do 15. října za předchozí školní rok a) vyúčtování dotace postupem stanoveným Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministerstvo“), b) výroční zprávu o činnosti školy, c) rozbor hospodaření s dotací poskytnutou podle tohoto zákona, zpracovaný podle osnovy stanovené ministerstvem, d) informaci o projednání výroční zprávy o činnosti školy ve školské radě, pokud je zřízena.
24. Podle ust. § 1 odst. 1 správního řádu tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen „správní orgán“).
25. Podle ust. § 170 správního řádu při postupu podle této části (části upravující veřejnoprávní smlouvy) se obdobně použijí ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé tohoto zákona; nevylučuje-li to povaha a účel veřejnoprávních smluv, použijí se přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o započtení.
26. Podle ust. § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu, je lhůta zachována, je-li posledního dne lhůty učiněno podání u věcně a místně příslušného správního orgánu anebo je-li v tento den podána poštovní zásilka adresovaná tomuto správnímu orgánu, která obsahuje podání, držiteli poštovní licence nebo zvláštní poštovní licence anebo osobě, která má obdobné postavení v jiném státě; nemůže-li účastník z vážných důvodů učinit podání u věcně a místně příslušného správního orgánu, je lhůta zachována, jestliže je posledního dne lhůty učiněno podání u správního orgánu vyššího stupně; tento správní orgán podání bezodkladně postoupí věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Podle odst. 2 v pochybnostech se lhůta považuje za zachovanou, dokud se neprokáže opak.
27. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2017 č. j. 10 Afs 270/2017-48 příkladem takovéto hmotněprávní lhůty je též § 3 odst. 2 věta prvá zákona č. 306/1999 Sb., podle níž smlouva o poskytnutí dotace se neuzavře, pokud krajský úřad neobdržel žádost o poskytnutí dotace ve lhůtě podle § 2 odst. 1 (tedy do 31. ledna, nebo do 30 dnů od doručení rozhodnutí o zápisu do školského rejstříku). To ostatně připouští i sama stěžovatelka, argumentuje však tím, že lhůta podle § 3 odst. 2 věty druhé má povahu lhůty procesní. Stěžovatelka upozorňuje, že podle prvé věty musí správní orgán v dané lhůtě žádost obdržet, druhá věta říká, že žadatel ve lhůtě do 15. října tam vyjmenované dokumenty nepředloží. Stěžovatelka však rozdíl mezi slovy „obdržet“ a „předložit“ zveličuje. Předložení dokumentů dle druhé věty se totiž neváže k žádnému řízení. Teprve podáním žádosti dle § 3 odst. 2 věty prvé se započne řízení, které může eventuálně vyústit v uzavření nové veřejnoprávní smlouvy. Splnění povinností dle § 3 odst. 2 věty druhé je podmínkou pozdějšího uzavření veřejnoprávní smlouvy. Nepředložením dokumentů v zákonem stanovené lhůtě ztrácí žadatel právo na uzavření veřejnoprávní smlouvy se správním orgánem. O tom, že právo na uzavření veřejnoprávní smlouvy je právem hmotným, není jistě sporu, jak ostatně správně uvádí ve svém vyjádření žalovaný. Účinky nesplnění povinnosti dle § 3 odst. 2 věty druhé tedy nastávají v oblasti práva hmotného, nikoliv procesního.
28. Mezi účastníky předmětného řízení je především sporná právní otázka, zda lhůta, ve které žalobkyně měla předložit nezbytné dokumenty prvostupňovému orgánu je lhůtou procesní anebo lhůtou hmotněprávní.
29. K námitkám žalobkyně uvedeným v bodě zaprvé městský soud uvádí, že zákon o dotacích soukromým školám je hmotněprávním předpisem, a to z toho důvodu, že obsahuje práva a povinnosti, které vyplývají pro soukromé školy, pokud chtějí žádat o dotaci. Zákon neupravuje samotný postup při uzavírání veřejnoprávní smlouvy na poskytnutí dotace. Jak vyplývá z citovaného rozsudku, lhůta uvedená v ust. § 3 odst. 2 zákona o dotacích soukromým školám je lhůtou hmotněprávní a je třeba, aby v této lhůtě prvostupňový orgán obdržel nezbytné dokumenty.
30. Nelze přehlédnout, že žalovaný a prvostupňový správní orgán podrobně uvedly důvody, které je vedly k vydání napadeného rozhodnutí a prvostupňových rozhodnutí. V jejich odůvodněních se podrobně zabývaly důvody, proč považují lhůtu k předložení nezbytných dokumentů za hmotněprávní. Městský soud se s těmito důvody ztotožňuje. Městský soud konstatuje, že užitá argumentace použita žalobkyní je účelová. Ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona o dotacích soukromým školám užívá pojem „předkládá“ žalovanému žádost o poskytnutí dotace do 31. ledna. Ustanovení § 3 odst. 2 zákona o dotacích soukromým školám zmiňuje důsledek neuzavření smlouvy o dotaci, pokud žalovaný „neobdržel“ žádost o dotaci do 31. ledna. Zároveň smlouva o poskytnutí dotace se neuzavře, pokud žalovaný „nepředloží“ nezbytné dokumenty ve lhůtě do 15. října za předchozí kalendářní rok. Nelze si nevšimnout, že sama žalobkyně je srozuměna s tím, že lhůta pro podání žádosti o dotaci je lhůtou hmotněprávní, když sama uvádí, že žádost o poskytnutí dotace podala dne 15. 1. 2016, přestože žádost o poskytnutí dotace předala provozovateli poštovních služeb dne 14. 1. 2016. Níže v žalobě uvádí, že lhůta pro předložení nezbytných dokumentů je lhůtou procesní, přestože zákon o dotacích soukromým školám užívá shodné slovo „nepředloží“ jako v případě podání žádosti o poskytnutí dotace.
31. Městský soud konstatuje, že žalobkyni jsou známy důvody, proč jí nebyla přiznána dotace. Žalobkyně nezaslala žalovanému nezbytné dokumenty v hmotněprávní lhůtě, tj. do 15. 10. 2015. Městský soud nad již řečené uvádí, že ve fázi předkládání žádosti o poskytnutí dotace a nezbytných dokumentů nejde o správní řízení, ve kterém by se uplatnil správní řád a jeho ustanovení o výhodě zachování procesní lhůty za předpokladu podání zásilky provozovateli poštovních služeb. Nejde-li v této fázi o správní řízení, je lhůta, ve které musí být žalovanému doručeny nezbytné dokumenty, lhůtou hmotněprávní.
32. Napadené rozhodnutí je založeno na objektivním a nijak nerozporovaném zjištění, že nezbytné dokumenty žalobkyně zaslala prostřednictvím provozovatele poštovních služeb prvostupňovému orgánu dne 15. 10. 2015 a nezbytné dokumenty byly doručeny prvostupňovému orgánu dne 16. 10. 2015. Nezbytné dokumenty byly žalovanému doručeny po uplynutí hmotněprávní lhůty, jejíž zmeškání nelze prominout.
33. Důvodem, pro který městský soud neshledal tento žalobní bod důvodným, je zjištění, že lhůta stanovená právním předpisem pro poskytnutí dotací je hmotněprávní povahy.
34. K žalobní námitce zadruhé týkající se námitky, že správní orgán měl postupovat podle správního řádu a podle ustanovení týkající se zachování lhůt, městský soud konstatuje, že tato námitka není důvodná. Odkazuje na odůvodnění první žalobní námitky. V případě, kdy žalobkyně nedoručila v hmotněprávní lhůtě nezbytné dokumenty, není možné zmeškání lhůty prominout. Žalovaný postupoval v souladu se zákonem, pokud žádost o poskytnutí dotace, resp. zvýšení dotace zamítl. Nelze ospravedlnit zmeškání lhůty, která je stanovena zákonem o dotacích soukromým školám, odkazem na osnovu, která nezakládá žádné právní účinky. Nelze přehlédnout, že žalobkyně byla před samotným procesem uzavírání veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace několikrát emailem upozorňována žalovaným, že lhůta, ve které je třeba doručit nezbytné dokumenty, je lhůtou hmotněprávní.
35. Na základě shora popsaných důvodů dospěl městský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle ust. § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
36. O nákladech řízení rozhodl městský soud na základě ust. § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož má účastník, jenž měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V řízení měl plný úspěch žalovaný, avšak jemu podle obsahu spisu žádné procesní náklady přesahující rámec běžné úřední činnosti nevznikly. Žalobkyně pak nebyla v řízení procesně úspěšná.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Praha 9. dubna 2020
JUDr. Jan Ryba
předseda senátu