Vymezení věci - Žádost žalobkyně o vydání povolení k trvalému pobytu na území České republiky byla zamítnuta podle § 75 odst. 2 písm. g) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“ nebo „zákon č. 326/1999 Sb.“), neboť cizinec závažným způsobem narušil veřejný pořádek [rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 12. 4. 2018, č.j. OAM-9884-25/TP-2017, ve spojení s rozhodnutím Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 31. 7. 2018, č.j. MV-65342-6/SO-2018].
Žaloba - Žalobkyně namítá, že závěr správních orgánů, že výkon její činnosti nesplňuje znaky podnikání, resp. výkon živnosti, vychází z nedostatečně zjištěného skutkového stavu doplněného o obecné proklamace bez náležitého navázání na její případ, což v důsledku vedlo k nezákonnému rozhodnutí a zkrácení žalobkyně na jejích právech.
- V žalobním bodě a) žalobkyně uvádí, že ve věci nebylo prokázáno a srozumitelně odůvodněno, zda vůbec a jakým způsobem je možné jí vykonávanou činnost charakterizovat jako výkon závislé práce v pracovněprávním poměru a kterým konkrétním jednáním splňuje znaky závislé práce. Zejména v situaci, kdy sama žalobkyně konstantně tvrdí, že ve společnosti vystupuje jako společník a statutární orgán, je na místě provést důkladné šetření o tom, nakolik jí vykonávaná činnost odpovídá jejímu tvrzení a jak s ním korespondují dokumenty, které jsou součástí spisového materiálu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, č.j. 6 Ads 46/2013-35, a rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 11. 2014, č.j. 30A 18/2014-80).
- V žalobním bodě b) žalobkyně namítá, že v posuzovaném případě bylo pouze prokázáno, že doložila do svého řízení o prodloužení dlouhodobého pobytu pracovní smlouvu. K tomu však došlo administrativním pochybením a ve skutečnosti není zaměstnána, ale věnuje se podnikání. Vzhledem k tomu, že žalobkyně funguje jako společník a jednatelka společnosti, pověřila vyřízením komunikace se správními orgány příslušného administrativního pracovníka, který z jí neznámých důvodů předložil tyto dokumenty, které ovšem nereflektují skutečnost. Na toto tvrzení však ani jeden ze správních orgánů nikterak nereagoval. V daném případě bylo na místě provést další šetření, zejména provést výslech účastníka a vyžádat si patřičné zápisy z valných hromad, předtím, než správní orgán učinil závěr o tom, že účastník reálně nepodniká, ale je zaměstnán. Institut statutárního orgánu a prokuristy je z pracovněprávního hlediska poměrně komplikovaný, zvláště pokud jsou zároveň společníky společnosti. Správní orgán měl komplikovanost tohoto konstruktu reflektovat a promítnout do jím prováděného dokazování.
- V žalobním bodě c) žalobkyně poukazuje na to, že vzhledem k tomu, že výkon nelegální práce je správním deliktem, Ministerstvu vnitra nenáleží pravomoc rozhodnout o tom, zda ke spáchání deliktu došlo či nikoliv. Pokud mělo Ministerstvo vnitra podezření o takovéto skutečnosti, mělo dát podnět příslušnému kontrolnímu orgánu a vyčkat patřičného verdiktu [§ 57 odst. 1 písm. a) správního řádu]; ostatně inspekční orgány jsou k podobnému úkonu ideálně vybaveny i instruovány tak, aby zjistily skutečný stav věci.
- V žalobním bodě d) žalobkyně uvádí, že i kdyby v jejím případě došlo k výkonu závislé, resp. nelegální práce (což popírá), nelze tento skutkový stav podřadit pod narušení veřejného pořádku závažným způsobem ve smyslu § 75 odst. 2 písm. g) [resp. e)] zákona o pobytu cizinců. Na případ žalobkyně zcela přiléhavě dopadá rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2018, č.j. 6 Azs 345/2017-37. I pokud by žalobkyně fakticky nevykonávala činnost zcela v souladu s jí vydaným povolením, samo o sobě by to nebylo dostatečným důvodem pro zamítnutí její žádosti podle uvedeného ustanovení zákona o pobytu cizinců. Pokud by jednání žalobkyně vůbec bylo shledáno jako protiprávní, mělo by rozměr správního přestupku, nikoli trestného činu. Nelze pak skrze eurokonformní výklad dojít k závěru, že by mohlo jít o narušení veřejného pořádku, natož pak závažné. Ve svém rozsudku ze dne 6. 2. 2013, č.j. 1 As 175/2012-34, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že je nesprávnou interpretací neurčitého právního pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“, pokud správní orgány vyložily, že o závažné narušení veřejného pořádku jde pokaždé, když cizinec poruší či obchází právní normu, neb tím pomíjejí kritérium „závažné“. Žalobkyně dále odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č.j. 3 As 4/2010-151, kterým došlo k závazné interpretaci neurčitého právního pojmu „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“, používaných v různých kontextech zákona o pobytu cizinců. Správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí uzavírá, že „výkon nelegální práce představuje natolik intenzivní narušení veřejného pořádku, že jej je nutno považovat s ohledem na rozsah porušených norem i závažnost důsledků, které zákony s tímto nekalým jednáním spojují, za narušení závažným způsobem“. Správní orgán tak zcela nepřípustným způsobem konstruuje situaci, která nemá jakoukoli oporu ve spisovém materiálu, vytváří neopodstatněné kauzality a absolutně přehlíží konkrétní skutečnosti, které nejsou žádnými z těchto okolností doprovázeny. Žalobkyně má komplexní přehled o ekonomické aktivitě společnosti, o rozhodování jejich statutárních orgánů, o jejích plánech a ve všech směrech je kompetentní a aktivní jednatelkou, což je funkce, kterou fakticky vždy ve společnosti vykonávala. Přes její snahu nebylo před správními orgány vyjasněno, jak k pochybení při prokazování této skutečnosti došlo. Nutno říci, že správní orgány zároveň nevyvinuly větší aktivitu k odbourání tohoto rozporu. Navzdory tomu, že Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 28. 3. 2017, č.j. 57A 64/2016-72, vyzývá k vyjasnění skutečností právě prostřednictvím výslechu účastníka, tvrzením žalobkyně byla v řízení dávána jen minimální váha.
- V žalobním bodě e) žalobkyně namítá, že správní orgány naprosto nedostatečně odůvodnily přiměřenost dopadu daného rozhodnutí do jejího soukromého a rodinného života, navíc tak učinily s poukazem na zcela nerelevantní skutečnosti. Přitom hned několik ze stanovených kritérií přisvědčuje tomu, že zamítnutí žádosti žalobkyni přinese zcela nepřiměřené dopady do soukromého, pracovního i rodinného života. Závažnost jednání žalobkyně, pokud by už bylo shledáno jako protiprávní, je spíše mizivá. Žalobkyně pobývá na území České republiky více než 10 let, přičemž zde začínala na vrcholu své ekonomické aktivity. Není pro ni reálně možné přenést úspěšný rodinný podnik z území České republiky, aniž by jí i společnosti vznikla závažná újma. Kromě toho zde pobývá celá její blízká rodina, manžel a syn, kteří se rovněž podílejí na podnikání. Mají zde veškeré rodinné zázemí, ekonomické i sociální vazby, zcela se ztotožnili s českou kulturou a společností. Pokud meritorní rozhodnutí správního orgánu obsahuje pouze omezenou úvahu o přiměřenosti dopadů rozhodnutí, případně úvahu postavenou na domněnkách a nesprávných závěrech správního orgánu, jedná se o porušení nejen ustanovení § 174a zákona o pobytu cizinců, ale také § 3 a § 68 odst. 3 správního řádu.
Vyjádření žalované k žalobě - Ve vyjádření k žalobě žalovaná uvedla, že se ztotožňuje se skutkovými zjištěními i právní kvalifikací předcházejících rozhodnutí správních orgánů obou stupňů. Žaloba nepřináší žádnou novou relevantní argumentaci, která by správnost napadeného rozhodnutí zpochybňovala.
Jednání před soudem - Při jednání před soudem dne 4. 3. 2020 zástupce žalobkyně a žalovaná setrvali na svých argumentacích uplatněných v žalobě a ve vyjádření žalované k ní.
Posouzení věci krajským soudem - Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 věta prvá s. ř. s.).
- Žaloba je důvodná.
- Ustanovení § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanovuje: Povolení k trvalému pobytu se na žádost vydá cizinci, který ke dni podání žádosti pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 5 let.
- Ustanovení § 75 odst. 2 písm. g) zákona o pobytu cizinců (ve znění účinném do 14. 8. 2017) stanovuje: Ministerstvo žádost o vydání povolení k trvalému pobytu dále zamítne, jestliže cizinec závažným způsobem narušil veřejný pořádek nebo ohrozil bezpečnost jiného členského státu Evropské unie, za podmínky, že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince.
- Mezi účastníky soudního řízení je spor zejména o to, zda činnost žalobkyně lze podřadit pod narušování veřejného pořádku závažným způsobem.
- Z napadeného rozhodnutí plyne, že správní orgány vycházely z tohoto skutkového stavu: Žalobkyně podala dne 28. 6. 2017 Ministerstvu vnitra žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 68 zákona o pobytu cizinců, tedy po pěti letech nepřetržitého pobytu na území. Žalobkyně na území přicestovala dne 18. 5. 2008 na základě víza nad 90 dnů uděleného za účelem „zaměstnání“ s platností od 23. 4. 2008 do 9. 12. 2008. Následně jí byl udělován dlouhodobý pobyt za stejným účelem, a to od 10. 12. 2008 do 30. 11. 2012. Následně si žalobkyně podala žádost o změnu účelu pobytu na „podnikání – účast v právnické osobě“. Této žádosti bylo vyhověno s platností od 4. 12. 2013 do 3. 12. 2015. Dne 15. 10. 2015 podala žalobkyně žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za výše uvedeným účelem. Tato žádost byla pravomocně zamítnuta dne 21. 8. 2017. V řízení o žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu žalobkyně doložila pracovní smlouvu sjednanou mezi ní a společností MIHAJLOVSKI s.r.o. s platností od 1. 1. 2015 na dobu neurčitou a potvrzení o výši příjmu ze závislé činnosti vydané žalobkyni společností MIHAJLOVSKI s.r.o. na pozici všeobecný technickoadministrativní pracovník za období od července 2015 do ledna 2016. Z dalších dokladů vyplývá, že žalobkyně byla zaměstnána u společnosti i po lednu 2016. Ze sdělení Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 22. 11. 2017 vyplývá, že žalobkyně je nepřetržitě evidována jako zaměstnanec společnosti od 5. 10. 2012. Žalobkyně je společně se svým synem a manželem jednatelkou společnosti. Z žalobkyní předloženého mzdového listu za rok 2016 je patrné, že tato pobírala mzdu na základě pracovního poměru jakožto společník a jednatel v roce 2016 pouze od měsíce října a dále, přičemž do té doby musely proudit její příjmy ze společnosti z jiného druhu pracovního poměru. O tom, že žalobkyně byla v pracovním poměru ke společnosti MIHAJLOVSKI s.r.o. a pobírala mzdu i v měsících lednu až září roku 2016 svědčí výše uvedené sdělení Pražské správy sociálního zabezpečení, kde jsou zcela zjevné odvody na sociální pojištění za dané měsíce, přičemž úhrn vyměřovacích základů za únor až září 2016 odpovídá s odchylkou maximálně v řádech stokorun součtu sjednaných mezd v pracovních smlouvách žalobkyně, jejího syna a jejího manžela, kteří jsou jediní tři zaměstnanci společnosti. Pokud žalobkyně nepobírala v období od února do září 2016 mzdu jako jednatel či společník a přesto za ni bylo odváděno sociální pojištění, pak z logiky ustanovení § 3 odst. 1 písm. b) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení, pobírala mzdu ve společnosti MIHAJLOVSKI s.r.o., jako zaměstnanec v pracovním poměru, či případně jako zaměstnanec na základě dohody o pracovní činnosti či na základě dohody o provedení práce. Realizace výše uvedených druhů zaměstnaneckého poměru na území předpokládá u cizince, jenž jako žadatel nedisponuje volným přístupem na trh práce a pobývá na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem „podnikání – účast v právnické osobě“, povolení k zaměstnání vydané podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). V období od ledna 2015 do září 2016 tedy žalobkyně pracovala pro společnost MIHAJLOVSKI s.r.o. v rámci pracovního vztahu vyžadujícího platné povolení úřadu práce. Z doloženého rozhodnutí úřadu práce o povolení k zaměstnání žalobkyně ze dne 29. 9. 2016 je však patrné, že první povolení k zaměstnání u společnosti MIHAJLOVSKI s.r.o., nabylo právní moci dne 5. 10. 2016.
- Podle názoru žalované bylo ze strany Ministerstva vnitra prokazatelně zjištěno, že žalobkyně pracovala pro společnost MIHAJLOVSKI s.r.o. minimálně od ledna 2015 do září 2016 bez platného pracovního povolení, tedy vykonávala nelegální práci podle § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti. Žalobkyně v posuzovaném případě sice do správního řízení doložila rozhodnutí o povolení k zaměstnání ze dne 29. 9. 2016 s platností od 5. 10. 2016 do 31. 7. 2017 a ze dne 7. 8. 2017 s platností od 1. 8. 2017 do 31. 7. 2018, avšak tato skutečnost nemění nic na tom, že od ledna 2015 do září 2016 žalobkyně vykonávala pracovní činnost, aniž by disponovala platným pracovním povolením, když rozhodnutí o povolení k zaměstnání bylo vydáno až s platností od 5. 10. 2016. Od 30. 12. 2015, kdy byla uzavřena pracovní smlouva žalobkyně se společností MIHAJLOVSKI s.r.o., až do 5. 10. 2016, kdy začalo platit povolení k zaměstnání pro žalobkyni, tato pracovala nelegálně. Žalobkyně tak porušovala právní předpisy České republiky, a to v období posledních 5 let před podáním žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu na území, jež jsou pro posuzování této žádosti relevantní.
- K námitce nedostatku pravomoci k posouzení otázky, zda se žalobkyně dopustila výkonu nelegální práce, soud uvádí, že žalovaná ani správní orgán prvního stupně nejsou orgánem, který je oprávněn rozhodovat o tom, zda se cizinec dopustil přestupku či správního deliktu na úseku zaměstnanosti, jsou však nepochybně oprávněny učinit si na základě provedených důkazů úsudek o tom, zda žalobkyně svým jednáním naplnila důvod pro zamítnutí podané žádosti včetně toho, zda se dopustila výkonu nelegální práce. Správní orgán byl tedy oprávněn posuzovat, zda žalobkyně reálně účel dosavadního povoleného pobytu naplňovala, zda jej neobcházela a nezneužívala pro jiný než deklarovaný účel a zda její výdělečná činnost skutečně nesla znaky účasti v právnické osobě, nebo se jednalo o závislou práci. Tomuto postupu odpovídá i tento závěr Nejvyššího správního soudu z rozsudku ze dne 24. 7. 2019, č.j. 6 Azs 373/2018-30: „Při posuzování otázky, zda cizinec plní účel povoleného pobytu, je správní orgán rozhodující ve věcech pobytu cizinců oprávněn sám hodnotit charakter vykonávané výdělečné činnosti cizince (podnikání nebo závislá práce) a činit si o této otázce vlastní úsudek bez nutnosti obracet se dle § 57 odst. 1 písm. a) správního řádu s podnětem k zahájení řízení na příslušný správní orgán rozhodující ve věcech zaměstnanosti.“ Soud tedy uzavírá, že správní orgány v případě žalobkyně nepřekročily meze své pravomoci.
- K tomu, zda neplnění účelu dlouhodobého pobytu lze podřadit pod závažné narušení veřejného pořádku jako důvod pro neudělení povolení k trvalému pobytu ve smyslu § 75 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, zaujal Nejvyšší správní soud zejména tento názor: „Neplnění účelu předchozího dlouhodobého pobytu nemůže být „samo o sobě“ […] kvalifikováno jako narušení veřejného pořádku závažným způsobem ve smyslu § 75 odst. 2 písm. g) zákona o pobytu cizinců v relevantním znění. Uplatnit toto ustanovení by bylo možné jen v případě, že by k onomu (prostému) narušení veřejného pořádku z důvodu neplnění účelu předchozího dlouhodobého pobytu přistoupily další individuální okolnosti, jež by umožnily kvalifikovaně hodnotit tento způsob narušení veřejného pořádku jako závažný, například skutečnost, že již v době podání poslední žádosti o povolení dlouhodobého pobytu žadatel věděl, že účel nebude nebo nehodlá plnit.“ (rozsudek ze dne 24. 1. 2018, č.j. 6 Azs 345/2017-37).
- Z uvedeného tedy vyplývá, že neplnění účelu povoleného pobytu nelze považovat za závažné narušení veřejného pořádku podle § 75 odst. 2 písm. g) zákona o pobytu cizinců, nepřistoupí-li k tomuto zjištění ještě nějaká další individuální okolnost zvyšující míru narušení veřejného pořádku (srov. i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2018, č.j. 5 Azs 188/2017-46, a ze dne 8. 11. 2018, č.j. 9 Azs 344/2018-37).
- Správní orgány tudíž nejsou oprávněny pokládat každé neplnění účelu povoleného pobytu za závažné porušení veřejného pořádku. Jsou tak povinny dbát na to, aby přijaté řešení odpovídalo individuálním okolnostem daného případu (srov. i § 2 odst. 4 správního řádu). Pro posuzování žádosti žalobkyně je, jak uvedla žalovaná, relevantní období posledních 5 let před podáním žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu. Správní orgán proto musí vzít v úvahu, jaký je poměr doby, kdy žalobkyně měla neplnit účel pobytu, k celému období od června 2012 do června 2017. Současně nemůže ztrácet ze zřetele to, že žalobkyně zhruba devět měsíců před podáním žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu požádala a obdržela povolení k zaměstnání; tím sice neanulovala své předchozí – podle správních orgánů: protiprávní – jednání, ale prokázala, že od něj sama dobrovolně upustila. Zvláště u malé rodinné firmy pak může být obtížné oddělit činnost jednatele a činnost zaměstnance. Správní orgán proto v přezkoumávané věci nemůže ustat na tom, že má k dispozici pracovní smlouvu, musí se pečlivě vypořádat se skutečnou povahou činnosti žalobkyně v inkriminovaném období. Jako se v některých případech – zcela správně – důkladně prověřuje, zda se např. smlouvou o dílo nekryje závislá práce, tak v případě žalobkyně je třeba zjistit, zda v rámci pracovní smlouvy je skutečně vykonávána závislá činnost nebo – například zčásti – podnikatelská činnost - účast v právnické osobě. Skutečný obsah právního jednání musí být rozhodný v obou případech.
- Jelikož v daném případě se správní orgány uvedeným otázkám nevěnovaly, zatížily svá rozhodnutí a postup, který jejich vydání předcházel, nezákonností.
- Nabytím právní moci tohoto zrušujícího rozsudku se věc dostane do stadia před (novým) rozhodnutím správního orgánu prvního stupně. Za tohoto stavu věci by bylo předčasné, aby se soud vyslovoval k žalobní námitce týkající se přiměřenosti dopadu rozhodnutí ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců.
Rozhodnutí soudu - Jelikož žaloba je důvodná, soud podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadené rozhodnutí pro nezákonnost a podle § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušil i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo, a současně podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vyslovil, že věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému. Znak „podle okolností“ spatřuje soud v tom, že vytčenou nezákonnost nelze bez ztráty instance odstranit pouze aktivitou odvolacího správního orgánu.
- Právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, je správní orgán v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).
Náklady řízení - Žalobkyně, která měla ve věci plný úspěch, má podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. proti žalovanému správnímu orgánu, který ve věci úspěch neměl, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem v celkové výši 16 342 Kč, skládající se ze zaplaceného soudního poplatku za žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve výši 3 000 Kč a za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1 000 Kč a dále z odměny advokáta za tři úkony právní služby po 3 100 Kč podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) advokátního tarifu (9 300 + DPH = 11 253 Kč) a z náhrady hotových výdajů za tři úkony právní služby po 300 Kč podle § 13 odst. 1 a 3 advokátního tarifu (900 + DPH = 1 089 Kč). Za úkony právní služby podle § 11 odst. 1 advokátního tarifu se považují 1) převzetí a příprava zastoupení, 2) žaloba, 3) účast na jednání před soudem. Zástupce žalobkyně je plátcem DPH, proto byly příslušné částky navýšeny o DPH. Ke splnění povinnosti nahradit náklady řízení bylo žalované určeno platební místo podle § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. a stanovena přiměřená lhůta podle § 160 odst. 1 části věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. (s přihlédnutím k možnostem žalované tuto platbu realizovat).
|