ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jana Ryby a soudkyň
JUDr. Ludmily Sandnerové a Mgr. Ivety Postulkové ve věci
žalobce: PhDr. J. K.
bytem Z.
zast. JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem
sídlem Kozí 916/5, 110 00 Praha 1
proti
žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví České republiky
sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 01 Praha 2
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, spatřovaým ve vydání mimořádného opatření ze dne 11. 5. 2020 č. j. MZDR 15757/2020- 14/MIN/KAN žalovaným
takto:
I. Žaloba se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobce se u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhá žalobou ze dne
20. 7. 2020 zpětného určení nezákonnosti zásahu žalovaného správního orgánu, kterou spatřuje
ve vydání mimořádného opatření ze dne 11. 5. 2020 č. j. MZDR 15757/2020-14/MIN/KAN
(dále jen „mimořádné opatření“) žalovaným ministerstvem.
[2] Mimořádným opatřením žalovaný zakázal s účinností od 12. 5. 2020 od 0.00 hod. do
25. 5. 2020 do 0.00 hod. pohyb a pobyt na všech místech mimo bydliště bez ochranných
prostředků dýchacích cest s taxativně stanovenými výjimkami.
Shodu s prvopisem potvrzuje.
[3] Mimořádné opatření mělo po formálně právní stránce povahu opatření obecné povahy.
V době podání žaloby však již bylo zrušeno s účinností od 19. 5. 2020 mimořádným opatřením
ze dne 18. 5. 2020 č. j. MZDR 15757/2020-16/MIN/KAN a nahrazeno obdobným novým
opatřením.
[4] Žalobce, který je členem Zastupitelstva města Znojma, byl legitimován a vyveden
v průběhu zasedání zastupitelstva dne 18. 5. 2020 (tedy již po skončení nouzového stavu)
z jednacího sálu příslušníky Policie České republiky (dále jen „policie“), a to k podání vysvětlení
pro podezření ze spáchání přestupku spočívajícího v porušení mimořádného opatření. Vzhledem
k tomu, že žalobce odmítl nasadit si roušku či ústenku, zakázali mu příslušníci policie vrátit se do
jednacího sálu, kde mezitím jednání zastupitelstva pokračovalo.
[5] Žalobce uvádí, že nebrojí proti jednání policie, nýbrž proti samotnému mimořádnému
opatření vydanému žalovaným. Má za to, že předmětným mimořádným opatřením, jehož vydání
považuje za nezákonný zásah, došlo k porušení jeho práv, zejména práva na nedotknutelnost jeho
osoby, práva na ochranu lidské důstojnosti a práva na svobodu pohybu. Zároveň došlo
k porušení práva žalobce a jeho voličů podílet se na správě veřejných věcí. Vyslovil názor, že
podobné ochranné prostředky, jejichž povinné nošení nařídil žalovaný, ve skutečnosti nefungují.
[6] Žalovaný navrhl žalobu odmítnout vzhledem k tomu, že zrušené opatření obecné povahy
není možné napadnout žalobou podle ust. § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přičemž podle žalobce se jedná o neodstranitelný
nedostatek v podmínkách řízení. Pro případ, že by městský soud považoval žalobu za přípustnou,
žalobce uvedl, že žaloba byla podána opožděně.
[7] Podle ust. § 82 s. ř. s. se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není
rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo, domáhat žalobou u soudu (aktivní žalobní legitimace) ochrany proti němu nebo určení
toho, že zásah byl nezákonný. Aktivní žalobní legitimace tak svědčí každému, kdo zásah proti
sobě pociťuje a kdo tvrdí, že jím byl zkrácen na svých právech.
[8] Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) již dříve judikoval, že posouzení, zda úkon
správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve
smyslu ust. § 82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby, a tedy součástí rozhodnutí ve věci samé,
nikoli otázkou existence podmínek řízení podle ust. § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 12. 2008 č. j. 8 Aps 6/2007-247). Městský soud konstatuje, že
nemá důvodu se odchýlit od této výkladové premisy.
[9] Ze závěrů rozsudku NSS ze dne 21. 5. 2020 č. j. 5 As 138/2020-80 jednoznačně vyplynula
právní interpretace vyjadřující, že vydání opatření obecné povahy nelze ani poté, kdy je zrušeno
správním orgánem, který ho vydal, považovat za nezákonný zásah správního orgánu, proti němuž
by bylo možné se domáhat ochrany zásahovou žalobou podle ust. § 82 a násl. s. ř. s. V citovaném
rozsudku NSS mj. dokonce uvedl v návaznosti na přezkoumávané rozhodnutí krajského, resp.
městského soudu, že musí korigovat úvahu soudu, podle níž je obecně možné návrh na zrušení opatření obecné
povahy, které bylo v průběhu řízení před soudem zrušeno, změnit na deklaratorní zásahovou žalobu, jíž se žalobce
domáhá určení, že vydání již zrušeného opatření obecné povahy bylo nezákonným zásahem správního orgánu.
Jakkoli je totiž žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle ust. § 82 a násl. s. ř. s. subsidiárním
žalobním typem, v jehož rámci se lze domáhat ochrany před tvrzeným zkrácením na právech jiným aktem
správního orgánu, než je rozhodnutí, rozhodně nemá sloužit k nahrazení ostatních typů žalob, resp. návrhů
stanovených soudním řádem správním v okamžiku, kdy je napadený akt zrušen, resp. přestane existovat. NSS
Shodu s prvopisem potvrzuje
připomněl, že rovněž Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 1. 2019 sp. zn. III. ÚS 2634/18 aproboval
vyřčený závěr NSS, že opatření obecné povahy nemůže být zároveň nezákonným zásahem
správního orgánu ve smyslu ust. § 82 s. ř. s. a že proti jeho vydání či jeho důsledkům se nelze
bránit zásahovou žalobou.
[10] Je na místě připomenout (jak to koneckonců učinil i NSS v aktuálním rozsudku ze dne
19. 11. 2020 č. j. 8 As 34/2020-100), že Ústavní soud v nálezu citovaném v předchozím odstavci
potvrdil závěr, že opatření obecné povahy ani právní následky z něj přímo plynoucí nemohou být
zároveň nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s., a v bodě 71 nálezu
shrnul, že ani u opatření obecné povahy nemůže soud ve výroku rozhodnutí určit jeho nezákonnost, ale v případě
důvodnosti návrhu opatření obecné povahy nebo jeho část ruší dnem, který v rozsudku určí (§ 101d odst. 2
s. ř. s.). Podle Ústavního soudu lze tedy shrnout, že správní soud může ve výroku rozsudku určit
nezákonnost u zásahu, a naopak nemůže výrokem vyslovit nezákonnost správního rozhodnutí, nečinnosti či
opatření obecné povahy. K tomu mu chybí zákonný podklad, který ke své činnosti potřebuje dle čl. 2 odst. 3
Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
[11] Městský soud s ohledem na výše uvedenou interpretaci NSS rozlišující posuzování
důvodnosti žaloby a otázky existence podmínek řízení posoudil žalobu meritorně v rozsahu
uplatněného žalobního bodu. Učinil tak bez jednání, neboť oba účastníci, žalobce výslovně,
žalovaný konkludentně, s takovým postupem souhlasili (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Žalobu neshledal
důvodnou.
[12] Městský soud nepovažoval za procesně nutné provést důkazy, o nichž se žalobce zmínil
v žalobě, neboť posouzení věci je ryze (hmotně i procesně) právní, kdy úvaha městského soudu
navíc stojí na hraně uvážení, zda není na místě žalobu přímo odmítnout pro neodstranitelný
nedostatek v procesních podmínkách, anebo se jí zabývat a věcně ji přezkoumat z hlediska její
důvodnosti. S ohledem na dříve vyřčené stanovisko rozšířeného senátu NSS, se však přiklonil
k druhému řešení, tedy k věcnému přezkumu.
[13] Jak již bylo uvedeno, napadené mimořádné opatření bylo po pouhé několikadenní
účinnosti zrušeno a nahrazeno opatřením novým, obdobným. Žalobce však v tomto případě
nenapadá samotné mimořádné opatření jako opatření obecné povahy, nýbrž jeho dopad, který
považuje za nezákonný.
[14] Městský soud neshledal důvodu, aby se odchýlil od právního názoru NSS, aprobovaného
i Ústavním soudem, totiž, že posouzení skutečnosti, zda úkon správního orgánu, který není
správním rozhodnutím, může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve
smyslu ust. § 82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby, tedy posouzení věcné (věci samé) a že
opatření obecné povahy nemůže být zároveň nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu
ust. § 82 s. ř. s. a násl., proti němuž by bylo možno se bránit subsidiárním typem správní žaloby,
jakou je žaloba tzv. zásahová.
[15] Nelze přehlédnout, že Ústavní soud v bodě 74. výše citovaného nálezu připomněl, že
hodnocení o odmítnutí zásahové žaloby, jíž se žalobce domáhal určení nezákonnosti něčeho, co není zásahem, však
ještě nedává odpověď na otázku, zda takovou zásahovou žalobu může soud odmítnout, aniž by nejprve musel dát
žalobci možnost svou žalobu z hlediska žalobního typu změnit, nebo zda tak může učinit až tehdy, když žalobce
přes upozornění soudem žalobu nezměnil. Tohoto upozornění si byl městský soud dobře vědom, avšak
dospěl k závěru, že jakýkoli procesní postup v naznačeném směru by byl v tomto projednávaném
případě nadbytečný, když právně zastoupený žalobce si byl – jak vyplývá jak ze žaloby, tak i
z reakce na vyjádření žalovaného – dobře vědom možnosti právní obrany, kterou by případně
napadl zásah ze strany policie, když výslovně uvedl, že žalobou nebrojí proti jednání policie, ale
Shodu s prvopisem potvrzuje
naopak brojí proti mimořádnému opatření (tj. opatření obecné povahy) žalovaného, které
považuje za zásah. V této souvislosti žalobce odkázal na rozsudek městského soudu ze dne
7. 5. 2020 č. j. 10 A 35/2020-26, který však byl aktuálně zrušen rozsudkem NSS č. j. 8 As
34/2020-100. Právě v tomto rozsudku NSS nastínil cestu k soudnímu přezkumu zrušených
mimořádných opatření, zejména pak v bodě 111 odůvodnění, podle něhož ačkoli stěžovatelka
primárně za nezákonná považuje napadená mimořádná opatření … , k přímému zásahu do jejích práv mohlo
dojít až konkrétním navazujícím správním rozhodnutím či jinými postupy veřejné správy. Jejich soudního
přezkumu mohla dosáhnout prostřednictvím dalších žalobních typů. Podání ani projednání těchto žalob není
vázáno na existenci opatření obecné povahy.
[16] Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu nemá suplovat přiléhavý typ procesně právní ochrany před případnou nezákonností či
nesprávností opatření obecné povahy v oblasti správního soudnictví, kterým je obrana
uskutečněná podáním návrhu na úplné či částečné zrušení opatření obecné povahy podle ust.
§ 101a s. ř. s. a násl. (samozřejmě učiněným včas v zákonem stanovené lhůtě), tedy typ procesně
právní ochrany použitelný i v případě zrušení původního opatření přímo správním orgánem,
který je vydal, a to opatřením novým. Judikatura přisvědčila přezkumnému postupu v takové
situaci za přispění procesního institutu případné změny návrhu na zahájení řízení se souhlasem
procesního soudu (§ 95 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, ve spojení s ust. § 64 s. ř. s.), kdy soud nepřipustí změnu návrhu na zahájení řízení jen
tehdy, jestliže by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném
návrhu.
[17] V daném případě s ohledem na závěr NSS vyřčený v usnesení jeho rozšířeného senátu
č. j. 8 Aps 6/2007-247 tak městský soud neakcentoval otázku, zda v případě projednávané
žaloby se nejedná o nedostatek podmínek řízení, byť i tato úvaha se nabízela, nýbrž žalobu
posuzoval z hlediska naplnění či nenaplnění definičních znaků nezákonného zásahu, pokynu
nebo donucení správního orgánu, pro něž je sice žaloba posouzena jako projednatelná, avšak
zároveň je shledána nedůvodnou.
[18] K tomu, aby mohla být žalobci přiznána ochrana před nezákonným zásahem, resp. aby
mohla být deklarována nezákonnost tvrzeného zásahu, je nezbytné splnit pět podmínek, které
stanoví § 82 s. ř. s. Totéž vyplývá i z ustálené judikatury správních soudů, např. z rozsudku NSS
ze dne 17. 3. 2005 č. j. 2 Aps 1/2005-65, podle něhož ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná
tehdy, jsou-li – a to kumulativně, tedy zároveň – splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo
(1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo
donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším
smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen
jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ Vzhledem
k novelizaci s. ř. s., která byla učiněna zákonem č. 303/2011 Sb. s účinností od 1. 1. 2012 a která
nově umožnila uplatnit ochranu proti nezákonnému zásahu i pouhým určením tohoto, že zásah
je nezákonný, odpadla nutnost naplnit 6. podmínku.
[19] Městský soud má za to, že nebyly naplněny všechny formální podmínky žalobní
legitimace pro případné uznání nezákonnosti zásahu a poskytnutí adekvátní soudní ochrany.
Dospěl totiž k závěru, že konkrétně v projednávaném případě nebyla naplněna výše zmíněná třetí
zákonná podmínka, tj. situace, kdy postup žalovaného správního orgánu by byl nezákonný.
Napadené mimořádné opatření bylo vydáno jako opatření obecné povahy správním orgánem
příslušným podle ust. § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, postupem podle ust.
Shodu s prvopisem potvrzuje
§ 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 cit. zákona. Nezákonnost již zrušených opatření obecné povahy pak
nelze napadat zásahovými žalobami, jak Ústavní soud shrnul ve výše připomenutém nálezu slovy,
že správní soud … nemůže výrokem vyslovit nezákonnost mj. opatření obecné povahy.
[20] Městský soud zdůrazňuje, že v tomto typu soudního řízení správního přezkoumává
důvodnost zásahové žaloby, tedy možnosti poskytnutí soudní ochrany v tomto specifickém
procesu, přičemž není jeho úkolem – nehledě na skutečnost, že opatření již sice bylo mezitím
zrušeno a nahrazeno jiným, obdobným – je posuzovat v intencích přezkumu upraveného
v ustanoveních § 101a a násl. s. ř. s., který navrhovatel v tomto případě nezvolil.
[21] Námitku žalovaného, že žaloba byla podána opožděně, městský soud neshledal
důvodnou, neboť kontrolou podání žaloby ověřil, že žaloba byla nepochybně podána v době do
posledního dne stanovené zákonné lhůty.
[22] Z výše uvedeného důvodu městský soud zamítl žalobu jako nedůvodnou podle ust. § 87
odst. 3 s. ř. s.
[23] O nákladech tohoto řízení rozhodl městský soud podle ust. § 60 odst. 1 s. ř. s., podle
něhož účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch
žalovaný, avšak v řízení mu nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžných činností. Žalobce
pak v řízení nebyl procesně úspěšný. Městský soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá
právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
P o u č e n í :
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho
doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních (podává-li se v listinné formě)
u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti
rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením
shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den
lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den.
Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě
obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém
rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li
stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské
právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro
zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových
stránkách: www.nssoud.cz.
V Praze dne 20. listopadu 2020
JUDr. Jan Ryba
předseda senátu
Shodu s prvopisem potvrzuje